和諧社區居委會定位思考

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一、社區建設面臨的一個重大問題

大力推進基層民主是近年來社區建設的一項重要主題，按理作為居民自治主要組織形式的居委會，應該在這個過程中功能有所增強、地位有所提高，但從全國不少地方的實際來看，情況似乎恰好相反。在加強民主自治的口號下，居委的不少功能被剝離，客觀上都導致了居委會明顯的虛化和弱化，居委會要么被社區工作站所整合，兩塊牌子，一套班子，居民代表成為以履行政府委派事務為主的“準公務員”，走上領取工資的職業化道路；要么被社工站、業委會等取代，功能空心化，地位邊緣化。社區建設力圖加強基層政權，為什么反而可能導向我國最重要的基層組織弱化和虛化？到底是這一組織形式本身不適應中國基層社會的現狀，還是我們加強居委會的努力出了問題，效果適得其反？

和諧社區建設的探索和遇到的問題，要求我們重新思考一些最基本的問題，澄清一些流行觀念，從社區建設的初衷，再次確定社區體制改革的方向和路徑。

二、體制改革需要明確的若干重要問題

1、社區建設的目標和重點何在？

中國城市社區建設的目標至少涉及三個層面，一是加強政權建設，主要涉及基層黨組織建設和基層政權組織建設，其典型表現是社區建設從一開始就被納入民政部“基層政權建設”的口子，社區黨建與社區建設始終同步推進。

二是完善社會保障，以服務保障為主，具體體現為社區服務是社區建設的先導，并一直構成社區建設的主要內容。

三是推進社會管理，同時表現為政府的行政管理與居民的自治管理以及兩者的銜接，從社區建設啟動以來，政府管理中心不斷下移，大量行政事務移交社區，居民的自我服務、自我管理一直是社區建設的重大主題，這些都是代表性表現。

社區建設的三個層面目標是相互支撐的，但從政治的高度看，基層政權建設是重點，社會保障和社會管理無論在具體內容的確定上，還是在展開方式的設計上，都需要從是否有利于鞏固執政基礎和政權基礎的角度，來思考問題和作出選擇。如果三個層面上的社區建設被割裂和孤立對待，各自為戰，或者社會保障和社會管理的設計只考慮自身效率，忽視了基層政權建設的要求，就有可能導致基層政權被削弱的實際后果。其直接表現不一定是行政力量的弱化，而是基層政權的組織形式“硬化”，行政權力直接下社區，反使得基層政權與居民的接觸面縮小，距離加大。在“居站分設”或“選聘分設”的社區，社區工作者有了事業編制，領取政府發給的固定工資，他們與居民的關系明顯法律化和技術化，社會保障和管理的效率都有提高，但因為政府必須依法行政，任務明確，邊界清晰，“有事有為，無事無為”，難以形成與居民水乳交融的狀態，不利于政府要求獲得民意形式，也不利于動員居民參與，做大做實國家政權在基層社會的底座。

2、社區居民自治的內容少些好還是多些好？

推進基層民主建設是社區建設的重要目標之一，居民自治是落實城市基層民主的關鍵。但自治的居委會到底干些什么？是否只能局限于承擔直接同居民有關的事務？應不應該承接政府委托的行政性事務？中國開展社區建設的本意之一，是在基層社會管理范圍內，轉變政府的職能和政府履行職能的方式，一方面把社會有能力自行管理的事務移交給社區，另一方面通過非行政的社區組織，將原先的政府管制，變為居民的自我服務。就像在計劃生育領域，政府主要通過行政執法和鼓勵政策，來管制生育行為，控制人口增長，而社區居委會則上門提供與生殖健康相關的服務，不但同樣有助于控制人口數量，還能提高人口質量，減輕強制性人口控制帶來的社會震蕩和國際非議。把居委會原先承擔的行政性事務，完全剝離給公共服務站，一方面會強化政府的管理職能，另一方面也容易加劇居委會的邊緣化和空心化。沒有足夠的事務作為活動內容，沒有通過承擔事務而獲得的資源，居民自治必定缺少內容；內容不足，居民自治就難以展開?，F在各地已經反映，居委會選舉面臨的最大問題是居民動力不足，因為居委會自治不如村委會自治對群眾的吸引力大，那么行政性事務完全剝離之后，居委會“空心化”會不會加??？居民自治的吸引力會不會進一步弱化？

3、社區與街道到底應該是什么關系？

在我國《憲法》中，居委會既被明確界定為居民的自治組織，同時又被置于“政府”部分加以規定，這本身表明，在最初設計居委會時，本意就是讓居委會成為“政府的腿”和“居民的頭”，一身二任。居委會在實行居民自治的同時，需要履行基層政權的某些職責，不是一個完全與政府無關，只代表居民利益，對政府進行制約甚至抗衡的自主自治的“非政府組織”。因此，居委會同街道辦事處之間理應存在“你中有我，我中有你”的關聯，人為地將居委會的雙重身份分解，形成作為“政府的腿”的公共服務站和作為“居民的頭”的居委會，不但會導致我國行政機構設置又增加一個層次，形成從中央、省、市、區、街道到社區的六級行政架構，而且導致居委會與政府的關系發生轉變，居委會不再承擔行政性事務后，建立在“委托和資助”基礎上的街居關系有可能轉化，從合作變為制約乃至抗衡。在不少推廣“海選”的地方，街道辦事處面對“尾大不掉”的居委會，已經力不從心。這不是街道領導個人能力問題，而是新舊體制不銜接所必然帶來的結構性問題。完全聽命于上級的街道辦事處和只服從居民利益要求的民選居委會，兩者發生沖撞的可能是現實存在的。這也是一些地方政府為何主動、積極地推行“居站分設”或“選聘分設”的動機。然而分設之后，服務站確實能夠有效執行街道意圖，居民也確實能夠得到更為便捷的服務，但居委會因為與街道完全脫鉤，可能逐漸走向單方面維護居民利益的組織，與街道合作隨之發生質的變化。中國傳統社會管理模式歷來注重合作，而西方“國家—社會”二分模式偏向抗衡?！熬诱痉衷O”帶來的街居關系疏遠或者斷裂，是否意味著中國基層社會管理也將從合作模式進入抗衡模式？這是否國家開展社區建設的初衷？是否中央要求加強社會建設和管理的真實內涵？

4、社區居委會應該如何運作？

按照《居組法》，居委會應該是一個居民自治的執行機構，不是權力機構，也不是一個直接提供服務的機構。然而在長期運行中，居民代表大會基本沒有發揮作用，居委會實際成為決策機構，同時也被降格為一個直接為居民提供服務的操作機構?，F在各地反映居委會負擔重，主要講的還是居委干部直接操辦的事務多。只要讓居委會停留在直接為居民服務上，人手有限的居委干部和人數眾多且需求不斷增長的居民之間，永遠不可能達到平衡。真正的出路只能是居委干部從直接提供服務轉為通過運作各類社區組織，動員更多居民，共同做好自我服務、相互服務的大文章。這既是社區建設強調居民參與的意義所在，也是破解居委會負擔過重的關鍵所在。負擔過重應該成為社區管理體制改革的動力和借助，促使居委會從直接操辦者轉向社區組織的運作者和協調者。這一步做好了，居民自治有了更多的實質性內容，社區參與有了保證，社區本身才能做實做活。當然，承擔的事務多了，資源也要有相應的增加，有錢辦事，才會有人辦事。

5、社區人才資源往哪里流？

在全面推進社區建設的過程中，各地對社區工作者包括居委干部的素質給以高度重視，年輕化、高學歷、專業化成為必備要求，相應的工資和級別等待遇也在一些地方被作為制度明確下來。高素質人才需要較大的空間，才能發揮作用，實現其價值。隨著行政性事務的剝離，居委會的工作負擔減輕，資源減少，空間也跟著縮小，高素質人員就很難再留在崗位上。在“居站分設”或“選聘分設”的過程中，原先的居委干部更傾向于擁有事業編制的社區工作者崗位，隨著“政府的腿”和“居民的頭”相分離，他們也從群眾領袖變成準公務員，多年積累的領袖權威消解了，社區工作所必不可少的“情面”資源流失了，這樣的情況在不少地方已經出現。人才資源配置的這種變化同社區的行政化趨于強勢，而自我管理功能弱化的傾向，互為因果，彼此強化，社區因為缺乏群眾領袖而難以實現自我管理和社會共治的功能。

三、“做活做實居委會”的建議

對于社區管理體制改革來說，如何做實做活居委會是一個重要課題，為此，和諧社區建設中需要明確基本方向和問題。

1、重申社區建設的政治方向

社區建設必須“講政治”，在中國社會結構和政治體制的背景下，鞏固執政基礎和鞏固政權基礎是社區建設和社區管理體制改革的首要目標，不能含糊。探索更有效率的公共服務和社會管理的方式方法是必要的，但前提是有利于這兩個“鞏固”，有助于完善基層黨組織和基層政權組織及其運作。在這個問題上，要特別注意中國特色的基層社會運行方式，健全和完善政府與社會的合作機制，找到更堅實的合作基礎和更有效的合作方法，避免出現簡單割裂兩者，形成平行甚至抗衡的局面。

2、明確社區的“轉換器”職能

在中國的政治體制下，社區應該是政府和社會的連接器，是行政管理和自治管理的銜接器，是政府管制和社區共治的轉換器。在相當長的一段時間里，社區承擔著調和自上而下的政府要求與自下而上的民眾需求的職能，居委會要讓政府的意圖化作居民的意愿，讓居民的呼聲進入政府的政策，必須明確居委會按照《憲法》規定所具有的雙重身份，在強調其居民自治組織的屬性的同時，堅持其基層政權組成部分的身份，在落實居民“四自”的同時，接受政府委托和授權，以服務的方式，完成部分行政性事務，幫助政府轉變職能，充實居委會活動內容，擴大社區參與面。

3、突出居委會“利益群體代表”的性質

居委會由居民代表組成，但居民是分群體的，不同居民群體在社區中的利益是不同的，讓社區利益較多的居民在社區生活和居委會中有較多的代表性，有助于動員居民參加社區建設和民主自治。在遵守《居組法》的選舉規定的前提下，強調社區內有較大利益的群體在社區居民代表大會中的代表性，讓他們的利益訴求通過民主渠道進入居民自治的決策，進而進入政府的相關政策，使社區居民自治更有實效。

4、增加社區自有資源

一切治理活動都離不開必要的資源，社區自治需要資源基礎。一些“村改居”社區工作開展較好，根本原因在于原來的集體經濟為社區建設和管理創造了較好的資源條件。鑒于相當比例的居委會已經擁有面積不小的辦公服務用房，但利用率不高，可以允許居委會利用社區用房開展部分收費服務，在保證總體上非營利的前提下，用活資源，提升為居民辦事和服務的實力。另外，考慮到居委會的工作活動經費有較大增長，但穩定性不夠，可以鼓勵居委會承接政府購買的服務，通過費隨事轉或合理歸并相近事務，提高辦事效率，增加社區居委會的經費來源。長遠地，可以考慮如其他國家一樣，開征社區稅或將一些小稅種作為社區建設專用，為社區居民自治提供穩定的資源來源。

5、拓展居委干部的發展空間

居民自治離不開社區領袖，按照居委會既是“政府的腿”，又是“居民的頭”的雙重屬性，一個合格的居委干部應該同時具有居民領袖和政府伙伴的雙重身份。這必然要求居委干部特別是居委主任能夠堅持長期活動在社區，以高質量的服務，贏得居民的認可和信任。為了讓他們安心工作，實現自身價值，在保證合理收入之外，積極為他們提供更大的發展空間。比如在搞好一個社區的服務和管理的情況下，允許他們在更大范圍內為居民提供服務。鑒于社區不能任意擴大，不同社區的居委干部不能跨社區兼任居委主任，可以考慮在街道之下增設跨社區的居民區黨委，由工作出色的居委主任在跨社區黨委中任職，并在多個社區居委會中發揮領導核心作用。再比如，允許社區居委會下設民間組織或非營利機構，讓工作出色的居委干部在更大的空間中實現自身價值。還可以考慮，允許居委干部對社區多余用房進行資產運作，所獲得的收入，可以自主用于為社區和居民辦實事。給居委干部更多的自主權，既是居民自治的內在要求，由此激發的居委干部積極性，能夠極大地推動社區自治的真正落實。