公共治理經驗交流

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健全中央和地方財力與事權相匹配的體制－－深化公共財政體制改革的關鍵

黨的十七大報告提出，“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”。貫徹這一精神，要求我們深入貫徹落實科學發展觀，按照公共財政體制的要求，改革和完善中央與地方之間的財政關系。這既是改革開放30年來財政體制改革的繼續和深化，也是新階段公共財政體制改革的關鍵環節；是推進基本公共服務均等化的體制保障，也是完善社會主義市場經濟體制的重要途徑。

財政體制改革的歷程和新階段深化改革的關鍵

30年來，我國財政體制改革不斷向前推進。兩步“利改稅”和財政包干制破除了計劃經濟體制下的統收統支財政體制，增強了地方和企業的活力。1994年實行分稅制改革，初步建立起與社會主義市場經濟體制相適應的財政體制框架，規范了中央與地方之間的分配關系，中央財政占全國財政收入的比重提高到55%左右，增強了中央宏觀調控能力。建立財政轉移支付制度，有效縮小地區間財力差距。建立規范的國家稅收體系，形成穩定的財政收入增長機制，財政收入占GDP的比重不斷提高?，F在，全國財政一周的收入相當于1980年全年的收入，一個月的收入相當于1993年全年的收入。有了強大的財力支持，許多過去想干而干不了的事就有條件干了。

我國1998年開始進行公共財政建設和公共財政體制創新。公共財政是對傳統財政理念的重大突破，強調財政的公共、公平和公益性質。在公共財政理念下，財政不是面對某一部分人而是面向所有公民，提供基本公共服務，滿足社會公共需要，解決社會公共問題。這是財政體制適應我國生產力發展水平不斷提高和國力不斷增強，適應計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，適應公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的所有制結構變化的必然要求和結果，反映了我們黨執政理念的創新，反映了政府職能的轉變和公共服務職能的增強。

公共財政改革和建設已經取得巨大成績。一是公共財政的理念逐步深入人心。從1998年提出建立公共財政框架，到2003年黨的十六屆三中全會要求“健全公共財政體制”，再到黨的十七大提出“完善公共財政體系”，建立和完善公共財政成為黨、政府和廣大人民的共識。二是公共財政的目標更加清晰。這一目標就是要提供公共產品來滿足人民的需求并逐步使其均等化，同時使財政體制更加公平、公開、透明。三是財政支出的公共性更加突出。財政資金用于競爭性領域的越來越少，用于提供公共服務和公益事業的越來越多。四是更加注重發揮財稅的杠桿作用促進科學發展。一般不再采用直接投資的方式，而是更多采用財稅政策創造公平的市場環境，促進經濟發展方式轉變。五是轉移支付的規模加大、結構優化，均等化的效果初步顯現。六是開始實施復式預算。中央財政開始試編國有資本經營預算，朝著建立包括經常性預算、國有資本經營預算和社會保障預算的復式預算方向邁進。這些成績的取得，為深化公共財政體制改革提供了堅實基礎。

建設公共財政，實現基本公共服務均等化，既要增加投入，也要有體制保障。近年來，各級政府著眼于提高公共服務水平，大力推動財力向民生傾斜、向農村傾斜、向中西部傾斜，實際效果是好的。但應清醒地看到，在財政體制上還存在一些值得注意的問題，其中的一個突出問題就是財力與事權不匹配。其主要表現，一是職責不清。中央和地方各級政府基本公共服務的重點職責不夠清晰，往往一件事中央和地方都有責任，但各級政府應當支出多少并不落實，致使一些公共服務不到位。二是基層政府沒有相應的財力保障。基層政府缺乏主體稅種，目前許多地方特別是中西部地區的縣級財政依然十分困難，轉移支付已成為地方特別是基層財力的重要來源。這一方面致使提供公共服務的效率有所下降，另一方面導致縣級財政預算不完整。盡管轉移支付對縮小地區財力差距發揮了重要作用，但存在著不規范、層次太多而難以有效監督等問題，迫切需要改革和完善。

可見，財力與事權不匹配已成為完善公共財政體系的主要問題，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制成為深化公共財政體制改革的關鍵環節。

健全中央和地方財力與事權相匹配體制的目標任務

基本目標是為推進基本公共服務均等化提供體制保障。黨的十七大報告明確指出，完善公共財政體系，要“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設”。我國公共財政體系的目標是實現基本公共服務均等化。這個決策既符合我國實際，也借鑒了國際上的經驗教訓。政府提供公共服務的水平，歸根結底取決于國家經濟發展水平。超越階段和發展水平盲目提高公共服務水平，只會欲速而不達。我國仍處于社會主義初級階段，保障和改善民生任重而道遠。應立足于“基本”，扎扎實實地先把基本公共服務做好。根據這個目標，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，基本方向就是確定各級政府基本公共服務的職責重點，并相應保障財力。

根本任務是處理好中央與地方的關系。能否處理好中央與地方關系，事關國家長治久安。地方是基本公共服務的主要提供者，應明確其職責，發揮其優勢，保護和調動其積極性和主動性。同時，也必須強調中央權威，保證國務院統一領導全國地方各級國家行政機關的工作。在財政管理體制上，必須保持中央對國家財力的相當程度的集中，保持中央強大的宏觀調控能力，以保證國家法制統一、政令統一和市場統一。有些基本公共服務，如保證國家經濟安全需要的糧食儲備、石油儲備以及醫藥儲備和救災物資儲備等，由中央來做具有明顯優勢。堅持維護中央權威，又注意調動地方積極性，使二者有機統一，是健全中央和地方財力與事權相匹配體制必須堅持的一個基本原則。

原則要求是從實際出發，以提高效率為中心。提高公共服務效率是財力與事權相匹配的中心問題。我國是發展中國家，國家以有限的財力提供公共服務、推進基本公共服務均等化，必須講求效率。提高效率的前提是處理好政府與市場的關系，把握公共服務的合理范圍，探索政府提供公共服務的方式和機制，積極發揮市場作用。提高效率的關鍵是建立根據成本效率原則確定各級政府提供基本公共服務職責重點的機制，誰有效率就讓誰干，怎樣配置財力有效率就怎樣配置。提高政府公共服務效率是世界性課題，我們應學習借鑒國外好的做法和經驗，更應深入了解國情民意，堅持從國情出發。

明確思路穩步推進

健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，不僅需要相應推進經濟體制改革，而且涉及政府職能轉變和行政管理體制改革，意義重大，任務艱巨。我們應深入調查研究，謹慎細致地設計思路，堅持看得準、把握得住的先做，循序漸進地推進。

總體思路是從支出入手，下放財力與責任。健全財力與事權相匹配的體制，大體上有三種思路：一是財力配置格局基本不變情況下調整事權安排；二是事權安排格局基本不變情況下調整財力配置；三是事權安排與財力配置相互進行適應性調整。當前，維護主體稅種不變的格局，事權安排與財力配置相互進行適應性調整，是較好的選擇。分稅制改革增強了中央宏觀調控能力，這個重要成績來之不易。如果簡單按照事權劃分，重新調整主體稅種的分配，不僅時機不成熟，而且可能會出現主體稅種一省一率，造成市場秩序的混亂。采取從調整支出入手的思路，著眼于提高政府基本公共服務的效率，把財力和責任都下放給有比較優勢的地方主要是縣級政府，是比較穩妥的。

明晰中央和地方政府提供基本公共服務的職責重點?，F在需要進一步劃分清楚的，是那些與群眾利益關系最密切、群眾最希望解決的基本公共服務問題，如上學難、看病難、住房難、養老難的問題，以及吃不上放心菜、喝不上干凈水、呼吸不上清潔空氣的問題。把這些問題的事權和責任先理清，然后依據效率的原則，明晰以哪一級政府為主負責，明確支出責任，逐步推進改革。

改革和完善轉移支付制度。應借實行大部門體制改革和建設主體功能區的東風，對中央財政轉移支付特別是專項轉移支付進行整合，改變各部門各自為政、設立項目眾多的狀況；改變層層報批的管理方法，中央部門不再直接管那些管不了也管不好的遠在基層的零碎項目。應把適合地方管理的事權下放，明確地方責任，財力也隨事權下放地方。在此基礎上，對支出基數適當調增，逐步實現財力均衡。

做實縣級財政。著力推行“省直管縣”和“鄉財縣管”改革，減少財政級次，提高資金使用效率。在目前主體稅種不宜有大的改動的情況下，可以鼓勵地方正稅清費，允許地方試點設置一些地方稅種諸如財產稅、資源稅，同時取消一些不合理的收費，提高包括縣級在內的地方本級財政收入的比重，增強地方辦事的自主性。強化省級平衡責任，對縣級財政“托底”，保障其基本的支出能力。上級轉移支付作為基數撥下來，縣級就可以編制完整的預算。這種全口徑、完整的預算，不僅有利于人大監督，而且有利于廣大人民群眾切實評估公共服務的績效。可以預期，建立起一個財力有保障、責任明確、監督到位的公共財政體制，政府基本公共服務的水平和效率就會不斷提高，進而為全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化提供重要體制保障。