民主程度實踐思考

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擴大民主既是推進我國政治體制改革的必然要求，也是干部人事制度改革的基本方向。黨的十五屆六中全會強調，要“進一步擴大干部工作中的民主，落實群眾對干部選拔任用的知情權、參與權、選擇權和監督權”。黨的**大和《干部任用條例》對擴大干部民主提出了新的更高的要求。如何提高干部工作的民主化程度和民主質量，已經成為新時期干部選拔任用工作面臨的一個新課題，有必要作進一步的研討和思考。

一、我市干部選拔任用工作在提高民主程度方面的主要實踐

近年來，我市圍繞擴大干部工作民主進行了積極的探索和實踐，按照“整體推進、單項突破”的思路，先后建立健全了20多項干部工作制度，把干部工作民主貫穿于干部選拔任用的全過程。

在推薦環節上：一是堅持了民主推薦制度。把群眾民主推薦領導干部人選作為選拔使用干部的首要程序和必經程序。凡未經較大范圍的民主推薦、得不到多數群眾認可的，一律不得列為后備干部或擬提拔人選。兩年來，全市共組織8000多人次參加了推薦測評活動，推薦領導干部人選400多人。二是建立了領導干部個人向黨組織推薦領導干部人選登記署名制度。對推薦者和被推薦者的范圍與基本條件，推薦的方式、程序、要求作出了明確規定，規范了領導干部的薦人行為，提高了推薦人選的公認程度、公開程度和責任意識，實施這項制度以來，共有29名鎮局級干部推薦領導干部人選52人次。三是實行了群團部門推薦干部制度。充分發揮共青團、婦聯、統戰等單位的部門優勢，對年輕干部、婦女干部、黨外干部后備人選，按照目標要求，由相關部門按程序產生，以3：1以上的比例書面向組織部門推薦，拓寬了薦人的渠道，保證了推薦質量。近兩年，群團部門累計推薦后備干部人選47人，已提拔使用的13人。四是探索試行了“缺額公開、定向推薦”辦法。在班子領導職數出現空缺時，將缺額職位、人選要求等向干部群眾公開，并進行定向推薦，確定考察對象。今年上半年在市審計局進行了試點，從10名中層干部中產生了1名副局長人選。

在考察考核環節上：(1)制訂實施了干部考察預告制。干部考察前向考察對象所在單位發出書面考察通知，方便廣大干部群眾提供線索、反映情況。(2)實行了書面考察與談話考察相結合的辦法。要求被考察單位的領導成員每人填寫一套《征求意見表》，對班子及各個成員進行評價，提高了考察的效率和效果。(3)試行了差額考察辦法。去年充實市體育局1個副局長職位時，在群眾推薦、組織推薦、個人自薦的基礎上排出了4名考察對象進行差額考察。(4)推行了實績考核制。每年底按照群眾測評打分、考核小組打分、分工工作位次得分對領導干部評定格次，其中群眾測評分占40%。依據考核，兩年來，共有37名干部被評為基本稱職干部，其中6人改任非領導職務，另有2名不稱職干部被免職。

在選拔任用環節上：一是推行了領導干部公開選拔制度。1997年公開選拔了2名團市委副書記，1998年公開選拔了4名政府組成部門的副局長，1999年在省**中學通過公開直選的方法，選拔了一名分管教學的副校長。2000年面向全省公開選招了一名分管城市規劃工作的建委副主任，并通過公開選招引進了一名高級技術人才。今年6月份，又面向社會公開選拔了18名鎮長助理。二是推行了市級機關和鄉鎮機關中層干部競爭上崗制度。已有42個鄉鎮和機關部門先后實行了中層干部競爭上崗，412名干部通過競爭走上了中層領導崗位，其中新競上崗的有107人，落聘的36人，內部換崗的59人。今年下半年，我們將競爭上崗辦法運用科級干部的選拔任用上，產生了4名公安局二級局正職。三是推行了黨內選舉“雙推一選”制。在村黨支部換屆選舉中，采取黨員大會推薦、群眾聯名舉薦的辦法產生初步人選，再由群眾投信任票，過半數的列為正式候選人，提交黨員大會選舉，提高了新當選黨員干部的群眾公認度。目前，我市村黨支部換屆選舉普遍實行了“雙推一選”，在興泰鎮和市教育局黨委、紀委換屆選舉中，也成功地進行了“雙票制”的試點工作。四是完善了干部任前公示制。今年上半年，針對群眾對部分公示對象存在的“知其名不識其人”或“識其人不知其名”的問題，在公示內容中增加了擬提拔對象的資料照片，進一步提高了公示的“透視”效果。去年以來，公示對象中，由于群眾舉報，先后有5人暫緩使用。五是建立了常委會討論任免干部票決制。實施這項制度以來，共對586名副科級以上干部的任免、調整、交流進行了無記名投票表決。

在監督管理環節上：建立和完善了以下制度：(1)考察責任制度。凡因方法不當、作風不實、未充分聽取群眾意見，引起干部考察失實而造成用人失誤的，根據情況追究考察者的責任。(2)考察反饋制度。對考察中干部群眾反映考察對象的問題和測評結果，由考察組與考察對象所在單位主要負責人交換意見，并向考察對象本人實行“原汁原味”反饋，以達到尊重民意、警示干部的目的。近兩年，向干部本人反饋考察結果458人次。(3)辭職、交流制度。根據考察考核和測評結果，對于工作實績考核連續兩年居后、民主測評不稱職票超過30%的要求引咎辭職，對調整交流票超過30%的采取組織措施實行交流。去年機構改革中1人因民主測評不稱職票達到31.7%而引咎辭職，今年換屆考察中5人因調整交流票超過30%而作組織調整。(4)干部工作特約監督員制度。**年，根據工作實際，將原聘請的52名干部工作特約監督員精簡調整為36名，通過定期不定期召開座談會、填寫“反饋表”，及時收集群眾對干部選拔任用工作及干部思想和工作上存在的問題。同時設立了干部工作監督舉報電話，及時受理群眾對干部和干部工作的舉報。(5)執法執紀部門聯席會議制度。每季度召開一次組織、信訪、執法執紀部門聯席會議，通報有關干部問題的調查核實情況，傳遞社情民意，最大限度地利用各專門監督檢查機構的監督成果。(6)審計結果向班子成員通報制度。在任期經濟責任審計中將審計的基本情況、普遍關注的審計事項、審計中發現的主要問題和審計評價等在班子內部通報，提高了審計結果的公開程度。

二、當前，在提高干部選拔任用工作民主程度方面存在的幾個問題和困惑

其一：群眾民主參與意識不夠強，較難形成濃烈的競爭氛圍。受傳統的思想觀念和思維方式的束縛，部分人片面地認為，干部的選拔任用、監督管理是組織上考慮的事情，所謂擴大民主，只是走走過場而已。表現為：在后備干部推薦中，存在“與己無關”思想，有交“白卷”現象；在競爭上崗中，存在“與世無爭”思想，部分干部既不自身積極參與競爭，又不推薦別人參與；在民主測評中，存在“無所謂”思想，缺乏民主參與的積極性和責任感，或應付了事，或不負責地投“關系票”、“感情票”。在公開選拔中，參與者也往往顧慮重重。一怕給單位領導留下“好高騖遠、不安心工作”的壞印象；二怕競爭失利，面子難下。三是怕有傷情面，想競爭但又不好意思參與。正由于凡此種種心理，使有的參與者放棄競爭。

其二：衡量標準不夠科學量化，使民主的“度”難以把握。公開推優得多少推薦票，可稱為優秀？讓多少群眾參與，在多大范圍內公開，才算民主？公開選拔、競爭上崗，每個職位至少要有多少人參與競爭，才能符合競爭要求？評價一個干部究竟要有多少群眾認同，才算群眾公認？干部考核中稱職與不稱職之分的硬性指標是多少才算科學？等等，其“度”和“量”都很難把握。究其原因，一是客觀上對干部的衡量和評價，還缺少一種科學的、規范的、可“量化”的指標體系，以及一個可作比較的“參照系”；二是由于每個參與者的素質不同、價值取向不同、出發點不同，因此，也不可能形成一個同樣的衡量標準。

其三：考察考核的方法、內容、程序不夠規范和嚴密，使民主的“質”受到影響。一是考核指標籠統。不同部門、不同職務、不同級別領導干部的考察考核指標一個模式，指標大都比較籠統，細化、量化不夠，使參加評議的群眾不易把握。二是考察不深不透?？疾旄刹繒r有的走馬觀花，來去匆匆，沒有充分聽取各方面的意見就下結論，導致干部選用失察；在干部推薦、評議、談話時，僅僅局限在狹小的范圍內，以偏概全，忽視絕大多數人的意見的現象也時有發生。三是考察考核中不少時候由于組織不夠嚴密，如召開測評、評議會議，沒有留給群眾足夠的時間思考和空間填票，使群眾不能充分地發表意見，影響了聽取群眾意見的機會，也容易引起群眾的誤解。

其四：民主與集中的關系處理難以協調，造成了對群眾民主參與積極性的挫傷。民主集中這種既對立又統一的辯證關系，在實際工作中，往往較難把握。作為群眾，最好將民主大之又大、廣之又廣，事事都要“民主”決策；而組織上，則要更多地考慮到干部工作的嚴肅性和原則性。所以，在民主的形式、方法、范圍、時間的確定和結果的運用上，往往不能百分之百地符合群眾的心愿，更不能符合百分之百的群眾的心愿，而群眾又往往不能給予正確的理解和支持。久而久之，部分群眾就產生了誤解，認為干部工作中的民主無多大價值，無非是“擺擺樣、走過場”，有的甚至錯誤地認為是組織上在愚弄群眾，因而挫傷群眾民主參與的積極性。

三、對提高干部選拔任用工作民主程度方法和途徑的思考

(一)在認識上，要著力提高干部群眾的民主意識，以營造一種濃烈的民主參與氛圍。首先，要注意提高基層領導干部的民主意識。基層民主是干部工作民主的基礎，在年度后備干部推薦、評先選優等過程中要教育他們堅持走群眾路線，充分相信群眾、依靠群眾。其次，要切實提高廣大群眾的民主參與意識。注意做到三個“正確引導”：一要正確引導群眾樹立“主人翁”意識，克服“無所謂”思想，明確民主參與的目的和意義；二要正確引導群眾克服與己無關、漠不關心的思想，激發群眾民主參與的熱情；三要正確引導群眾克服看破紅塵、與世無爭的惰性思想，調動其民主參與的積極性。再次，要進一步促進民主工作的經?；?、制度化。在干部選拔任用中，更廣泛地運用民意，把群眾意愿作為選拔任用干部的主要標準之一，真正在干部選拔任用的各個環節加大公開力度，切實營造干部選拔任用群眾參與、群眾監督的良好氛圍。

(二)在方法上，要堅持走群眾路線，極力拓寬群眾的參與面，以體現民主參與的廣泛性和代表性。一要把公開選拔作為當前干部選拔任用的主攻方向，大力地加以總結和推廣。主要是要根據領導班子結構需要，有計劃地開展公開選拔活動，逐步使公開選拔的領導干部數量達到新提拔領導干部總數的1/3以上。在公開選拔中，要注意放寬門檻，對身分、年齡、學歷等條件要做到能寬則寬，盡可能擴大參與面，這樣才能選拔出真正的德才兼備的領導干部人選，公開選拔也才有生命力。二要全面推行中層干部競爭上崗。要把競爭上崗工作運用到中層干部的日常選配工作中，使競爭上崗成為中層干部選拔任用的主要形式。鑒于當前機關部門競職人數不足的實際，在競爭上崗的參與對象和方式方法上需要進行研究和創新。要在規范和完善聘任制的基礎上實行“全員競進”，出現空缺的崗位原則上每年一次通過競爭上崗進行補充。要打破科室、部門、地域限制，實行中層干部跨系統或面向全社會競爭上崗。競爭上崗可由組織部門根據各部門、單位的實際，實行統一安排、統籌運作，以提高競爭上崗的質量、效率和公正性。三要把黨內選舉“雙推一選”辦法向基層黨委全面推行。建議鄉鎮黨委、機關部門黨委、總支在換屆時參照村黨支部換屆選舉的辦法，全面實行“雙推一選”，把黨內選舉民主向更高層次推進。

(三)在程序上，要規范操作，以體現干部選拔任用民主的充分性和公正性。

重點要把握好“六關”：

一要把好“推薦”關。要始終堅持把民主推薦作為選拔任用領導干部的必經程序，未經推薦的一律不得列入考察對象。適當規定推薦范圍，盡可能擴大推薦面，參加推薦人數一般應在30人以上。同時要公開推薦的崗位、條件，要將民主推薦的程序、方法、參加推薦的人員范圍、人數等以制度形式規定下來，違背程序規定的推薦結果作為無效處理，并追究有關人員的責任。對推薦的結果要進行認真分析，推薦得票低于參加推薦總人數1/3、群眾推薦票（含中層干部）低于總得票1/3、得票總數未進入前3名的原則上不得列為后備干部人選或考察對象，以充分體現群眾公認原則。

二要把好“測評、評議”關。除嚴格按照規定的范圍進行測評、評議外，要擴大“寫實性”民主評議的做法，不僅班子成員要填寫《征求意見表》，中層干部、一般人員也要通過書面形式反映意見，在收回的時間上建議不少于12小時，讓干部群眾充分思考、認真填寫，確保所提意見的真實性、全面性。

三要把好“談話”關。一是要兼顧不同層面，有“針對性”地選擇談話對象。要注意從其分管領導、橫向聯系單位及服務對象中去了解情況。要把談話對象延伸到退任二線職務的同志、原工作單位的同志、對其生活圈、社交圈情況比較了解的同志，以便更加客觀、全面地了解、評價干部。二是在談話中，要有“針對性”地提出一些在“寫實性”民主評議中群眾提到的問題，以進一步地加以證實，從而使考察結果更具有真實性和準確性。在談話人數上，我們認為一般考察一個干部談話人數應不少于15人。

四要把好“反饋”關?？疾旖Y果反饋，既是對被考察干部進行再教育的有效途徑，也是激發廣大干部群眾民主參與熱情的“助動劑”。要繼續采取“如實性”反饋意見的辦法，把群眾意見“原汁原味”反饋給被考察者本人，同時，要選擇適當的方式和時機，在適當范圍將考察情況向群眾進行通報。另一方面，要加大誡勉談話的范圍和力度，在堅持和完善辭職、交流制度的同時，對不稱職票、交流票在20%--30%之間的實施誡勉談話，連續兩年誡勉談話的必須辭職、交流。

五要把好“公示”關。是否認真地對待和妥善處理公示中群眾反映的情況和問題，是實行任前公示的關鍵所在，也是區別“真公示”還是“假公示”的重要標志。要堅持實事求是的原則，既對群眾負責，又對干部負責，做到有報必查、查必見底、件件有著落、事事有交待。在方法上，即要嚴肅認真，又要區別對待，使“公示”真正發揮群眾的“把關”作用。

六是要把好“民主決策”關。領導干部的選拔任用，必須按照干部管理權限和有關程序，由黨委(黨組)集體討論做出任免決定，或者決定提出推薦、提名的意見。從中，要積極探索民主決策的有效途徑，實施和擴大“缺額公開、定向推薦、一職多考、差額上會”等辦法，進一步提高決策的民主化、科學化。

(四)在制度上，要勇于創新，形成干部選拔任用的監督制約機制

1.研究制定科學的考核指標體系和評價標準。要建立健全領導班子任期目標責任制和各級各類干部崗位職責規范，研究建立以工作實績為主要內容的考核指標體系，細化不同類型、不同層次干部的考核評價標準，切實做到考核指標符合實際，能夠及時反映干部的品行、才能和工作績效，既科學合理，又便于操作。

2.實行考任分離制度。將考核與任用分離?？稍O立專門的考核機構負責干部的考核工作。于每次考核前，由考核機構負責對所屬干部進行考核，并提供被考核干部的基本情況和現實表現。干部任免，則由組織部門的職能科室根據考核情況和班子配備需要，提出任用方案。從而形成有效的干部選拔任用監督制約機制。

3.建立干部工作巡視制度。組織部門可定期不定期的選派巡視員檢查干部政策制度的執行情況，了解和檢查選拔任用方面存在的問題。重點檢查是否嚴格執行有關干部選拔任用的規定，在干部選拔任用上是否擴大民主，選用程序是否規范，選用條件是否具備，選用手續是否齊全；對查實的舉報進行督辦，對違反干部選拔任用有關規定的重要案件進行初核等，加強經常性的監督，為提高干部工作的民主程度提供制度保證。