城市居委會體制創新交流
時間：2022-10-23 03:34:00
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一、研究概述
（一）背景
1．是基層政治民主制度建設的深入探討
城市基層民主建設對于推進中國社會民主化進程具有十分重要的戰略意義。它是人民參與政治生活、表達利益要求，實現合法權益的最直接的平臺，它為公民在廣泛而直接的政治參與中增強民主意識，提高民主能力提供了重要基礎。自治是城市基層民主的核心價值和主要形式。改革開放以業，尤其是在20世紀末我國城市全面推開社區制度之后，基層自治建設有了很大的發展，其中重要的是直接選舉制度和一系列居民參與方式以及民間組織的介入機制創新等。但是，也不同程度地存在著體系上的一些問題，包括民主形式的實效、自治能力的提升、居民參與的有限性等，都需要在一個理論和實踐結合的層面上作深入探討。
2．是城市居委會組織體制發展的理論思考
作為基層群眾自治組織，城市居委會體制在中國產生、沿革發展已有近60年的歷史。在這一較長的歷史過程中，逐步形成了性質較為明確、形式較為固定、制度較為完善的基層組織。但是，隨著城市化進程的加快和政府行政職能改革的深化以及社區建設范圍的擴大，也存在著許多不適應的體制、機制問題，需要對實踐的發展不斷作出理論思考和追索。
3．是城市公共服務體系的重大銜接
隨著政府行政機構改革的發展，原先根植于行政體系的公共服務和公共管理逐步移植于社會，并直面城市基層，成為整體社會服務的重要組成部分。社區居委會是社區管理的主體，是“自我教育、自我管理、自我服務、自我約束”的組織承載體，如何與不斷擴大的公共服務體系銜接，并部分承擔政府行政職能下放的權力和義務，成了新時期城市居委會面臨的重大課題。
4．是城市社區結構功能關系的實踐總結
在城市化推動下，城市社會管理的擴大與深化，對社區功能提出了新的要求。社區建設的項目范圍、內容、功效等都有很大發展。城市社區居委會體制需要有更大的適應性，給社區建設的發展以更大的體制包容空間。
（二）范圍
1．歷史研究范圍
研究1949-2007年間中國城市居委會體制的誕生及其發展，包括20世紀70年代末80年代初改革開放前后的不同模式的研究。
2．區域研究范圍
以杭州市城市居委會體制研究為主，對比國內城市居委會體制的不同特點。包括上海、青島、南京、西安等模式。
杭州市范圍以內各區及縣級城鎮居委會的不同特點。
（三）理論評價
1．總的評價
（1）國外的社區研究。經歷了從傳統自治——即共同體式的自治，到現代社區自治——即公民主體與非政府組織中介相結合的民主自治的歷史過程。國外早期社區研究，受到功能學派和人類學影響比較大，注重于社區的傳統與現代文化沖突研究，試圖找到人類社會從傳統走向現代的文化模型，如涂爾干、馬林諾斯基、布朗等等，他們創立了社區研究的功能學派文化人類學理論研究和經驗研究模式。
近期，發達國家把社區研究作為更新民主體制的一種深化。因此，社區研究更多地與政體學說的選舉理論、后現代的都市化社區規劃、市民社會研究、非政府組織與社團中介體系、新公共行政管理、社會政策等等研究相結合，試圖找到公眾與政府、憲政體制與自治體制之間的鏈接，即一種新的自治參與模式，以此支持現代西方政治制度。其研究特點有：①把公眾對政府的支持作為重點，探討公眾選舉熱情下降的社區原因；②運用市民社會理論解釋社區自治性質，探討社區的認同和歸屬問題；③重視社區在公共行政管理中的作用，建構公民參與的社區模式；④重新審視政體、國體和社會體制的關系。⑤把社區研究與基層自治組織研究相結合，探討社會層面管理的方式、方法，出現了一批扎扎實實的調查研究與其他實證成果。
聯合國從推進發展中國家的角度，提出社區發展的概念，其宗旨在于加強國家政府同社區的聯系，使社區成員在政府機構的支持下，依靠自己的力量，有目的、有組織地改善社區經濟、社會和文化狀況。這成為發展中國家研究社區的重要出發點。
（2）我國社區研究。早期研究也具有功能結構主義特點和文化人類學的學科痕跡。改革開放以來，社區研究以探討我國基層的民主自治建設為主要方向，突出了體制創新的特點。如：①社區自治的區域規模和界線；②社區居委會的自治體制；③黨的領導與居民自治的關系；④政府職能的剝離和社區準入制；⑤社區自治管理的議行分設結構；⑥社區自治適用范圍；⑦社區自治的政治意義；⑧社區自治與基層政權制度改革等。
居民自治及其居委會自治組織形式是社區研究的一個理論難點。作為系統的居民自治理論和整體的居民委員會體制模式，急切需要提供成功的經驗研究。本課題將通過杭州市城市居委會體制建設和創新發展及其自治能力的經驗研究，探索和諧社區以自治為核心的功能結構的理論框架和實驗模型。
2．理論支持及評價
（1）國家、社會理論支持及其評價
①國家與社會的互相依存關系。
社區體制建設理論的大背景，無論是從理論和實踐上說，都涉及到國家與社會及相互關系的理論。社區是介入國家、社會、個域三者之間的交叉的。但都又可獨立自治的區位。
國家與社會的關系是西方自宗教改革之后的重要研究領域。一般認為國家和社會是兩個不同的結構系統。國家是社會在一定發展階段的產物，是一個規范性領域，包括權力、制度、法制等。公共權力的建立是國家區別于其他社會組織的最顯著的特征。國家權力具有強制性、主權性和普遍的約束力。社會作為國家產生和賴以存在的基礎，則是一個普遍性領域，各種主體、關系、行為都要在社會中表現出來；國家又是一個特殊性領域，它只是社會大系統中一個具有公共權力和權威的特殊子系統。社會和國家各自有著相對獨立的活動范疇，承擔著不同的職能。潘小娟在《中國基層社會重構》①一書中認為，社會管轄的是除政府法定管理范圍和公民個人自主權限范圍之外的公共部分，即既不應該由政府直接管理，也不應該由公民自主管理的部分；政府管轄的則是社會公共部分之中的特定部分，即政府只行使統治職能和對社會公共事務的管理職能，如國家安全、社會治安、環境保護、社會保障等。由此可見，國家和社會是兩個既相關聯又相區別的不同的結構系統，它們之間既相互獨立，又相互依存：國家源于社會又高于社會，國家凌架于社會又離不開社會，國家管理社會又依賴于社會。社會是國家存在的基礎和前提，如果沒有社會，國家就失去了存在的理由。
②國家與社會的相對分離及良性互動。
良性的國家與社會的關系應該是建立在合理分工基礎上的相互合作，相互支持，相互協調。一個活躍的、參與式的公民社會將使國家更加負責任地行動并對公民的需要更快地作出反應，因此公民社會的成長壯大已經成為民主化的一個重要動力。公民社會組織廣泛參與到發展項目之中，可以極大地彌補國家能力的不足并促進以官民合作為特征的治理和善治。
③從政府萬能到政府有限及社區權力承接。
國家的職能機構是政府，因此國家社會的關系往往更多地表現為政府與社會關系。而20世紀70-80年代，則是全球性公共行政改革的重要時期，形成了新公共管理和新公共行政理論。公共行政典范強調政府萬能，而新公共管理主張政府有限。我國長期以來一直實行的是權力高度集中的“行政全能型”管理體制，“國家管轄范圍寬泛”、“國家實際滲透社會能力軟弱”是其兩個基本特征。許多學者在比較研究中外社會結構時發現，中國社會在公民個體與政府之間缺少一個中間層，即缺少由眾多的社會團體構成的社會自我管理層。而西方國家的社會結構是在公民個體與政府之間有一個健全的社會自我管理層，以溝通了政府與社會各方面的聯系，并保證了政府與社會各司其職、各負其責，避免政府管了許多不該管的事務。改變這一狀況的突破口在于實現國家權力與社會權力的分離。西方社會，以擴大非政府組織形式來實現這種分離。在我國，較強調加強基層自治組織，尤其是20世紀末，則強調加快社區發展，擴大社會的自治功能，提高社會的自治組織程度，以改變國家包辦社會、國家與社會合一的舊格局，將除涉及全社會的宏觀社會事務管理之外的權限逐步地交還給社會，實現國家權力有序地向社會權力的轉移。
（2）治理理論的支持及其評價
①治理概念的界定。
在研究社區居委會建設中，治理理論則是一項重要的理論支撐。治理理論興起于20世紀90年代前后。20世紀90年代以來，西方學者從國家與社會、公共部門與私人部門、權力與責任、社會自主等不同角度對“治理”概念作出了許多界定，賦予了其豐富的內涵。全球治理委員會1995年發表的題為《我們的全球之家》的研究報告對治理作出了如下界定，認為治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。治理是國家和公民社會在認同和合作的基礎上，共同管理社會公共事務的過程。治理的主體是多元的，它既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共部門和私人部門的合作；治理的運行是多向度的，它是一個上下左右互動的管理過程；治理是由共同目標支持的，它主要通過合作、協商、確立認同和共同的目標等方式對社會公共事務實施管理；治理的權威源于公民的認同和共識，它是建立在自主、自愿的基礎上的，治理的目的在于最大限度地增進社會公共利益。治理要達到有效和成功，亦即善治，就必須在國家和社會之間建立起互助合作的良性互動關系，以實現對社會公共事務的有效管理，保證公共利益的最大化。在國家和社會之間建立互助合作關系，可以使政府合理地縮小自己的職能范圍，提升自己的能力，對社會實行真正有效的管理；可以保證政府轉移出來的職能有載體承接，避免管理上的真空和無序；可以促進公民社會的成長，提高社會的自治能力和自組織程度。
②社區發展與社區治理。
我國的社區發展實踐表明，社區治理與社區發展正成為基層社會治理的新的生長點。政府通過社區組織網絡的構建，借助社會組織使自己的力量得到了擴展，自己的權力得到了延伸；政府通過吸納社會組織參與社區發展和部分社會事務的管理，使自己的能力得到了有效增長，自己的權威的合法性獲得了認同。在社區建設過程中，社會組織在政府的扶持和培育下，得到了空前的發展。這有力地促進了社會力量的生長，社會自治空間的擴大。
現代社區的發展必然要求變革城市基層社會的管理結構與管理方式，構建一種與傳統計劃經濟體制相脫離的全新的社區治理模式。但是社區發展是一個復雜的系統過程，需要全社會各個方面力量的支持與參與。其中，政府、社區居委會（全體居民）和非營利組織則是最為主要的力量。雖然政府、社區居委會和非營利組織在社區發展中的職責和作用各不相同，但是它們之間的關系并不是相互割裂，相互分離的，而是相互影響，相互依存的。因此，應該在分工明確的基礎上，理順它們之間的關系，充分發揮三個方面的積極性，在三者之間建立起相互合作、相互支持的良性互動關系，也即一種新的社區治理結構關系。其中之社區居委會則是這三者關系的軸心，它隨時向政府和非營利組織反映社區居民的需求，表達社區居民的愿望，代表社區居民對所提供的社區服務項目實施監督和評估，并及時反饋社區居民意見。同時要及時向社區居民傳達國家的法律法規和黨的各項方針政策，特別是關涉本社區居民利益的重大決定，告知社區居民非營利組織開辦的服務項目、服務內容等。
③社區治理模式研究。
社區治理是指在一定區域范圍內政府與社區組織、社區公民共同管理社區公共事務的活動。魏娜在《我國城市社區治理模式：“發展演變與制度創新”》一文中將我國城市社區治理模式，從宏觀上歸納為：行政型社區——政府主導型、合作型社區——政府推動與社區自治結合型、自治型社區——社區主導與政府支持型這樣三種治理模式。作者認為這三類社區治理模式既同時存在又發展遞進，不同區域、不同時期，有著其適應的合理性。
行政型社區——政府主導型的治理模式。行政型社區的主要特點是：首先，政府組織是社區治理的主體。從社區組織的形式上來看，居民委員會雖然在法律上是基層居民群眾的自治組織，但它是被納入到政府體系中的組織，其獨立性和法律所規定的自治性都受到限制。政府組織不僅直接給居民委員會下派任務，而且還確定具體的指標進行考核。其次，政府承擔著對社區治理的無限責任，同時，也承擔著社區治理的風險。第三，社區治理的方式主要是以行政管理手段為主，政府通過對社區組織與社區資源的控制來達到治理的目的。第四，由于政府組織包攬了社區內的公共事務，因此，社會組織尤其是具有一定獨立性的非政府組織的發展受到了限制。第五，社區居民參與社區活動的主動性差、熱情不高。雖然政府主導型的治理模式能夠發揮出政府組織動員社會資源和社會力量的優勢，在短時間內體現出社區建設的效率，但是，這種模式對社區自治能力的提高和社區建設的深入開展是不利的。
合作型社區——政府推動與社區自治結合型的治理模式。合作型社區模式的基本特點是：首先，社區治理的主體由政府組織擴展到社區內的自治組織與非政府組織。政府組織通過授權和權力的下放，把由政府組織承擔的社會職能交由社區內的社會組織來承擔，政府組織的職能轉變與社區組織職能的加強同步進行。其次，社區自治組織在法律規定范圍內的權利得到體現，社區自治能力得到加強。第三，社區的資源投入以政府投入為主、社會組織投入為輔，并逐漸增加多渠道的資源投入。第四，建立在半自治半行政基礎上的社區委員會是社區組織的主體，它是連結政府與社區的橋梁與紐帶，政府組織的權威與社區組織的權威共同發揮作用。第五，社區群眾參與社區管理者的選舉、社區公共事務的決策以及社區公益活動的熱情普遍提高，參與的范圍更加廣泛。這種治理模式是政府組織與社區組織改革與體制創新的嘗試。政府組織在培養、指導和協調社區組織的過程中逐漸讓位于社區與社會組織。
自治型社區——社區主導與政府支持型的治理模式。自治型社區治理模式的主要特點是：首先，社區治理的主體是社區自治組織與社會組織。政府組織在第二個階段通過與社區組織的合作，逐漸提高了社區組織的自治能力，社區組織真正成為承擔社區公共事務管理與決策的自治性組織。其次，政府與社區共同承擔社區資源提供的責任，并逐漸培養和提高了社區吸收社會資源的能力。第三，社區民主政治發展，城市與農村基層社區的自治逐漸成為我國民主政治發展的基礎。第四，由社區內的各種組織組成資源互補、信息互通并具有一定靈活性的組織體系。政府從法律、制度上為這些組織的發展提供保障，同時，政府又通過法律、制度對社區組織進行監督和管理。
（3）基層自治法理論支持及其評價
較在系統的研究基層自治法理論的有王圣誦《中國自治法研究》。該項研究對我國基層民主自治提出了一系列的看法。
①基層民主。基層民主是我國廣大工人、農民、知識分子和各階層人士，在城鄉基層政權、企事業單位和基層自治組織中依法直接行使的民主權利，包括政治民主、經濟民主、文化民主、教育民主等內容。從組織結構上，主要是指兩種群眾性自治組織所體現的民主，一是農村村民委員會、二是城市居民委員會，這些群眾性自治組織是我國憲法和法律調整下的社會基層群眾組織。
②基層民主自治。“自治”既是民主的內容，又是民主的形式，更是民主的方式，換句話說，自治既是民主的本質，又是民主的現象?；鶎用裰髯灾问侵肝覈菂^、市鎮居民以社區為單位，農村村民以村落為單位，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的法律制度。
③基層社會民主自治的特點。一是地域性。我國基層社會民主自治有明顯的地域性質，在各直轄市、省會市、較大市、設區市和縣級市等的城區、市鎮、各轄區均設置了若干社區，這些社區是居民委員會的地域載體。二是社會性?；鶎由鐣裰髯灾尾皇菄一鶎诱嗟幕鶎用裰髦贫?，而是我國兩種群眾性自治組織的民主制度，這是區別基層政治民主、一般意義上的社團自治組織的最大區別。三是民主性?；鶎由鐣裰髯灾问侵苯用裰髋c間接民主兩種形式并存，它具有廣泛的群眾參與性和組織性。四是自治性?；鶎由鐣裰髯灾问窃谝欢ǖ赜蚍秶鷥鹊淖灾?，這種地域一般是以行政地域劃分為基礎的。基層社會民主自治是自我決策、自我管理、自我服務、自我發展、自我監督的一種制度，它作為社團法人，管理廣泛的內部公共事務和社會事務。它是群眾自己直接與間接行使自己的民主權利和權力，在社會基層組織，民主就是自治，自治就是法律。
④基層社會民主自治法的淵源。主要包括憲法、法律、行政法規和行政規章、地方性法規和規章。居（村）民自治章程和居（村）規民約。
⑤基層社會民主自治組織同國家基層政權的關系。
基層社會民主自治組織與基層國家地方基層政權的關系。基層民主自治組織同基層政權相互關系納入了憲法調整的范圍?；鶎由鐣裰髯灾谓M織同基層政權的相互關系是基層社會民主自治組織在實現群眾自治過程中與基層政權組織在行政職權的過程中所發生的關系。包括基層社會民主自治組織同基層鄉鎮人民代表大會的相互關系和同基層人民政府的相互關系。
基層社會民主自治組織同基層人民政府的相互關系。《城市居民委員會組織法》第二條第二款規定，“不設區的市、市轄區的人民政府或其派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。居民委員會協助不設區的市、市轄區的人民政府或其派出機關開展工作”。第二十條規定，“市、市轄區的人民政府的有關部門，需要居民委員會或者它的下屬委員會協助進行工作，應當經市、市轄區或者它的派出機關同意并統一安排。市、市轄區的人民政府的有關部門，可以對居民委員會有關下屬委員會進行業務指導”。從這些規定可以看出，基層社會民主自治組織與基層人民政府是指導、支持、幫助和協助的關系。
⑥中國共產黨基層組織和基層社會民主自治組織的關系。根據《中國共產黨章程》，中國共產黨的基層組織的“基層”是指黨支部（總支）單位，基層黨組織對基層民主自治組織的關系是領導與被領導的關系?；鶎狱h組織的基本任務和基層社會民主自治組織的基本任務是一致的，兩者和人民群眾的基本利益是一致的。基層黨組織要發揮領導核心的作用，支持和保證基層社會民主自治組織按照法律和法規開展自治活動，教育黨員在基層社會民主自治組織組織的自治活動中發揮模范帶頭作用。
5．公共行政與公共管理理論
社區與社區居委會體制，包括制度、機制、功能等都與政府行政體制改革有著密切的關系。政府系列的行政體制改革，是中國自1978年以來改革開放不斷深化的反映，但從另一個角度說也是全球公共行政、新公共行政和新公共管理等理論與實踐發展的影響?；蛘哒f，中國式社區體制的創立本身是公共行政、公共管理改革的結果。
公共行政專指政府事務的管理，以區別于私營企業的管理。行政是隨著國家的出現而產生的，是一種國家職能，一切行政活動都是直接或間接地與國家權力相聯系的。西方學者在確定行政范圍時，普遍以三權分立制度為基礎，把行政權視為國家三種權力之一。社會主義國家在改革前一般采取議行合一的政體形式，行政的范圍遠比資本主義國家廣泛，它包括國家立法、司法和行政機關乃至整個政治體系的全部管理活動。按業務分，以綜合性的職能行政，如決策、組織、人事、財務等；直線式的專業行政如國防、外交、科技、教育、衛生等。此外，還有賦予自治權的自治行政等。行政是國家的組織活動，以行政組織和行政領導為核心，貫穿于行政的基本過程和基本環節，體現了行政的基本規律，形成行政各個部分有機聯系的整體。
傳統公共行政的基本原理一般是強調有效率的、有效果的或更經濟的管理，與之有別，形成于20世紀70年代和80年代的新公共行政學則強調公共行政的“公共”部分，把社會公平加入到傳統的目標和基本原理之中。它指責代議制民主政體下的官僚制沒有解決在制度上歧視社會劣勢群體的問題，要求改善這些劣勢群體的政治權利和經濟生存條件。
與公共行政相關聯的新公共管理是20世紀70年代至80年代以來流行于歐洲、大洋洲及美洲國家的行政改革理論。公共行政典范強調政府萬能，而新公共管理典范主張政府有限，在公共部門移植私營部門的管理策略，以形成一個企業化的政府。以管理主義為核心的新公共管理一般被認為是公共行政傳統規范與工商企業管理方法的融合，雖未建立系統的理論體系和概念框架，卻仍具有可供識別的基本觀點：強調公共部門與私營部門之間在管理上并無本質差別；推崇私營部門管理的優越性；主張移植私營部門的管理模式來重塑政府；在政策和執行分離的基礎上建立以半獨立的執行機構為主的分權結構。這些理論對于研究我國城市社區居委會體制的形成，發展具有一定的意義。
（四）研究方法
該項研究與現有的社區自治研究方法相比，有兩個創新，一是從一般社會學模式轉到制度分析模式；二是從單一的政治領域角度轉向經、政、文、社四領域的綜合角度，更突出其相互間的量性關聯分析。
本項研究具體采取實證與實驗的方法。
1.實證方法。通過三種形式：一是對杭州市城市經驗材料的相關性分析，從實在經驗上升為理論觀點。二是相關專題個案調查、問卷調查，確定在杭州市城區作《社區居委會體制創新發展問卷》調查，共發放問卷700份，主要由社區居委會填寫，收回問卷565份，有效問卷份。三是相關聯量性分析。
2.示范總結方法：本項研究特別重視歷年全國性、市區性示范社區的經驗，對單個結論性成果和模型進行可行性分析，提出指向性經驗研究和理論總結。
（五）居委會體制定義、內涵與外延
1．居民
（1）主體地位
居民是和諧社區建設的主體。在新的歷史時期，居民不僅包括家庭戶的戶籍人口，而且包括非戶籍的長租房人口，還包括轄區法人單位。在和諧社區自治構建中，必須充分發揮上述居民主體的作用，這種主體作用，表現為需求主體和參與主體、創造主體的三重性。一方面，居民是社區權益和公共服務需求的主體。正因為有了居民的需求主體的存在，才有可能和必要去構建以居民主體權益和主體需求為本質的社區權力、利益結構及公共服務體系。另一方面，居民又是社區建設的參與主體和創造主體，這一主體作用，主要表現為居民的自我服務、自我教育、自我管理、自我監督，體現方式為民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。居民主體地位的這三重性，不僅對社區服務和公共服務提出了更高的要求，而且為參與、創造這種服務提供了質的規定性。
（2）個體身份與能力
居民主體地位是一種整體概念，具有全面的包涵性。無論個體的還是群體的（個人、鄰里、家庭、轄區單位），無論是組織的還是非組織，無論是精英的（社區內外的具有黨務、行政和企業管理職務的）還是平民的，對社區自治建設，都具主體地位。只是在主體能力的表現方式不一樣，分別表現為主體的個體能力、群體能力、組織能力、非組織能力、精英能力、平民能力。能力有大有小，但主體地位不變。居民主體地位的這三種狀態，為和諧社區自治建設最廣大的依靠力量。
（3）主體能力特性
居民主體又具有四個能力特性，即自創性、自組性、自管性、自參性。
（4）居民主體權力
根據黨的十七大報告，社會主義民主政治建設，要保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。
2．居委會概念
居民委員會是城市基層群眾性自治組織，是居民會議或居民代表會議的常設機構。行使居民會議或代表會議決定事項的具體執行職權。主要具有民主管理、服務自助、教育保障、協助管理、民主監督等方面的權限。
在社區建設、發展中，社區居委會主要應發揮自治、中介、協調和教育四個方面的作用。作為自治其是主要的組織者，負責組織社區居民對本社區的社區建設規劃和涉及全體社區居民利益的重大事項進行討論并作出決定。通過組織社區居民實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，逐步實現社區居民的自我管理、自我教育、自我服務。作為中介，社區居委會是聯系社區居民和政府及其他社會組織的橋梁和紐帶。作為協調，社區居委會負責協調社區鄰里之間、社區居民與社區群眾性自治組織之間、社區各類居民社團之間、社區及社區居民與其他各類社會組織之間的關系，調解社區居民之間的糾紛，調解社區及社區居民與物業公司、開發商、社區服務組織和其他企事業單位及社會組織，甚至政府部門的矛盾，促進居民之間的團結以及和睦共處，維護社區居民的合法權益。作為宣傳教育者，社區居委會負責宣傳并組織居民學習國家的憲法、法律、法規和黨的各項方針政策，教育社區居民依法認真行使自己的權利，履行自己應盡的義務。
3．居委會體制
體制是由機構性質決定的制度、機制以及功能所組成的一種具有相對穩定運行的內在規定性。
居委會體制是由居委會群眾性自治性質決定的制度安排、運行機制以及結構功能有機組成的內在運行規定性。嚴格地說，它獨立于政府，不具有公共權力；也不行使統治和對公共事務的行政管理職能。社區居委會承擔過多的行政協管職能，不可避免會產生一定的負面作用，如將影響社區自治功能的有效發揮，有可能造成新的職責不清，一定程度上提高行政管理成本等。
社區居委會也不是介于街道辦事處和居民區之間的一級管理層，把社區居委會實際演變成一級管理層，既大大增加政府的組織和協調成本，也不利于社會資源的管理利用和有效整合。由此，社區群眾性自治組織的成員與社會工作者也是兩類不同的人員，因而他們的產生方式、所承擔的職責、所采用的管理手段和運行方式等都應有所不同。前者只能通過民主選舉的方式產生，而后者則可以采用資格認證，考試擇優的方式錄用；前者可以是專職的，也可以是兼職的，但應以志愿的、義務的為主，而后者則應走專業化、職業化的道路；前者應該（或只能）由本居住區的年滿18周歲的居民擔任，而后者則應面向全社會招聘，廣泛網羅合格人才。
二、城市居委會體制的歷史沿革及其變革動力
（一）歷史沿革中的體制變革
第一階段：體制的初創（1949-1954年）
（1）建立第一個居委會。
新中國的建立，標志著舊制度的全面滅亡。解放后，隨著國民黨時期的保甲制度的廢除，新制度的創設就必然成為城市組織和管理的重要問題。
杭州市是全國率先設立居民委員會的城市。1949年12月，杭州市上城區上羊街巷成立了全國第一個居民委員會。是月，杭州市人民政府就正式發出了《關于取消保甲制度建立居民委員會的指示》。這是迄今為止發現的我國最早的關于在城市建立居委會的政令，也是建國初期地方政府發出的對“居民自治”闡述得比較完備的一份文件。它對居委會的性質作了十分明確的界定，指出居委會“不是一級政權機構”，而是各階層人民群眾聯合的組織。在工作方法上，提倡采用“搭架子”的辦法，由下而上，先成立居民小組，打好群眾工作基礎，然后再選舉產生居委會。該文件后，杭州市各區公所都積極行動起來，迅速宣布取消保甲制度，撤除舊保甲人員的職務，責成他們辦理交接；同時注意培養群眾中的積極分子，賦以基層社會的一定管理責任。居委會干部為義務性質，國家給以一定的生活補貼。到12月底，杭州市已建立起居委會171個，至1950年3月全市共建成居委會571個，居民小組3802個，為城市居民的民主新生活打下了組織基礎。
（2）居委會主要工作。
據上羊市巷第一個居委會工作實踐歸納，當時居委會的工作主要有三大項：一是廣泛反映人民群眾的意見，傳遞和推行政府法令，加強政府與群眾的聯系；二是協助政府做好城市的管理與建設；三是辦理與居民生活相關的事情。
2．第二階段：體制的法定（1954-1958年）
1953年12月之后，《居委會組織條例》的頒布和實施大大推動了杭州市居委會組織建設工作的全面展開。這一時期杭州市居委會的自治程度相對較高，較好地體現了居委會作為“群眾自治性居民組織”的性質，較好地發揮了自我管理、自我教育、自我服務的作用，在組織和動員居民群眾響應政府號召，鞏固城市新生政權，維護社會穩定，促進城市基層民主政治建設，加強黨和政府同居民群眾的聯系，加強城市管理，發動居民群眾互幫互助，為居民提供服務等方面發揮了不可忽視的積極作用。
第三階段：自治體制的“萎縮”（1958-1976年）
（1）城市替代居委會體制。
1958年之后，、化以及后來“”在全國的廣泛開展，使階級斗爭、群眾運動與盲目工業化合為一體，對城鄉基層群眾自治性組織產生了重大影響。尤其是1958年12月10日，中共八屆六中全會通過了《關于若干問題的決議》。在城市中也在開始進行一些試驗。杭州市在下城區、江干區、拱墅區等也都相應成立城市中的，并承擔生產、交換、分配和人民生活福利的統一組織者功能，成為工農商學兵和政社合一的社會組織。居委會的性質發生了變化。
由此居委會的職能也隨之發生了根本改變，其自治功能開始萎縮，“生產后方、生活場所、階級斗爭前哨”成了居委會建設的新目標。居委會的工作中心不再是辦理居民的公共福利事項，反映居民的意見和要求，而是忙于組織居民大煉鋼鐵、大辦工業、大辦食堂等。居委會逐步由群眾自治性組織向經濟性組織和準行政性組織轉變。同時，居委會擔負的行政事務也日趨增多，逐漸成為街道辦事處的“派出機構”。
（2）恢復居委會組織與體制。
60年代初，由于諸多原因的影響，這種國家與社會高度融合的實體——城市解體。1962年至1965年，杭州市城市居民委員會組織相繼恢復，職能也做了相應的調整。對居委會興辦的小型工業和服務實體通過上收、平調進行了調整、歸口。居委會干部仍為義務性的。許多居委會都成立了居民服務站，以方便居民的日常生活。
（3）革命居民委員會。
1966年至1976年，由于“”的廣泛開展，居民自治遭到了嚴重的破壞。這一時期的居委會由群眾性自治組織變成群眾性革命組織，與全國城市一樣，杭州市居委會也成立了“革命居民委員會”。從體制上說，它嚴重背離了居民自治的原則，它的功能、職責、組織結構等都發生了質的改變，更多地具有了“專政工具”的特性和行政化的色彩，在一定程度上具有基層政權的某些性質，成為實現國家經濟、政治、社會、文化改造的基層目標，成為全面控制城市基層社會的工具。
4．第四階段：自治體制的恢復完善（1976-1990年）
（1）名稱、職能和組織的恢復。
“”結束后，杭州市居民委員會的名稱、職能、組織得以恢復，一批老的居委會干部重新出來工作，同時在一些新建的居民小區也開始組建居委會。1980年1月，全國人大常委會重新頒布1954年通過的《城市街道辦事處組織條例》、《居委會組織條例》等有關居民委員會的法律文件。1982年通過的《憲法》是我國首次用根本大法的形式明確居委會的性質、組成方式、組織架構、基本功能和職責以及居委會與基層人民政府的關系等重要問題，確立了居民自治的原則和方向，為居民自治的發展提供了堅實的法律基礎和制度保障。杭州市根據《憲法》的有關規定，普遍開展了居委會組織整頓工作，建立健全了居委會的組織機構，制定和完善了各項規章制度，改選和充實了居委會干部，不同程度地增加了居委會干部的補貼，居委會工作呈現出有序發展的新局面。
（2）建立社區的服務體制。
1986年民政部首次把“社區”概念引入城市管理，提出要在城市中開展社區服務工作。杭州市在全國率先開展社區服務，并建立相應的體制。社區服務的對象逐漸從傳統的民政對象擴展到全體居民，社區服務所涉及的項目也越來越廣泛，遠遠超出了社區服務所涵蓋的內容，迫切需要在此基礎上提升出一個包容量更大、更全面的概念，來促進社區服務和整個社區全方位的發展。1989年12月26日七屆全國人大常委會第十一次會議頒布了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，該法的頒布標志著居民自治和居委會建設進入了一個新的發展時期。根據這個法規，杭州市城市居委會將社區服務作為其改變工作思路、創新體制機制的重要抓手。
（3）依法進行整頓與建制改革。
為了貫徹《居委會組織法》，從1990年，杭州市結合本地的實際制定了相應的實施辦法，各區依法進行了居委會的整頓與建制改革，調整了居委會的設立規模，健全了居委會的組織機構，完善了居委會的各項工作制度，理順了各個方面的工作關系，并在未建居委會的住宅區新建了居委會，居委會得到了迅速的發展，居委會的地位和作用大大提高。
5．第五階段：社區體制的轉型（1991-1999年）
（1）社區建設與居委會體制建設新空間。
1991年5月31日，時任民政部部長的崔乃夫從加強城市基層政權建設，增強城市基層政權組織凝聚力的角度，明確指出城市基層組織建設應著重抓好社區建設。從而拓展城市居委會體制建設的新的空間。
杭州、天津、上海、石家莊、青島、南京等城市進行了社區建設積極的探索，取得了很好的經驗。1992年10月，中國基層建設研究會在杭州召開了“全國城市社區建設理論研討會”，從理論和實踐兩個方面對社區建設問題進行了深入的研討，把社區服務推進到了社區建設的新階段。1993年5月，著名的社會學家、全國人大副委員長雷潔瓊視察了杭州市的社區建設，對杭州市下城區加強社區建設，推動經濟和社會的協調發展的做法給予了充分的肯定。
（2）社區建設實驗區與管理體制創新
1999年，為了更全面、更深入地探索推進社區建設的工作思路和運行模式，民政部開展了“全國社區建設實驗區”工作。民政部在全國100多個城區爭創社區建設實驗區的基礎上，先后分兩批確定了26個城區作為實驗區。年初民政部首批確定了杭州市下城區等10個市11個區為全國城市社區建設實驗區。同年，民政部制定了《全國社區建設實驗區工作實施方案》，對實驗區社區建設的總體要求、基本原則、工作步驟、工作內容、組織領導等做出了明確的規定，提出要改革城市基層管理體制，培育和建立與社會主義市場經濟體制相適應的社區建設管理體制和運行機制。
根據實驗區社區建設的總體要求，杭州市推進城市基層管理體制改革，強化社區的服務管理功能，以街道、居委會為依托，以發展社區服務為龍頭，以社區共建、提高居民生活質量、提高人的素質和整個社區文明程度為宗旨，結合本地實際，建設環境優美、治安良好、生活便利、人際關系和諧的現代化文明社區，推進基層民主，維護社會穩定，促進社會主義物質文明和精神文明建設，實現城區經濟和社會的協調發展。
1999年8月，民政部在杭州召開了全國城市社區建設實驗區工作座談會。杭州市系統地提出了社區建設的總體思路、發展方向、工作目標等。并在實踐中探討建立與社會主義市場經濟體制相適應的社區建設管理體制和運行機制，探索建立新型社區居委會體制，推進街居工作社區化，社區工作社會化并努力擴大基層民主，實行居委會的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，實現社區居民的自我管理、自我教育、自我服務，初步建立了黨委政府領導、民政部門牽頭、有關部門配合、街道居委會主辦、社會各方支持、群眾廣泛參與的社區建設運行機制。
6．第六階段：社區體制的確立（2000-2004年）
（1）社區建設規劃體制的建立
2000年10月11日，黨的十五屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》，提出了加強城市“社區民主建設”的目標要求。2000年11月19日，經中共中央政治局常委會研究決定，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合下發了《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發<民政部關于在全國推進城市社區建設的意見>的通知》。杭州市委、市政府結合自己的實際情況進行了認真的研究和規劃，作了專門的部署，制定了相應的政策，采取了切實可行的措施，全力推進社區建設。
2001年3月15日，第九屆全國人民代表大會第四次會議審議通過了《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》，其中對社區建設的發展目標和任務作了完整的闡述，將“推進社區建設是新時期我國經濟和社會發展的重要內容。據此，杭州市將社區建設列入‘十五’規劃，并堅持政府指導與社會參與相結合，大膽探討并建立與社會主義市場經濟體制相適應的社區管理體制和運行機制；加強社區組織和隊伍建設，擴充社區管理職能，承接企事業單位、政府機關剝離的部分社會職能和服務職能；以拓展社區服務為龍頭，不斷豐富社區建設的內容，發展社區衛生，繁榮社區文化，美化社區環境，加強社區治安，完善社區功能；努力建設管理有序、服務完善、環境優美、治安良好、生活便利、人際關系和諧的新型現代化社區。在社區建設的不斷深入過程中，居委會組織得到了很好的發展，逐步完善了自身的制度、機制與功能，有效地實現了體制創新與發展。
（2）全面探討社區居委會新體制
2002年11月，總書記在黨的十六大報告中進一步明確提出，要“健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開辦事制度，保證人民群眾依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，對干部實行民主監督?！币巴晟瞥鞘芯用褡灾?，建設管理有序、文明祥和的新型社區?！?/p>
根據新型社區建設的要求，杭州市各區在總結社區建設經驗的基礎上，全面探討，確立社區建設的新模式，如下城區于2003年提出“四力合一”運作機制之后，于2005年，又進一步提出“五位一體”、“五力合一”、“五型并舉”、“三評互動”的現代社區建設模式。上城區提出“小康型”社區建設體制與模式，在三體聯動、社區共建基礎上，全力推行社區工作項目“準入制”，全面落實“人隨事轉”“費隨事轉”的工作機制。
7．第七階段：體制的創新發展（2005-）
隨著城市化進程和城市區域的擴張，2002年開始，杭州市對近郊農村進行了社區化的撤村建居改革，城市社區數量迅速擴張。僅濱江區，就由原先3個鎮社區發展至12個社區，并規劃發展到43個社區，社區數量將增加14倍。撤村建居的社區大多保留了原經濟合作社，并擁有相當數量的資產。村民成了社區資產經營公司的實質性的股東。城市社區居委會組織原本單一的社會管理為主業的格局被打破了，社區居委會體制呈現多元化狀況。這對城市社區居委會體制的新發展提出新的挑戰。
（二）體制變革的動力
1．社會制度根本變革的動力
中國的城市居委會體制確立是對舊保甲制度的根本性革命，是在廢除反動的保甲制度、鏟除國民黨偽政權的法統基礎上建立的新居民自治組織。社會制度的根本變革，全體人民當了國家的主人，社會從根本上確立了“人民民主管理城市”的指導思想。建立新的居民組織的目的在于動員、組織、團結、教育群眾，使人民“自己當主人，自己來辦事”，在城市基層實行居民自治，建立人民民主管理城市的基礎。
2．社會意識形態發展的動力
中國的城市居委會組織體制與社會意識形態的關系，從總體上說，是一種積極進步的推動關系。如用人民民主主義意識形態替代舊的國民黨統治意識形態之后，基本確立了居委會自治體制。1978年之后，隨著政治體制改革的逐步深入，社會意識形態也發生了很大的變革，政治民主意識深入社區居民，居民參與成為政治制度的重要內容，社區直接選舉成了社會政治體制改革的重要方面。但意識形態也在一定時期中，產生過一些消極的作用。如階級斗爭成為意識形態中心議題的前提下，在很大程度上削弱居委會自治體制的，如中居委會性質、功能的改變等。
3．社會結構調整的動力
社會結構調整和變動對城市居委會體制也有較深刻的影響，如，1958年時期，隨經濟結構性變化而改變了居委會性質，之后化時期亦然。改革開放前后，中國社會不同的階級結構，對居委會的功能、組織架構等都產生過深層次的影響。從居委會成員的身份地位分析，至2000年前后，不少城市居委會吸收一定數量的富裕階層人員，并在社區中形成社會名流、企業家等精英群體，對社區建設起到一定的作用，又如，城鄉結構的變村，尤其是2000年之后，城鄉一體化的發展，擴張的城市社區形成有經濟功能的居委會體制。
4．經濟改革與社會轉型的動力
特別值得一提的是，中國城市居委會體制創新與經濟社會改革有著密切的關系。經濟和政治體制改革所導致的整體性社會結構變遷，一方面對傳統的城市基層管理體制提出了嚴峻的挑戰；另一方面也為新型居民自治制度的形成提供了前所未有的歷史機遇與現實條件。社會轉型的大背景下，城市基層社會的治理結構和治理方式進行制度創新，為適應這一歷史性轉變，各級政府都進行了大膽的探索和嘗試，采取了許多積極有效的措施，其中最主要的就是推進社區建設，擴大基層民主，完善城市居民自治。
從傳統的居民居住區向現代意義的社區的過渡和發展不是一個自發的過程，它必須具備一定的前提和條件。如果說經濟的高速發展和社會主義市場經濟體制的建立為社區發展奠定了堅實基礎，那么由此導致的社會結構的變遷、社會職能的分化和城市化進程的加快則為社區發展提供了必要條件，使社區發展和社區建設的推進成為可能。
三、城市居委會體制建設、創新的“杭州經驗”
（一）“杭州經驗”的區域背景
（二）“杭州經驗“之一：城市居委會體制建設、創新必須堅持五項發展原則。
1．依法保障、依法創新。城市居委會體制建設、創新必須充分利用現有的法律所提供的合法性資源，并遵循現有法律的規定。這既符合依法治國的要求，也符合城市基層群眾自治發展走出傳統模式發展的內在要求。只有這樣，城市基層群眾自治發展的每一項成果才能得到最有效地維護和保障。
2．黨為核心、政為主導原則。理論與現實表明，城市居委會體制創新發展必須在黨的領導之下，并依靠政府主導與支持。政黨是作為社會利益的代表者、維護者，通過法定的政治程序積極參與群眾性的自治活動，以維護和實現社會的利益，保障居民自治的實現和居委會體制創新發展，堅實居委會體制建設政治基礎。政府是社會公共資源和公共服務的主要供給者，是協調社區居委會與國家層面、社會層面的主導，社區居委會的很大一部分職責是政府權力下放社區的結果。
3．政權依托，國家支持原則。中國城市居委會體制不是社會自發成長起來的，是政權體系培育的成果，所以，在其發展的過程中，需要政權體系的有力支持，這其中包括權力結構的調整、政治體制的變革、行政體制和行政過程的改善、社會管理模式的變化以及有效的財政支持等。有了政權支持，城市居民自治發展就有了有效的體制基礎和財政基礎。
4．民主自治、參與發展原則。假如50年代確立和發展城市基層群眾自治更多的是一種為鞏固國家政權而發展人民民主要求的話，那么20世紀末至21世紀初發展城市基層群眾自治則更多是一種實現社會的自主發展和居民的參與發展。顯然，前者的出發點是國家政權鞏固；而后者的出發點則重在社會發展。在新的歷史時期，城市社區居委會建設中，自治應是民主政制創新發展的主題。
5．漸進發展、逐步完善原則。由于中國社會民主的制度基礎和社會基礎都還不雄厚。城市基層居委會作為群眾自治組織，其發展也不是一蹴而就的，也需要有一個過程。、尤其是在自治能力、專業服務、配套制度等方面都還不完善。因此需要積極推動，穩妥漸進。
（三）“杭州經驗”之二：城市居委會體制創新必須處理好五種策略關系。
處理好政府、政黨與自治組織的關系。
作為城市基層群眾自治的載體，城市居委會在推動自治體制創新中必然涉及到政府與自治組織的關系、涉及到黨在基層群眾自治中的地位與作用問題。社區居民自治發展對政府和政黨所形成的內在要求，是處理好政府、政黨與自治組織三者關系的基本出發點。這些內在要求包括居民自治發展要求政府改變管理方式與職能實現方式；要求強化社區基層黨組織的建設和發展?，F代化的政府管理是居民自治組織發展的體制基礎；黨的基層組織建設和發展是居民自治組織發展的政治保障。黨員的先進性對社區自治具有核心價值。
從本項研究的問卷調查統計結果分析，認同政府是領導，主要靠社區自治的觀點的被調查居委會比例達68.8%。認同其他觀點為31.1%，見表：
杭州市城市居委會與政府關系的調查認同表
比較項
基數
百分比（%）
完全依靠政府，居委會只是干些具體落實工作
主要依靠政府，居委會起輔助作用
政府是領導，主要靠社區自治
主要依靠居委會組織
56
102
344
41
11.2
20.4
68.8
8
2．處理好自治組織與群眾組織、利益組織的關系。
隨著社會結構和社會管理體制的變化，社會自主性力量的增強，社會出現了各種新的經濟組織、新社會組織，新的群眾自發組織等，其中有的組織就是一種利益性組織，如社區中的業主委員會。這些組織的出現和發育，是促進居委會自治組織建設、發展的重要支撐力量，對基層群眾自治發展，既提供了積極的條件，也對自治體制提出了尖銳的挑戰。因此，自治組織如何協調好與群眾組織、利益組織的關系，保證自治組織在城鄉社區中的主導地位，直接關系到居民自治中“四個自我”形式的發展，關系到居委會體制的橫向適應性和整合性。
3．處理好體制創新與依法辦事的關系。
與社區自治實踐相比較，《居民委員會組織法》具有一定的超前性。但是，法律規定的還比較原則，尚未具體化。所以，在基層群眾自治的建設中，具體的組織工作還需要依據實際的情況進行必要的體制創新，如城市居民委員會與業主管理委員會之間的體制性關系，有關選舉工作的一些細則等等。但是，這些體制創新必須以現有的法律為基礎、為準繩，在法律所規定的原則和所提供的空間下進行。
4．處理好政府部門事務下派與社區準入的關系。
隨著政府行政職能的部分剝崗，社區居委會將承擔越來越多的部門事務，工作負荷太過。為此政府采取準入制形式，限制部門事務向社區分攤，并嚴格執行“費隨事轉”原則。在社區居委會自治能力還較薄弱的狀況下，這些部門事務在很大程度上有助于居委會功能的增強。因此，在選擇準入項目時，盡可能將黨、權、利同隨的安排到準入范圍，使之成為增強居委會功能的重要渠道。
5．處理好國際經驗和中國社情的關系。
基層群眾自治是民主的一種基本形式。作為一種民主形式的具體組織，在具體的體制設計和規則、程序設置上，確實可以參考一些國際性的經驗，如選舉的操作程序、自治中的民主監督、自治中的法律關系等。但是，在借鑒、參考國際經驗的同時，還必須充分考慮到中國的社情，這其中包括中國的民主基礎、國家性質、政權結構、法律規定、文化傳統以及生活方式等。中國基層群眾自治組織的發展必須在國際經驗與中國社情相結合的基礎上走出一條自己的發展道路。
（四）“杭州經驗”之三：城市居委會體制創新必須恪守六大基本任務
1．政治整合
杭州市城市居委會在政治整合方面，主要體現在：
（1）自治體制本身所反映的基層民主，是對中國基層社會最廣泛的政治資源的整合。
（2）民選過程中的選舉方式選擇以及選舉動員，直接反映出居民對民主參與的政治熱情。
（3）基層政治宣傳，包括對黨的路線、方針、政策的宣傳，以及對各類基層政治活動的組織，直接反映著黨在基層社會的影響。
（4）推動基層政治組織建設與發展，包括工會、共青團、婦聯等，反映著居委會在這些政治組織對社區相對應群體的整合中的作用。
（5）社會穩定中居委會組織起到了一種協調功能、團結功能和緩沖功能。
2．社區服務
杭州市城市居委會體制發展過程顯示，居民自治是居委會體制的本質和核心，而社區服務則是其重要的載體，它將社會服務社區化并達到形式和內容的高度統一。社會服務體系這一重大改革，必然要求居委會體制從配合型走向主體型，從被動型走向主動型，從一般服務走向能力服務。尤其是在社區服務能力方面，主要突出了三個工作重點。
（1）構建社區服務的基本框架。一是銜接安排好政府系列的公共服務；二是動員組織好居民的互助服務；三是引進、開發市場服務。
（2）創新社區服務的便捷方法。包括拱墅區與就業工程結合的微型社區服務體系，上城區與信息化結合的社區大服務體系，濱江區與社會服務資源整合相結合的大區域集約服務體系。
（3）提升社區服務的產業能力。主要經歷了社會服務社區化、社區服務社會化、社區服務信息化的發展過程。現正在向社區服務產業化發展，積極吸引大型龍頭社區服務企業進駐社區服務中心，合并小型社區服務項目，形成綜合服務產業力量。
（4）建立社區服務的多元投入機制，主要是以社區居民群眾需要為立足點，整合社區服務資源，探索政府鼓勵、社會創辦、自主運作的社區服務新路子，以服務看服務，以實業促事業，建立多渠道的社區服務機制，鼓勵和支持各類組織、企業和個人通過獨資、股份制、合作制等多種形式投資購物、餐飲、家政、維修、中介等社區便民商業服務，重點發展與市場聯系緊密、營利性強、適應產業化的社區服務項目，建立社區服務良性循環和自我發展的運行機制。
3．人民調解
城市社區居委會承擔著人民調解的任務，人民調解的范圍主要是民間糾紛與輕微刑事案件。社區居委會設立有人民調解委員會。依法對民間糾紛當事人說服勸解，進行自我教育、自我管理，并及時化解矛盾。杭州市城市居委會建立健全基層調解網絡，把矛盾糾紛排查調除責任落實到單位、落實到人，聯片建設治安調解組織。調解委員會下設調解小組長，墻門樓道建立信息聯絡員，基本形成一個縱橫連貫、預防犯罪、調解糾紛的安全網。
4．治安維護
杭州市城市社區將治安維護劃歸到平安型社區建設的目標體系之中，并提出了平安型社區建設的五個目標，包括穩定政治環境，確定平安型社區的政治目標，首善社會治安環境，確立平安型社區的社會目標。完善民主法制環境，確定平安型社區的法制目標。建立經濟運行環境，確立平安型社區的經濟秩序目標。有序公共管理環境，確立平安型社區的的公物安全目標。
建設平安型社區、維護社會治安一項系統工程。全市建立了黨委、政府統一領導、平安創建組織協調、公安機關為組織的、綜合治理部門密切協助、有關職能部門齊抓共管社會各界廣泛支持的創建格局，確保平安型社區創建工作取得實效。
5、協助政府
根據《城市居民委員會組織法條例》，杭州市城市居委會協助人民政府或他的派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等項工作，并注意做好了具體的協助任務。
6．民意表達
杭州市城市居委會將民意表作為關注民生的重要舉措，“向人民政府或他的派出機關反映居民的意見、要求和提出建議，”并把這種對民意的了解作為決策的重要依據，來反映民情民意和提出建議要求作為居委會及其成員的主要職責，作為為民與政府溝通重要渠道和中介。
（五）“杭州經驗”之四：城市居委會體制創新必須拓展七類參與形式
1．黨員的核心參與
杭州市城市社區建設經驗表明，黨員的核心參與首先是黨組織的核心作用問題。國內有的研究成果認為，在全社會無法通過自下而上建構的方式實現居民群眾完全自治的條件下，通過國家政權力量自上而下的介入，來彌補因低度參與而導致的自治功能不足，就是一個必然的選擇。國家政權力量更為合理的介入途徑是通過居民區內的黨組織來實現這一目標。這樣的說法是有其現實的基礎的，因為居民區黨組織是內在于居民區的，居民區黨員都是居民區內的居民，黨組織對居民區公共事務的介入，同時也就意味著居民區內黨員居民的政治參與。另一方面，黨組織對居民區黨員的動員，并不依賴于物質利益或行政權力，而是黨組織本身所具有的強大組織資源。黨組織的組織資源，包括兩個方面，一是以居民區黨支部為主體動員居民區離退休黨員和在職黨員參與社區治理，一是借助單位黨組織的組織資源，促使在職黨員參與社區治理。黨組織自身建設與社區治理相結合，借助執政黨的組織資源，促進居民區內黨員對社區治理的民主參與，進而帶動居民群眾的廣泛參與。黨員個人對社區治理的參與不可能是完全孤立的，它能在居民區中產生連動效應，一名居民區黨員的參與，有可能帶動其家庭成員乃至左鄰右舍對居民區公共事務的參與，從而逐漸擴大政治參與面。因此，居民區的黨組織建設完全可以納入基層民主發展的目標之中，以黨建促參與，為基層民主的發展創造條件。
同時，杭州城市社區黨組織已經在居民區形成一個黨建網絡，以社區黨委為核心，按樓道建立黨的支部，并按相近原則設立黨小組長，將離退休黨員、在職黨員編入黨支部、黨小組內。由于這些樓道黨的組織網絡組織都代表了對社區公共事務較高的參與水平，因此社區黨建網絡能有效地推動著基層民主自治的發展。
2．居民的多元參與
在現代社會，參與是民主的基礎。在民主條件下，社區每個居民都有平等參與的權利。
從居民參與實踐分析，參與是一個動態的過程，并隨發展過程呈現出不同參與類型，從杭州市城市社區居民參與情況看，不同結構群體的參與程度是不一樣的。見表：
杭州市城市社區居民參與結構分析
結構狀況
文化程度
參與表現與程度
文化結構
大專以上程度
有選擇的參與，參與程度不深
初、高中程度
參與選擇的面較廣，參與程度也較深
初中以下
有選擇的參與，有些事務參與程度較深
年齡結構
60歲以上
對參與有積極性，參與程度較深
35-59歲
作為家庭戶主參與社區事務，參與程度不深
35歲以下
對參與不太積極，參與程度也不深
社會地位
處級或經理級以上職務
特別邀請參與的積極性高些，參與程度會深些，如出面去為居委會辦事
一般干部或管理職務居民
有選擇、看時間參與，參與程度不深
無職務居民
參與面廣些，參與程度也深些
住宅結構
原生居民
參與面廣些，參與程度深些
遷入居民
有選擇參與，有些事務參與程度會深些
流動居民
參與面小，參與程度不深
貧富結構
富裕居民
特別邀請參與的積極性高些，參與程度會深些
中等居民
有選擇參與，參與程度不深
貧困居民
參與性強些，參與程度也深
單位結構
機關單位居民
有選擇參與，參與程度不深
企業單位居民
有選擇參與，參與程度不深
社團單位居民
參與面大些，參與程度深些
根據上述，杭州市城市一些居委會針對不同參與結構，進行不同方式的動員，以激發居民參與意識，提高居民參與的自覺性。
從另一個角度，杭州市城市社區居民對社區建設的參與積極性較高，不同內容的參與比例亦不同，60.2%的居民非常了解和諧社區建設的內容，服務方面，54.5%的居民很支持并積極參與社區志愿者服務隊；文化方面，32.3%的家庭經常參加社區組織的各種問題活動，56.5%的家庭偶爾會參加；民主方面，77.9%的居民積極參與社區的換屆選舉投票工作；生態方面，73.3%的居民會特別注意節能。
3．社團的中介參與
社團組織是現代公共生活的載體。中介參與主要是指社會民間組織和群團組織的參與統稱社團，從杭州市城市社區情況分析，這些組織可分三類，第一類是各類協會、學會在社區分支組織；第二類是工、青、婦群團組織；第三類政府牽頭的慈善組織；第四類是各層群眾組織的文體團隊；第五類是共建組織。第六類是志愿者組織。這六類的參與各有其特點。詳見表：
杭州市城市社區社團組織
組織類別
組建者
參與特點
各類協會、學會分支組織
行業、專業單位
有固定的會員；比較規范并有組織的參與，參與內容往往與本行專業相關
工、青、婦群團組織
黨委系列組織
有厐大的組織成員；參與內容往往與本組織特質有關；獨立活動較多。
慈善組織
政府牽頭
有資金支持；參與內容的慈善事業為主；形式以捐助者為多
共建組織
單位與社區
為項目合作參與為主
志愿者組織
群團牽頭
有建冊的固定成員；參與內容多樣化；形式以幫助活動為主。
4．社會的共建參與
共建參與是指社區轄區單位參與社區建設項目，并形成與社區的參與契約關系。杭州市城市社區共建經驗表明，社區共建在合作形式上呈多樣化的，在機制上是系統化的，投資或資物的方法，渠道也不盡相同。但只要能達成共建雙贏，其效果都是明顯的。
5．精英的協商參與
社區精英是指擁有一定的優勢社會資源、參加社區公共權力的文化與運行，能夠對社區公共事務產生影響力的人群總稱。精英分布于兩個層面：第一層面是社區管理層面，包括街道黨工委、辦事處的有關干部，社區黨組織、居委會的干部、全體議事會成員，其中包括社區單位代表、各類社會組織、協會負責人；社區各文化團隊志愿者服務隊負責人、居民樓樓組長、社區黨員等。第二層面是社會階層層面，包括居住社區內的白領管理者、經理階層、公司股東、董事長和機關事業單位負責人、高層管理人員以及社會明星、名流等。在社區自治建設的制度框架內，社會精英參與公共事務的形式主要有議事協商形式、共建契約形式、權威影響形式。精英參與社區公共事務的行為本身就是一種資源支持，這種資源是由權威影響的價值度決定的。
6．契約的平等參與
社區內通過契約形式的居民參與具有更大的平等性和規范性。從杭州市城市社區狀況看，契約性居民參與主要有種形式。1.利益性契約參與。主指業主、業主委員會與物業管理的契約性參與。2.倫理性契約參與。如各種樓道、公約和行為守則的互相簽約。3.遵守性契約參與。如共同遵守的《社區自治章程》等。詳見表：
杭州市城市社區契約性參與分類分析表
參與形式
具體指向
參與與遵守程度
利益性
契約參與
業主、業主委員會與物業公司的物管簽約
參與人程度高，遵守程度高
特殊人群與社區相關組織的利益關系簽約
參與人數有規定，遵守性好
公約性
契約參與
各種樓道、墻門公約
參與人數較多，遵守程度較高
特殊人數（如違法犯罪釋放人員）的行為守則，保證書
參與人數有規定，遵守性較好
遵守性
契約參與
如對《社區自治章程》的遵守
參與概念廣泛，遵守性一般
7．網絡的開放參與
杭州市城市社區建設實踐表明，社區信息化拓展了居民參與的開放性和多渠道性。以社區實體為依托的網絡社區支持著社區范圍內的“管理、服務、教育、保障”信息的開發和利用、表達和交流，它滿足居民日常生活需求的功能、社會互助、個體社會化的功能協調。尤其是在居民廣泛的參與民主功能，網絡社區具有實體社區不能相比的優勢。以杭州市西湖區南部德加社區信息化為例，網絡參與民主可以包括許許多多的內容，且具有很大的開放性。見表：
（六）“杭州經驗”之五：城市居委會體制創新必須落實五種基本權限
杭州市城區居委會基本權限表
權限名稱
權限指向
權限內容
民主管理權限
民主管理權限是指社區居委會對社區內部的公共事務和對外部準入事務實施民主管理的權力。
(1)執行權，執行社區居民會議或社區居民代表大會的決議、決定和上級指示文件精神或細則；(2)協調權。協調社區的內部和外部關系，向政府及其職能部門或街道辦事處反映社區居民的意見、要求和建議，與政府機構以及其他社會組織合作解決社區居民共同關心的問題；(3)事務權。管理社區公共事務，發展社區公益事業，如社區服務、社區治安、社區保障、社區環境、社區教育、社區衛生、社區文化等；(4)財務權。管理社區的集體財產，管理和支配社區的辦公經費、社區服務收入、社區得到的捐助款以及其他勞務收入，實行財務公開，定期向社區居民公布帳目等；(5)對外拒絕權。有權拒絕未經政府統一安排的非正常性工作，或有關部門和單位向社區進行的不合理攤派。
服務自助權限
服務自助權是指社區居委會組織社區居民開展自我服務的權力。
(1)項目興辦權。興辦社區便民服務網點，開展各種便民利民服務，開辦社區服務站，為社區居民提供廣泛的中介服務等。(2)協調組織權。組織社區志愿者隊伍，為社區居民，特別是老年人、殘疾人、軍烈屬、優撫對象、享受低保的家庭提供無償或抵償服務，組織居民開展鄰里間的互幫互助。
教育保障權限
教育保障權是指社區居委會對社區居民進行教育、提供保障的權力。
(1)教育場所和資源擁有數，如開辦社區學院、協管、利用轄區內教育培訓資源；(2)宣傳教育、宣傳憲法、法律和國家的政策，教育社區居民履行依法應盡義務；(3)思教權。教育居民保護和改善生態環境、愛護公共財產，教育居民培養文明習慣，做到鄰里互助，尊老愛幼，遵紀守法，崇尚科學；(4)維保權。維護社區居民的合法權益，保護老年人、未成年人和婦女和合法權益，關心和教育青少年等。
協助管理權限
協助管理權是指社區居委會協助政府對部分社會事務實施管理的權力。
(1)醫衛協管。轄區內的環境衛生管理，綠化養護，社區醫療衛生站的監督管理，計劃生育管理和教育；(2)綜治協管。外來人口管理，社區治安防范工作；(3)社保協管。離退休人員管理，優撫救濟和最低生活保障，社區內下崗職工登記和再就業；(4)民政協管。適齡青年入伍政審工作，婚姻登記；(5)網點協管。個體服務網點的監督管理，協稅護稅；(6)房產協管。房屋出租、裝修、危房監護等房產管理、參與住宅小區的竣工驗收；(7)推送協管。文明單位和文明市民的評選等。
民主監督權限
民主監督權是指社區居委會對黨委和政府及其工作部門的工作，以及社會服務機構的服務情況實施監督的權力。
(1)對政府部門監督。對各級黨委和政府及其職能部門、街道辦事處的工作實行監督；(2)對公用事業監督。對供氣、供電、供暖、電視、電信、衛生服務、物業等公用事業單位和社會服務機構的工作人員的工作表現、服務業績實行監督，對居住在社區內的黨員干部的社會表現進行監督和評議，對上述單位和人員的工作提出批評、意見和建議等。
（七）“杭州經驗”之六：城市居委會體制創新必須把握五個協統要素
1．本質要素
社區居委會體制的本質是自治，社區居民自治有三層含義，一是權力回歸社區，還權于民，即將長期以來被國家力量所擁有的社區居民管理本社區事務的權力，本項研究概括為民主管理權、教育保障權、服務自助權、協助管理權、民主監督權。二是強化社區民主建設。包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。按黨的十七的要求，要把人民依法直接行使民主權利，作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進。三是實現有新的社會整合與社會控制，四是實現居民對基層自治組織的有力監督。
2．制度要素
作為一種人民直接參與制度，城市基層群眾自治己形成其完整的制度架構，因此，城市基層群眾自治發展的主要任務，不是制度構建問題，而是如何在現有的制度架構下協調關系、完善體制、開發功能，從而使其適應現實社會發展所動員起來的群眾自治對制度本身的要求。制度是以法律為基礎的，制度運行中關系的調整、體制的完善和功能的開發，所針對的不是法律本身，而是制度實際運行中的理論狀態與實際狀態之間的距離與矛盾，但是這些努力必須以法律為依據。
以杭州市城市社區的制度安排來看，社區制度安排是相當豐富的、且有效的，見表：
杭州市城市社區居委會體制內的制度安排
內容
比較項
基數
百分比（%）
社區居委會主要工作制度有
工作制度
學習制度
接待來訪制度
服務承諾制度
財務會議制度
493
469
448
415
410
98.6
93.8
89.6
83.0
82.0
社區居委會主要民主制度
民主生活制度
定期報告制度
民主會議制度
居務公開制度
財務公開制度
453
399
447
480
462
91.0
79.8
89.4
96.0
92.4
議事協商委員會的具體制度安排
季度測繪制度
討論表決制度
審議修改制度
方法負責制度
民主評議制度
92
396
291
111
415
18.0
79.2
58.0
22.2
83.0
社區居委會主要職責有
管理職責
服務職責
教育職責
監督職責
其它職責
479
484
438
425
326
96.0
97.0
87.6
85.0
65.2
社區居委會主要服務制度
就業登記制度
社會保障服務制度
衛生健康服務制度
環境保護制度
綜合治理工作制度
文化教育服務制度
其它相關制度
474
492
481
468
486
471
346
94.8
98.4
96.0
93.6
97.0
94.0
69.0
3．規則要素
規則，指的是制度安排下的具體的做事規范的設計，它是對體制規定機制運作的一種固定的辦事程式。
杭州市城市居委會工作主要的規劃依據有三種：
其一，職責、事務準入的規則。2007年，杭州市委、市政協辦公廳連續下達三個準入規則。居委會將根據這一規則確定的辦事程式，接收準入的政府部門的具體事務。
其二，居委會工作規則。各社區居委會分制制度有崗位職責、辦事流程、績效考核標準等工作規則，從而把居委會工作從原先瑣碎狀況進入到集約狀況，從原先另亂狀態進入到有序狀態。
其三，約定成俗的潛規則。社區是一個相對集中、是自治功能并有一定文化習俗的社會共同體。具有體系約定成俗的潛規則。居委會工作要遵守居民的這些潛規則，不然，就不能真正融入居民之中。
4．程序要素
杭州市城市居委會工作還表明，城市居委會體制、機制的創新，很大程度上包括程序的創新。程序是體制在作用過程中各環節銜接方式。如各環節銜接設計不合理、那么體制的作用發揮就難以實現。居委會工作在程序設計主要有三個類別：
一是民主程序設計。包括社區的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。其中主要的有民選程序的設計。
二是決策程序的設計。指決策過程中所必須遵循的步驟和過程。包括決策問題的認定、決策目標的確定、決策方案的評估、決策的可靠性分析、決策方案的選擇認定等。
三是工作程序的設計。包括社區建設管理中的具體工作過程的環節設計。
5．方法要素
城市居委會體制、機制的有效運行，需要根據不同的工作性質采用不同的科學方法。如果把居委會工作與社會工作相比照的話，其方法指的是在一定理論指導下的一套因時因事而異的工作方法。它包括了個案、小組和區域的三種直接工作方法，也包括行政、督導、立法、政策、研究、咨詢等間接工作方法。
杭州市城市居委會體制、機制運行過程中的方法，可分為三個層次：一是制度的層次，即轉化發展目標成為行動方案。二是管理的層次，它使人力、財力、物力發揮最大的功效。三是技術的層次。這是專業服務提供方面的功能，其目的是提供優質的專業服務。
（八）杭州經驗之七：城市居委會體制創新發展具備十大自治能力
社區自治能力的打造提升，是杭州市城市居委會越來越明確的社區建設、管理的前提條件，也是居委會體制創新的重要基礎和動因。杭州市城市居委會體制創新所倚重的自治能力有10個方面。詳見表：
杭州市社區居委會十大自治能力表
能力名稱
能力表現
社會動員能力
社區的建設和發展與居民的生活直接相關，能否動員居民積極參加，是社區居委會的重要職責，也是其體制創新能力的體現，為發展城市基層群眾自治提供了積極的社會基礎。
民主參與能力
杭州市社區居委會在具體的工作實踐中，逐漸摸索出一個新的體制，即以民主為原則，設立居委會的議事協商和商談機構。這個代表民意的參謀機構和監督機構，不僅能提高居委會工作的目的性和公益性，而且更重要的是使居委會工作有了更強的合法性基礎，以提升自治組織的民主參與能力。
自治團組能力
在城市“二級政府、三級管理、四級網絡”的新管理體制下，居委會工作不再是被動性的執行性機構，而是主動性的執行機構，其工作方式將從簡單的指令傳達、工作代替轉向動員群眾，結合實際，依據指令開展工作。為了使用新管理體制變化，各街道調整了極為會干部的年齡、文化和專業能力結構，逐步把培養、培訓居委會干部全面提上議事日程，并努力使其制度化。
中介組織能力
社會中介組織連接著政府與社會，既能承擔政府要求的事務，又能直接向社會提供服務。從長遠發展來說，中介組織的發育和健全，是有效推進居委會功能轉型，提高居委會“四自”能力的重要前提和基礎。為此，杭州市委、市政府出臺相關政策，扶持社會中介機構。這些組織機構都是在各自的職能范圍內設立了很多種社區服務項目，從而為社會提供了一個比較完善的服務和管理指南。
綜合管理能力
社區建設和管理涉及到即姑娘、居民、業主委員會、物業公司、居民等四方面的問題，為此杭州市社區居委會努力從社區建設和管理的要求出發，將這四方面成為一個整體，從而形成綜合力量，共同管理社區事務。
資源整合能力
居委會的工作涉及到在的各類單位組織，從構建一個協調、穩定、健康的社區的要求出發，社區建設和管理需要將所在地的各類單位組織納入其中，并努力發揮其作用努力發揮其作用，從而使社區建設和管理各方面資源得到有效居委會的工作。
財政支持能力
居委會必須具備適當的財政能力，可以說，居委會沒有必要的財政政策，也就沒有基本的自治基礎。保障委員會基本的財政，是推進居委會實現自治功能的前提和基礎。為推動社會建設的發展，杭州市委、市政府不斷加大對社區建設的統一戰線力度，要求區和街道減輕居委會的負擔，為社區管理建立良性循環的財力機制，以全面提高居委會的財政能力。各區、街道都努力在街道的財政支持中，盡量提高對居委會的財政撥款，自治的關鍵是自我管理和自我服務，這要求居委會能滿足居民的要求，提供必要的社會公共資源。
政治領導能力
居民區黨支部是居民區各種組織和各項工作的領導核心。居民區黨支部在社會中的政治領導地位決定了城市基礎群眾自治不能離開黨的政治領導。因此，在社會建設和管理中，支部建設具有多重的政治意義，它既關系到政權的政治基礎和社會穩定的支撐力量，也關系到基層群眾自治的建設和發展。實踐證明，只要以基層群眾自治制度為框架，將支部工作與居委會工作有機地結合，會有力地推進城市基層群眾自治，因為，支部所形成的社區動員以及支部在政治領導上所擁有的政治資源，總體上都有利于城市基層群眾自治的建議和發展。
民主監督能力
民主監督是民主發展的內在要求，杭州各街道和居委會把民主決策和溝通民意納入政治和行政過程之中，把機關的“政務公開”引進居委會工作，實行“居務公開”，從而強化了居委會干部的法制意識和群眾意識，提高了他們自我約束和聯系群眾的能力，同時還強化了群眾的監督意識，為提高居民的參政意識、議政能力和自治水平提供了重要基礎。
居民自治能力
居民自治能力最集中地表現于選舉行為過程之中，居民通過自己的選舉決定領導者或領導機構的組成。隨著居民民主意識的增強，以及社會民主化程度的不斷提高，居民選舉也由間接選舉走向直接選舉。直接選舉中，又創造了海選、薦選等多種形式。對于杭州基層民主建設來說，居委會直接選舉的全面推行以及隨之而來的居委會管理體制的深刻變化，都預示著城市居民委員會會在城市管理體制的改革中，開始進入一個全新的發展時期，即居委會將從政治體系中回到社會，歸屬基層群眾，并按照憲法和法律規定的自治原則和自治制度發展和完善自身。
四、突破與創新：“杭州經驗”分區體制創新特色及國內對比
（一）分區體制創新特色
1．體制創新的背景
（1）社區規模的擴大。
杭州市城區先后調整兩次社區規模。第二次調整后社區規模地理面積一般已達到0.5平方公里，戶數一般為2000～2500戶，人口規模一般在5000～10000人。這一規模，已經與以前的社區有很大的變化。它要求社區居委會體制、機制適應這個規模性的變化。
（2）小區更新的頻繁。
杭州是全國城市化發展快速，房地產市場繁榮的城市。產區和郊區的小區大規模的更新，大量小區的更新擴張，改變了社區居民居住集約程度和方式，也改變了小區物業管理體制、方式，從而在社區管理上出現了業主委員會和物業管理公司的第三方利益群體。相對應的居委會體制創新問題，實質性地涉及到與第三方利益群體的關系問題。
（3）居民需求的提高。
隨著經濟、社會的快速發展，居民的收入水平大為提高，消費方式乃至整個生活方式都發生了很大的變化。居民需求的多樣化發展已成為一種趨勢。這就要求在社區服務的供給能力上有大的提增，這種趨勢不但需要全社會制度環境的改變，而且還需要社區管理的能作出各種制度安排。
（4）建設范圍的擴大。
以上三個方面的變化，對整個社區建設提出了新的要求。尤其是在建設范圍方面，增中的項目與追加的投資也相應的會擴大和提高。這在很大程度上考？著居委會原先體制的承載能力。創新居委會體制已迫在眉睫。
2．分區體制創新
杭州市八區居委會體制創新的動力與特色
區名
街道數
社區數
直接動力
體制特色
上城區
老城區改造力度大
提出建立“小康型社區”體制和由“三聯互動”運作機制，并推行信息網絡為手段的社會化大服務體系。
下城區
8
老城市改造力度加大，城郊撤村建居，并與城區接軌，各種檔次的小區交合。
由“四位一體”、“四力合力”、“”轉為“五位一體”、“五力合力”、“五型并舉”、“三評互動”的適應性居委會體制。并著力提升居委會的自治能力。
西湖區
景區與茶區、農區面積大，城市化反映強烈
適應城鄉轉型社區的居委會體制創新，適應第三方利益群體的居委會體制銜接。
拱墅區
運河改造形成分段經濟、文化和景觀特色；老城區居民信任度歸屬感強。
創新“一街九品”模式的適應性居委會體制。組織的和自發的民間組織體系（如退管協會）較完善。
江干區
住宅區更新快，城市化推進力大，撤村建居面大。
適應城鄉轉型社區的居委會體制創新；適應第三方利益群體的居委會體制銜接。
濱江區
城市迅速擴大，撤村建居使社區由原先12個發展到43個。
創新“城鄉一體”居委會體制，并根據農村社區所具有的經濟功能設置體制的經濟要素，形成經濟的與非經濟兩種體制——社區居委會、經濟合作社并存的格局（一區兩制）
肖山區
城鎮化發展，經濟快速增長條件下，公共服務需求提升。
推動城鄉一體的居委會體制，新擴張城鎮社區的輸入性公共服務成了居委會體制創新的動力。
余杭區
城鎮化發展，經濟快速增長，公共服務需求提升。
推動城鄉一體化的居委會體制，適應輸入性公共服務的居委會體制創新。
（二）居委會體制創新的五大支持系統及其成效
1．政府支持系統及其成效
（1）制定章法與制度。政府在社區建設中，政府主導作用，很重要的一個方面，是負責制定和修改有關社區發展的法律法規和各項政策，對社區的性質、作用和功能，社區自治組織的產生、設置及各自的職責權限劃分，社區管理的方式及運行機制，社區與居民、政府和其他社會組織的關系，與社區發展相關的非營利組織的設立、管理和運行等做出明確的規定，以建立健全相關的規章制度，規范各有關方面的行為，為社區居民自治和社團民間組織的健康發展提供制度上、法律上的保證。
（2）政策支持和財政支持。包括兩個基本方面，一是政策支持。尤其是對民間社團組織的政策支持。政府運用自己的力量去大力培育和發展社區群眾性自治組織和各類與社區發展相關的非營利組織，向它們提供必要的支持和幫助，使它們能夠更好地發揮自己應有的作用，有能力去解決社區居民急需解決的問題。政策支持還包括在稅收、用地、用房、用工、辦證等方面給予社區發展項目一定的政策傾斜。二是財政支持。主要包括工作經費和項目經費支持。工作經費主要包括黨建工作、居委會工作、兩站(室)工作、共建、公益性崗位補貼。配套用房建設、服務業發展扶持、企業退休人員自管小組活動、失業人員管理服務、其他專項經費。項目經費主要是對非營利性的社區福利性和公益性服務項目給予必要的財政補貼，以鼓勵和吸引社會力量參與社區發展，促進社區福利性和公益性事業的持續、均衡發展。
（3）統籌規劃建設。根據社區居民的實際需要以及經濟和社會發展水平，政府對社區發展作出總體規劃，以有效地利用社區的人力、物力和財力，合理地設定社區服務網絡，有計劃地發展居民生活服務設施，協調社區內外的各種關系，促進各種社會資源的整合，從而改善社區居民的居住環境，提高社區居民的生活質量。
（4）行政指導協調。政府對社區發展工作給予必要的行政指導，指導社區群眾性自治組織和相關的非營利組織進行組織建設和制度建設，建立和完善運行機制，實行規范化管理。同時協調與社區發展相關的各類機關、團體和個人相互之間的方方面面的關系，使之形成合力，實現社區資源和利益的整合。
（5）監督評估。政府對社區群眾性自治組織和民間社團組織實行有效的監督，以規范它們的行為，維護社區居民的合法權益，保證社區服務的提供和社區服務的質量，保證社區沿著居民自治的正確方向健康發展。同時還對社區發展規劃和社區發展項目的運行狀況、實施效果和達成預期目標的程度等進行科學地評估，作出價值判斷，以適時地進行各種必要的調整，更好地實現既定的目標，或及時中止不可行的計劃和項目。
2．共建轄屬支持系統及其成效
杭州市充分發揮社區居民委員會的主體作用，建立完善社區共建組織和共建制度體系，深入開展社區共建活動，增強社區轄區單位。社區各類組織和社區全體成員的地緣意識、參與意識及公共服務意識，形成了共駐社區、共建社區、共擔社區責任、共享社區資源的良好態勢。
早在20世紀90年代初，杭州市在全國最早探索社區建設時就創立了軍警民、廠街居“六聯六建”的共建模式。2002年6月，市委、市政府印發了《杭州市社區共建資源共享實施意見》確立了社區共建工作基本思路，形成了社區共建的杭州模式。
（1）基本原則：①確立因地制宜原則；②確立主動參與原則；③確立公共服務原則；④確立互惠互利原則。
（2）工作基點：①以凝聚力量為目的，明確共建著力點；②以“五聯五共”為抓手，找準最佳結合點；③以“服務雙贏”為取向，抓住工作切入點。
（3）十大類型的共建基地和項目：①科技類共建項目；②服務經濟類共建項目；③信息類共建項目；④教育類共建項目；⑤文體娛樂類共建項目；⑥扶貧助困類共建項目；⑦物業類共建項目；⑧整治環境類共建項目；⑨活動類共建項目；⑩基金類共建項目。
（4）三種基本機制形式：①組織保障和責任聯動機制。即以各級黨組織為核心，建立聯席會議或相應共建組織形式，制定相關制度，形成社區資源共享的制度體系。②經濟補償和典型激勵機制。即根據當前社區轄區單位，社區各類組織的認識水平和社區發展水平的現狀，區別社區資源共享的不同情況，制定相應的補償和獎勵辦法，通過政府購買服務、資金補助等方式依法給予一定的補償。③社會參與和市場運作機制。即建立街道一級專門從事社區資源開發的中介組織，以區別于行政傾向較強的社區共建組織，體現社區中介組織自身的價值追求和功能。
（5）四種基本管理體制：①共有單管制，即財產共有，委托方單獨管理；②單有共管制，即財產所屬關系不變更，雙方共同管理；③單有單管制，即對方所屬關系不變更、管理關系也不變更，或者部門單位一次性投資建設，財產一次性劃給社區，管理關系也隨之劃給社區；④共有共管制，即幾方共同投資，資產共有，共同組成管理班子管理投資項目。
（6）相關政策和措施：①確立了法律、法規規定范圍內，可供社區共享的單位內部設施種類；②制定社區資源共享的政策和措施，給予參與社區共建的單位和個人以真正的實惠。
3．民間組織社會支持系統及其成效
從杭州市經驗看，社會支持系統范圍十分廣泛，其中以非營利組織為主要力量。非營利組織在杭州社區已具有廣泛而深厚的基礎，并已為社區發展、社區服務做出很大貢獻。非營利的社會服務組織承擔部分社區公共事務和公益事業的管理，承接大量的社區服務工作，有利于降低成本，提高公共物品的供給效率；有利于最大限度地滿足社區居民的多元化需求，為社區居民提供快捷、方便、優質、高效的服務；有利于政府選擇最佳的服務提供者，對其運行實行有效的監督，保證高水平服務的提供，保證公共服務的方向性和有效性；有利于增加就業，保持社會穩定；有利于擴大社會的自我管理，提高社會的自組織化程度，提高社會的運行質量；有利于擴大公民的社會參與，提高公民的民主意識，增強公民的社會責任心；有利于限制政府的權力，緩解政府的管理壓力，使政府擺脫對具體服務的直接提供。
杭州市非營利組織已具體承擔名目繁多的各種社區服務項目。它們一方面以自己優質高效的服務來獲得社區居民的認同和政府的信任，以便從政府那里獲得更多的政策支持和資金投入；另一方面要與社區居民和社區居委會保持密切的聯系，進行良好的合作，以適時調整和改進自己的服務項目，提高服務質量和服務效率，不斷發現新的需求，開拓新的服務項目，擴大自身生存和發展的空間。
4．信息化：網絡支持系統及其成效
（1）基本做法。
杭州市通過政府倡導、社區自治、社會參與、市場運作的機制，建立健全以居民信息為基礎、以民情民生為重點、以社區管理服務為中心，集政府業務查詢分析于一體的“杭州市社區信息綜合管理平臺”，逐步實現市、區、街道（鄉鎮）、社區四級管理服務聯網運作。加大對政府各部門在社區的信息資源以及各類服務熱線的整合力度，加強“杭州市96345便民服務中心”和市社區門戶網站建設，逐步推進網站系統、數字電視系統、市民卡系統、熱線呼叫系統等為民服務應用系統聯網運行，擴大社區信息亭等便民信息服務設施建設，實現信息與物流有效互動、管理與服務有機結合，讓居民通過多種信息化手段享受更加方便快捷的服務。建立以街道、社區內部辦公自動化為核心的辦公管理體系，積極推行管理電子化、臺帳無紙化，全面提高社區管理服務的效率和水平。
（2）主要特點：
①立足一個“廣”字。信息化的優勢在于其網絡延伸的無限性和終極效果可能達到最大化程度。因此，服務對象的廣泛性——廣泛的注意、廣泛的興趣、廣泛的使用、廣泛的參與——是發展的關鍵。為了最大化地吸引社區干部和社區居民參與社區信息化建設，正確處理了三對關系：①網絡設置的公開性和封閉性的關系。既考慮到民政與社區工作的保密性，又考慮到居民直接服務的公眾性。②網絡拓展共量性和分量性的關系。既考慮全市政府系列的信息處理的一致與銜接，又考慮街道、社區的信息的單獨處理，通過信息技術創新突破，逐步地歸并與鏈接，形成全市的信息處理與網絡服務系統。③網絡服務的專業性與多樣性的關系。重點投資社區居民最需要服務的項目，鼓勵發展多樣化網上網下結合性項目，形成全方位服務的網絡體系。
②強調一個“便”字。為了吸引最大化的社區居民關注并參加網絡服務，強調使用手段和使用過程的方便與快捷。與杭州電信合辦的“96345”市民呼叫中心，是該模式的中心項目。采用電話這一最普通的形式和手段，將社區居民最瑣碎的瓶瓶罐罐的日常事務，進入到最先進的現代信息網絡處理。同時，把收費“捆綁”在日常電話付費、手機付賬的程序里，避免多頭、多重收費的麻煩，方便了一般市民群眾，擴大了服務層面和服務群體。
③突出一個“新”字。在社區信息化的信息技術和網絡運用方面，選擇設備及其設計方案時，重視“高新”科技含量，并請專家做反復比較，盡可能將社區所依托的信息平臺構筑在新型的管理技術配置上，有利于日后的拓展與升級。
（3）信息化推廣。
杭州市社區信息化模式的推進程序從試點逐步推向全面。一是通過社區日常工作臺帳的面上網絡試驗，提升社區管理網絡化的理念。二是通過街道——社區工作的網絡試點，總結社區工作聯網的多種形式。三是通過小區網絡化的試點，探討社區居民網絡化的可能性和現實性。與實力強的房地產公司合作，從建設規劃和建房初期開始，就將住戶的信息聯網作為重要設計方案，并幫助指導建設“南都德加社區網絡”，形成了具有較高點擊率的“電子社區”。四是通過社區工作試點，創新社區工作網絡的內涵和內容。五是全面推進一種“四力合一”效應：政府倡導是關鍵；社區自治是基礎；社會參與是保證；市場運作是抓手。
（三）與國內城市社區居委會體制創新特色的對比
1．全國城市居委會體制創立、創新特點。
本項研究從近幾年城市居委會體制創立、創新的典型經驗中選擇有個性特色的創新要點。詳見表：
全國城市社區居委會體制創新特色
城市
體制名稱
體制創新要點
青島四方區
五體一體四配
1、以社區服務、社區衛生、社區文化、社區治安、社區環境為主要內容，以組織網絡、干部作風、民主政治、財力機制建設為保證，實施組織配套、教育配套、經濟配套、網絡配套。
2、政治積極推行敞開式辦公，實行“首問責任制”。
武漢江漢區
一式三制
1、實施社區建設目標模式，居民自治實現機制、政府管理體制、社區建設運行機制。
2、實現政府管理重心下移，居委會自治功能回歸。
3、建立了社區黨組織與社區自治組織互動式民主決策制度，通過門棟自治制度，居民“公決”制度與居民論壇議事制度。
4、明確街道、職能部門與社區居委會的關系是“指導與協調、服務與監督”的關系。
5、形成政府依法行政和社區依法自治的互動機制，創建了服務承諾制，雙向出示制，多種形式的功能互補機制和多層次民主評議和考核監督機制。
哈爾濱南崗
“社企合作”模式
1、“信息共享，隊伍共享，設施共享，調動社區內各種社會主體共同承擔社會服務和保障”。
2、引“名企”進社區，以政企合作的方式實現優勢互補。
?？谡駯|區
標準化建設模式
1、將居委會工作分為自治事務和委辦事務兩方面。
2、推動居委會標準化建設。
沈陽沈河區
民主自治外部保障體系
1、制定社區法規，實現社區體制與人民代表大會體制的對接，每個社區選舉產生一位有“準人大代表”資格和權力的社區人民聯絡員。
2、制定四項規則以保障社區內部民主自治規范體系有序運行。
沈陽和平區
“政轉社”模式
1、建立以社區服務為基礎的三級社區服務網絡，各部門實行政務公開制社區。
2、推行政府對社區的“公示制”、“承諾制”，全面開展“社區評議政府”活動。
3、建立公共行政社會化服務體系。
北京西城區
西城區模式
1、通過法律與經濟手段提升社區自治與管理。
2、各職能部門聯合辦公，直接面對社區的具體問題進行工作。
3、充分賦予社區成員知情權，建議權和評議權。
湖北枝江市
七口堰“四結合”模式
1、將社區的調整劃分和社區組織建設結合。
2、將推進社區體制改革與建立社區服務設施網絡結合。
3、將加強社區建設與轉變政府職能、理順關系結合。
4、將加強社區工作者隊伍建設與工作制度建設結合。
遼寧大連
“六個一”投資模式
即通過財政撥付，區財政配備，街道承擔、社區籌措、社會贊助、開發企業讓利等渠道保證充足的建設資金。
山西長治太行東街
“互動”模式
1、用物業管理機制將社區建設推向市場，使社區由指令型向利益型轉變。
2、建立了政府推動，社區聯動，雙向互動，內部驅動，典型帶動等“五動”運行機制。
江蘇句容市
“三位一體”模式
1、采用“行政全主導，社區服務，物業管理”三位一體的管理機制。
2、有機地統一了行政、事業、企業的關系，調動了黨政部門，群眾團體，企事業單位，社會中介機構的參與性，積極性。
2．不同之點：
與國內城市社區居委會體制創新特色相比，杭州市城市社區居委會體制創新更注重于體制的綜合性創新，并隨著城市化進程，從適應城鄉一體、城鄉轉型等社會變遷需要創新居委會體制，形成體制創新的多樣化并存格局。
五、城市居委會體制創新發展的制約因素及其對策思路
（一）體制二元結構問題
1．組織、功能的二元結構
（1）二元性問題
從杭州市城市社區居委會體制發展狀況看，在組織及其功能上，與實際的社區建設存在著二元結構狀態。前者，表現為自治體制與公共行政體制的非對稱性。后者，表現為法定的居委會功能范圍日益擴大的社區建設范圍的功能性矛盾，也即社區建設范圍遠比居委會所能承擔的功能大。詳見表：
杭州市社區居委會組織與體制二元性
二元概括
表現
組織行為二元性
政治與行政的分離，在社區居委會體制上，表現為自治體制與公共服務體制的非對稱性。
功能的二元性
法定功能有限范圍與社區建設全職功能的矛盾。表現為居委會管理功能從體制外二元結構轉到體制內二元結構。
2．對策思路
要破解上述組織功能上的二元性問題，實際存在著體系困難。需要從根本上去思考對策。
第一，需要從自治體制的能力問題上尋找突破口。以解決居民自治在體制上的承接問題。不然，即使公共服務向社區傾斜，社區作為一種自治體制缺乏承接的基礎條件。
第二，需要從公共服務體制與社區自治體制的銜接環節上找到對策思路。從目前的狀況看，公共服務不是可以無條件的傾斜于社區的，而需要有輸出渠道設計和選擇性的項目設計，如社會保障許多服務，在社區是很難承接操作的。因此，需要有過渡環節，使社區有條件承接。
第三，需強化居委會組織功能。這需要修改《城市居委會組織法》的條款，尤其是涉及到居委會的組織功能條款。同時，更多的是政府增加實際賦以社區居委會的功能。
第四，需分流社區建設項目。社會機構實質性地承擔某些投資性項目。適應社區做的項目準確地劃給社區。
2．職能的二元背離
（1）職責的“泛化”
由于我國社會管理體制改革相對滯后，社會職能分化程度不高，政企不分、政社不分、企社不分的現象還相當普遍和嚴重，社區居委會也就不得不承擔大量與其應然角色不相符的職能。特別是在城市管理體制改革過程中，由于沒有厘清各類組織的職能，沒有理順它們相互之間的關系，隨著管理重心的下移，管理權限的下放，許多不應由社區居委會擔負的行政和社會事務管理任務也都落到了居委會的頭上，使得居委會更加重不堪負，以至于有些地方政府提出了要給居委會“減負”、“松綁”的要求。據不完全統計，杭州市城區社區居委會“減負”后承擔的工作任務還有100多項，涉及計劃生育、環境衛生、治安治理、家庭婚姻、就業服務、宣傳教育、流動人口管理、社會保障、社會救濟、文明達標、收費收款、取證蓋章以及各類檢查評比等十多個門類，其中絕大部分都是政府委托或交辦的。社區居委會實際上成了“準政府”。
（2）原因分析
造成社區居委會功能泛化和角色錯位的原因是多方面的。既有認識方面的，也有體制方面的；既有傳統文化方面的，也有制度設計方面的；既有外部的，也有內部的；既有直接的，也有間接的。這些原因相互關聯，互為因果。主要原因除前述公共服務對社區傾斜，社區建設對居委會壓力等次因素外，準入制范圍限定權力，也是重要的原因，反映了居委會體制的容量小，不能承受日益發展的社區建設和政府行政職能改革的要求。
①行政職能泛化的困擾
在傳統的計劃經濟體制下，我國所有的社會組織（企事業單位、社會團體等）都具有行政化特征，即它們都是國家組織的延伸，是泛化的行政科層組織，都或多或少地承擔一定的行政職能。由于制度設計上的先天不足，居委會自然就成為了政府的附屬物，承擔起許多應當由政府行使的職能。特別是在城市管理體制改革過程中，隨著“管理重心下移”，“權力下放”，“費隨事轉”等原則的提出，一些政府部門開始名正言順地任意向社區居委會轉移職權，下派任務，進一步加重了社區居委會的行政化色彩。社區居委會所承擔的職能與其法定性質錯位，嚴重影響了社區居委會本位功能的有效發揮和社區居民自治的健康發展。
②政府“線狀”與社區自治“塊狀”管理的不對稱。
我國行政管理體制的基本框架是“條條管理”，在實施高度集權的計劃經濟體制條件下政府每一部門均為上下一條線，每一條線貫穿這一體制的基本思路就是對社會實施“一竿子插到底”的管制。而居委會則是群眾自治組織，實際上是以“塊塊管理”為主的，原本并無對接政府部門“條、線”的職責崗位和人員。如何銜接，政府“線狀”與社區自治“塊狀”的職責管理，一直是困擾基層自治的一個難題。社區居委會作用的發揮和實際運行在很大程度上仍將受制于傳統體制。
③居委會職責“輸出”功能的短缺。
如果在一個市民社會發育成熟的環境下，大部分社會管理平面的職責可以通過非營利組織的渠道給予分流。但是，目前我國社會的自組織程度十分低下。一方面，非營利組織的數量嚴重不足，另一方面，非營利組織的整體結構不合理，承擔公益服務的組織在非營利組織中所占比例很小，為弱勢群體提供服務的組織在非營利組織中所占比例很小。非營利組織的發育不良和社會自我調控體系的脆弱，使得社區居委會不得不擔負起大量的由政府轉移出來的、本應由非營利組織承擔的職能，而自身缺乏分流“輸出”的功能，這就在客觀上導致了社區居委會的功能混亂和角色錯位。
④基層自治法概念相對模糊。
目前我國尚未制定有關社區自治的專門法律或法規，而原有的《居委會組織法》顯然已不能適應社區發展的需要，社區發展中出現的許多新問題急需用法律形式加以說明和規定。法律制度不完善、不健全，一方面表現在居民自治制度的總體框架設計的不到位，尤其是社區居民自治的法律概念相對模糊，居民在社區居民自治中的主體沒有得到應有的體現，社區自治組織之間的關系及其作用沒有得到明確的規定。另一方面表現在制度的程序性設計嚴重不足，有效的社區居民自治的運行機制沒有建立起來。第三方面表現在法律保障無力，有法不依現象普遍存在。居委會也缺乏自我保護意識，不能很好地利用法律武器來維護自己的合法權益。法制制度不健全、不完善就很難從根本上保證社區沿著居民自治的正確方向發展。
⑤對居民自治的社會認知度低。
由于長期重在管理形成的“官本位”思想的影響，因此，對居民自治這一社會“末梢”層級缺乏廣泛的社會認知。人們自覺或不自覺地仍將社區居委會視為替街道辦事處分擔具體事務的下屬機構，而非代表和維護全體居民利益的群眾性自治組織。對社區的理解還停留在傳統的觀念上，社區自治組織乃按原有的方式運行。不論是政府還是社區自治組織都仍習慣于運用行政命令和政治動員手段。而社區居委管轄的對象仍以不在職的“三無”人員為主，在職人員很難融入社區活動。社區工作實質上并未進入傳統意義上的“社會管理”主流。
（二）居民參與問題及其原因
1．問題的表象
社區居民參與近幾年以來有了長足的發展，成為政治輿論重要話題。但從總體情況來看，仍處于弱參與階段，自主性差，整體發展不平衡。主要表現為：參與意識不強：社區居民參與的主體意識薄弱，以被動型參與為主，參與熱情低。參與內容有限：社區居民參與大都以活動參與為主，缺乏決策參與。如參與制定社區整體規劃，決定涉及全體居民切身利益的重大問題，行使民主監督權等決策參與、監督參與少。參與率低、涉及面窄：社區居民參與的廣泛性差，參與率低。主要限于骨干分子和積極分子。參與人員的結構不夠合理，老年人多，中青年人少；退（離）休、下崗待業人員多，在職人員少；女同志多，男同志少。參與的效益低下：社區居民參與的實效性差，社會效益低，對社區居民生活的改善和社區的發展并無實際意義和效用。參與制度化程度低：社區居民參與具有被動性特點以及政治動員色彩，隨意性大，缺乏制度保障，參與機制尚未建立和健全起來。
2．問題的致因
造成社區居民參與程度低的因素是多種多樣的。從根本上說，社區居民參與更多地受到參與空間、參與價值、參與成本等因素的影響。主要包括：
（1）異質性社區增多，社區歸屬感淡薄。
隨著城市化的快速發展，城鄉人口和城間人口流動性擴大，社區原生民的比例越來越小，而外遷人口比例越來越大，這在很大程度上淡化了對居住地的生活史“情結”和鄰里間的信任。社區的異質性削減了原本應有的歸屬感。這在很大程度上影響了居民參與的組織程度和輿論氛圍。另外，在傳統計劃經濟體制下，單位體制一直是我國社會管理體制的核心。在這種以單位為中心和中介的社會管理體制中，居委會組織體制只是單位體制的補充。居委會只管轄少數“社會閑散人員”，對單位起拾遺補闕的作用。在這樣一種情形下，居民也就無重大的利益訴求要向其所居住的社區提出，居民對社區之間也就無法建立其積極的互動和耦合關系。由此，這種由“單位制”引發的單位情結仍占據居住區居民的心理顧盼。從而淡化居民對社區認同感和歸屬感，由于缺乏對社區的認可感和歸屬感，社區居民的參與意識和參與積極性也就難以生成。
（2）社區公共空間的發育程度不高。
居民參與的輿論氛圍是在一定的公共空間中才能形成。社區公共空間一方面是相對于社區居民的私人生活空間而言的，另一方面是相對于政府對社區事務的干預而言的。如果社區居民的私人生活空間過于膨脹，政府對社區事務過度介入，那么社區公共空間就會因受到雙向擠壓而萎縮。由于社區公共空間不發育，社區居民參與就會因缺少應有的生存環境而失去必要性和可能性。在對社區公共空間造成擠壓的兩個因素中，政府干預是最主要的，起決定性作用。我國的傳統管理體制是一種政府全能型管理體制，國家行政權力位于整個社會生活的中心，對所有的經濟和社會事務實行全方位的管理。在這樣一種高度行政化的體制框架內，國家行政權力的觸角就自然而然地延伸到了社會的各個角落，社區的各項事務都在政府的控制之下，居民自治組織缺乏公共空間的擴張，居民參與也就缺少了應有的發展空間和制度平臺。
（3）參與價值與參與成本不相對稱。
社區居民的參與在很大程度上是受自身利益驅動的，其目的是維護或促進自身的利益。但從目前社區居民的參與“標的”分析，大多與居民實際利益差異性大，對居民來說，參與價值不高，所獲“實惠”不大。一旦參與者感到參與活動與他們所關心的問題無關，也無助于解決他們所面臨的實際問題，那么他們便會對參與活動表現出漠然，并選擇放棄參與。然而，由于居民生活規則與社區并不十分“合拍”，因此，居民為參與所付出的時間、精力等成本往往較大，參與的收益價值與支出比例相對失調，參與成本相對較高，既耗時又費力，而參與的收益卻相對較小，那么居民多半會選擇放棄參與或改用一種低成本的參與方式。對大多數人而言，是否參與取決于參與的實際功效，而非參與的民主理念。
（4）參與制度設計不甚完善。
社區群眾性參與在制度設計上還存在諸多不甚合理之處，這方面的問題主要表現為：一制度不健全，對社區居民參與的內容、方式等沒有作出明確規定，大大增強了實際操作的隨意性；二規則過于原則、籠統，缺少程序性和技術性規定，增大了實際操作的難度和不規范性；三制度條文多，保障措施少；四制度建設遠遠滯后于社區發展實踐，沒有根據社區發展的需要和社區居民需求的變化適時地作必要調整。
（三）非營利組織培育發展問題及其原因
1．問題
非營利組織發育的不成熟仍是當前社區發展中存在的主要問題之一，非營利組織的嚴重不足使得許多本應由非營利組織行使的職能不得不由社區居委會或政府來承擔。同時，即使那些業已批準成立的非營利組織，也存在著職能與目標錯位；對政府的依附性強，獨立程度低；官辦色彩濃，行政性強；內部管理不夠規范等問題。因此，在推進社區發展過程中，政府應該采取積極有效的措施，為非營利組織的發展壯大營造環境，創造條件，使其成為社區服務的主要承擔者和社區發展的促進者。
2．原因分析
產生上述問題的原因，既有認識上的問題，又有體制上的問題，更有社會管理整體配套能力的問題，從認識上說，仍有存在主流組織與非主流組織的區別對待情況。從體制上說主要是非營利性組織形式在許多方面與我國現有組織管理體制上存在著不協調的地方。從社會管理整體配套能力來看，即社會管理中還缺乏管理非營利性組織、充分利用非營利性組織的作用的能力。
（四）政府“缺位”、“越位”和“錯位”問題及其原因
對政府“三位”問題的認識
對政府與社區的關系問題，一直存在著較大分歧。主要說法有“三位”，即“缺位”、“越位”與“錯位”。
（1）“越位”說
政府超權限行使權力，大量介入應當由社區居委會或社區服務組織管理的事務。這方面的問題突出表現在以下方面：其一，政府包攬了許多應當由社區居委會或社區服務組織承擔的事務，如組織社區志愿者活動、直接提供社區服務、承辦社區內的文化活動等。其二，政府直接介入社區居民的自治事務和社區服務組織的業務，把指導關系變成了事實上的領導關系。社區居委會和社區服務組織的工作大部分都是按照政府的統一部署和安排開展的。應當由社區居民或社區服務組織自主決定的事務也大都要得到政府的批準和認可。其三，對社區的財政投入不當增強了社區居委會和社區服務組織對政府的依附性，如將社區居委會的成員列為事業編制，工資由政府財政開支等。
（2）“缺位”說
政府放棄了對自己應承擔的事務的責任，沒有行使好自己應有的職權，管住、管好自己的分內之事。政府的缺位具體表現在以下方面：一是抓制度建設的力度不夠。社區發展，特別是社區居民自治方面的制度建設還很不健全，很不完善，存在著許多法律空白，這是導致目前社區發展中諸多問題出現的關鍵。二是指導監督不力。三是“資助性投入”不到位。
（3）“錯位”說。
即把轉變政府職能簡單地理解為政府放權，弱化管理職能。轉變政府職能具有放權和收權雙重性。政府把不屬于自己的管理權限轉移出來，分別交由市場、企業和社會管理，這固然是政府轉變職能十分重要的內容，但同時政府也必須管住、管好應由政府管理的公共事務。政府不應該把屬于自己的職責交由社區群眾性自治組織協管，不能把社區發展與社區居委會的職責等同起來。建立了社區，并不表明政府不能直接為百姓提供服務；管理重心下移，也并不意味著政府必須把應當由其行使的與百姓生活息息相關的職權轉移出來，而關鍵的是要實現管理理念、管理方式和工作作風的根本轉變。
解決政府“越位”、“缺位”和“錯位”問題，從根本上說，就是要從體制上進行改革，轉變政府職能，建立與社會主義市場經濟相適應的管理體制。轉變政府職能具有豐富的內涵和相對廣闊的外延，它是建立社會主義市場經濟體制，促進經濟和社會發展的必然要求；也是建立行為規范、運轉協調、公開透明、廉潔高效的行政管理體制，構建“有限權力的有效政府”的必然選擇。
2．原因分析
上述三個問題的存在，主要原因有：一是政府行政體制改革仍處于發展過程中，許多職責界線不清楚。二是政府部門的利益關系，往往把有實際權利的職責留在部門，把無權的職責劃出。三是社區居委會體制下自治能力不強，有些地方承接不了政府剝離的某些權力，使有些責權在流轉中擱置工。
（五）未來發展的對策思路
1．正確認識政府對社區建設問題上的職責，實現管理理念，管理方式和工作作風的根本轉變。
（1）總體認識。
美國學者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在《改革政府：企業精神如何改革著公營部門》一書中指出：“‘政府’這個詞的詞根來自希臘文，意思是‘操舵’。政府的職責是掌舵而不是劃漿。直接提供服務就是劃漿，可政府并不擅長于劃漿”。所謂“掌舵”，就是制定政策，把握方向，并保證政策得到有效的貫徹，目標得到有效的實現。因此，政府應該對自己的傳統職能（收稅和提供服務）做某些調整。政府的義務不是提供服務，而是保證服務提供的實現。政府應該明確規定自己扮演催化劑和促進者的角色，明確規定自己的任務是確定任務的范圍和性質，將自己的職能限定于制定政策和把握方向，然后穿針引線地把各種稀缺的公私資源結合起來，交由他人去操作，以達成既定的目標。只有這樣，政府才能真正成為一個充滿活力的、強大的、負責任的、有效率的政府。依此來分析和判斷，政府在社區發展中最基本的職責，就是制定規則，提供支持，規劃協調，監督保障，以保證社區沿著居民自治的方向健康發展，保證居民所需要的各項服務的提供得以實現，滿足居民不斷增長的各種物質和精神生活的需要。
（2）總體對策。
從杭州市城市社區居委會體制創新的實踐情況看，各區在推進和諧社區建設過程中，重視居委會自治能力的提升和發展。主要有三個方面：
其一，推進社區居委會自治能力的供給性提升。市、區兩級政府在公共管理體制改革過程中，突出了對基層社區的公共服務供給體制的改革。其中重要的問題是提增公共服務供給項目和數量，并對接性的合理調整公共服務供給渠道和方式，使社區有條件、有能力承接政府公共服務傾斜的政策。
其二，推進社區居委會自治能力的保障性發展。市、區兩級政府通過加強領導，完善服務體系，強化隊伍建設，落實功能條件等保障性措施，夯實社區居委會自治能力發展的基礎，擴大社區居委會自治能力發展的空間。
其三，建立社區居委會自治能力創新的制度安排。從下城區等社區的經驗歸納，主要包括：認識制度安排，不斷完善社區居民自治的群體機理；運行制度安排，積極培育社區居民自治的合力機制；人才制度安排，合力打造社區自治的職業專業體系；協商制度安排，全面落實社區自治能力創新的協調功能；考評制度安排，著力提高社區居民自治的目標實施能力；管理制度安排，統籌推進社區自治能力創新的管理效能。
2．培育和發展非營利組織，保證其健康發展
根據杭州市的經驗，主要抓好以下幾方面：
（1）統一認識。即要科學合理地界定非營利組織的功能和角色。就組織的功能目的和運行機制而言，非營利組織是通過志愿機制提供公共物品的組織。要明確非營利組織的功能，劃清其職責，不得隨意擴大或延伸其未經法律法規認可的職能，不能將其功能泛化，搞成“準政府”。即使有些行政職能需要委托給非營利組織行使，也必須嚴格按照法定的程序授權。
（2）制定制度。即建立和健全有關非營利組織的法律制度。要加快制定有關的法律法規和相關的政策，對非營利組織的性質、地位、服務宗旨、設立程序、運作機制、項目開發的方式、資金和人員管理、職業道德規范、法律責任等問題做出明確規定，形成比較完備配套的法律法規體系。與此同時，對既有的法律法規進行必要的梳理，以規范非營利組織的行為，為其健康發展提供制度上、法律上的保障。
（3）提供保障。即要為非營利組織的發展提供必要的支持和穩定的保障。一方面，政府應將非營利組織承擔的由政府轉移出來的社會保障和社會福利服務項目列入公共財政開支，納入財政預算，根據非營利組織所提供的公共服務項目，不同程度地給予其必要的財政支持，并在稅收等方面給予一定的優惠。另一方面，應根據非營利組織發展的需要，重視和扶持非營利組織的支持組織的發展。非營利組織的支持組織也屬非營利組織，它的主要任務是向非營利組織提供培訓、研究、信息、宣傳、評估、資金、網絡交流等技術性服務，以增強非營利組織實現其目標的能力，使非營利組織能夠將有限的資源和力量集中于自己的優勢領域。
（4）強化自建。即要加強非營利組織的自身建設。非營利組織要建立和健全自己內部的組織機制、管理機制、激勵機制和監督機制，提高自己的活動開發能力、組織管理能力、資金籌措能力和項目運作能力，要以自己優質、高效的服務和良好的信譽在公平競爭中求得生存和發展，以增強自身的創造力和生命力，提高組織效率和社會效益。
（5）監督管理。即政府要加強對非營利組織的管理和監督。全面建立和推行統一完善的非營利組織的登記備案制度和執業資格認證制度；實行分類管理；以保證其競爭公平，行為規范，服務優質，促使其規范化運行和發展。
4．立足于自治基點，建立社區治理模式
自治與治理是兩個交叉而又不盡相同的概念。治理是自治的實踐框架，自治是治理的核心成份。社區自治中，不能缺或治理的實踐框架的指導。在目前的社區自治過程，需要重新確立社區治理的概念和運作模式。
建立新型的社區治理模式說到底就是要在政府、社區群眾性自治組織和非營利組織之間建立起相互合作、相互協調的良性互動關系；而在這三者之間建立起良性互動關系的關鍵在于社區居民的參與。社區居民在對自身權利、義務和追求目標理性認識基礎上的自愿、自主的參與，是建立三者之間良性互動關系的前提和基礎，是完善三者之間良性互動關系的動力和保證。沒有真正意義上的社區居民廣泛而主動的參與，這種良性互動關系就不可能真正建立起來的，社區也就不可能得到真正的發展。因此，在構筑新型社區治理模式過程中，應始終將促進社區居民參與放在首要的位置，予以高度重視。
具體地說，就是要建立和健全有關社區居民參與的各項制度，完善社區居民參與機制，突出程序性設計，減少實際操作中的隨意性和盲目性，將知情權、表意權、決策權、管理權和監督權交還給社區居民，把社區居民是否知道，社區居民是否參與，社區居民是否滿意作為衡量社區發展的標準，使社區居民真正成為社區的主人。
5．正確認識居民、居民參與及完善參與對策
（1）正確認識居民與居民參與
對居民參與的認識深化，是引導、動員居民參與的重要前提。依據不同的標準和角度，社區居民參與可以有不同的劃分方法和類型。而這種多樣化的認定，是擴展居民參與的實踐前提。
城市社區居民參與分類表
分類前提
類別
類別解釋
依據參與主體不同的自愿程度
主動參與和被動參與
主動參與是指社區居民基于自身的利益和需要自發自愿地對社區公共事務施加影響的行為。被動參與是指社區居民因受他人意志的促動或政府的號召而非自愿地影響社區公共事務的行為。主動參與具有自主性和創造性，而被動參與則表現為應付和敷衍。
依據參與客體不同的功能特性
決策參與，實施參與、監督參與和信息參與
決策參與是指社區居民參與制訂和通過社區決議或決定的行為和過程。實施參與是指社區居民參與貫徹執行社區決議或決定的行為和過程。監督參與則是指社區居民參與檢查、評估社區決議或決定的落實情況，監督、評議政府及其工作部門、社會服務組織和社區群眾性自治組織工作業績的行為和過程。信息參與是指社區居民參與信息的提供、收集、分析、處理和的行為和過程。
依據參與客體不同的內容
社區政治參與，社區經濟參與，社區文化參與和社區社會參與
社區政治參與是指社區居民參與社區政治事務的行為，如參與社區群眾性自治組織的選舉、參與民主評議等。社區經濟參與是指社區居民參與涉及社區共同經濟利益的事務的行為，如參與興辦社區經濟等。社區文化參與是指社區居民參與社區精神文明建設的行為，包括參與社區的文化娛樂、體育健身活動，參與公共道德的培養，參與社區精神的培育等。社區社會參與是指社區居民參與社區公益活動和福利事業的行為，如參與社區的社會救助、參與社區的治安治理、參與社區的環境整治，參與社區生活秩序的維護、參與鄰里糾紛的調解等。
依據參與不同的渠道
組織參與和非組織參與
組織參與是指社區居民通過一定的組織形式，如社區成員會議或社區成員代表會議、社區居民委員會、社區志愿者組織、社區的各種專門組織等，參與社區公共事務的行為。非組織參與是指社區居民不通過一定的組織形式，個人自發地參與社區公共事務的行為，如鄰里互助等。
依據參與不同的制度化水平
制度參與和非制度參與
制度參與是指公民在現行制度規范范圍內的參與行為，即在政府制定的規則中預留給公民的參與。非制度參與則是指突破現行制度規范的參與行為，也是在社會正常渠道之外發生的活動。
（2）完善居民參與的對策
重視社區意識的培養。所謂社區意識，是指生活在同一社區的居民因地緣聯系而形成的對本社區共同目標、共同利益的一種共識。它是社區居民自覺、共同的價值觀念，是社區文化的集中體現。社區居民參與在很大程度上取決于社區居民是否具有共同的社區意識。有了共同的社區意識，社區才會形成凝聚力和向心力，居民才會對社區有認同感和歸屬感。因此，推進社區居民參與，必須十分重視培育社區居民共同的社區意識。要培育社區居民共同的社區意識，一方面要加強社區內的公共物品建設。另一方面，應該為社區居民提供公共交流的空間和參與社區管理的機會。
注重社區居民的共同需求。社區群眾性自治組織要堅持以民為本的原則，關注社區居民的共同利益，注意尋找社區居民共同關心的問題來吸引他們參與社區的公共事務。社區居民參與活動的組織應從本居住區的客觀實際和發展需要出發，把社區居民的共同需要放在首位，把解決社區居民普遍關心的熱點和難點問題作為契機來擴大社區居民的參與。社區群眾性自治組織可以經常就社區居民普遍關心的、關涉社區居民共同利益的重大問題召開社區聽證會，為居民提供一個充分發表自己意見的場所，一個參與社區的公共事務的平臺。
組織多樣化的參與活動。社區居民參與應多層面、多渠道、多形式、全方位地展開，以吸引不同類型的社區居民加入進來。
轉變思想觀念和工作方式。要充分認識社區居民參與在社區發展中的重要地位和作用，把社區居民參與作為衡量社區發展的重要指標之一。社區居委會成員和社區工作者要轉變工作方式，充分發掘社區居民中蘊藏的巨大潛能和社會資源，最大限度地調動社區居民的積極性和創造性，努力實現社區居民利益的最大化，達到社區整合之目的。社區居委會成員和社區工作者要轉變工作方法。要變管制為服務，變單向的提供服務為居民的互幫互助，要改變以往主要依照行政命令，依靠行政手段的工作方法，采取靈活多樣的形式和方法，組織和激勵社區居民主動參與社區的公共事務和公益事業，積極投身到社區發展中來。加強社區居民參與的制度化建設就是要依照有關的法律和法規，制定相關的規章和制度，明確社區居民參與的權利、義務和責任，參與的內容、方式和程序等，以減少參與的盲目性和隨意性，保證參與的規范性和有效性。在保證社區居民民主權利有效行使的前提下，要盡可能地簡化程序，以易于實際操作，保證社區居民參與的廣泛性和實效性。
6．強化保障措施，夯實城市社區居委會體制創新的現實基礎
（1）加強組織領導，形成推進和諧社區建設的整體合力
①完善領導體系。健全完善市、區（縣、市）、街道（鄉鎮）三級社區建設組織領導體系。各級領導機關要認真貫徹落實市委、市政府關于和諧社區建設的工作部署，及時協調解決工作中遇到的困難和問題，總結推廣社區建設先進經驗，統籌社會工作人才隊伍建設和管理。加強市、區（縣、市）社區建設領導（指導）小組辦公室力量，配足配強專職人員，保障落實各項工作經費，增強組織協調能力。
②形成整體合力。全市各級黨委、政府要切實把和諧社區建設工作擺上重要議事日程，納入當地國民經濟和社會發展規劃，實現社區建設與經濟社會、城市化進程同步發展。民政部門要充分發揮主管部門的職能作用，搞好綜合協調和服務。有關部門要把社區各項指標作為考核部門工作實績的重要內容，主動與社區開展結對幫扶、共建共享活動，強化公共服務意識。工會、共青團、婦聯、殘聯等群團組織要積極發揮在和諧社區建設中的重要作用。通過各方努力，建立健全黨委和政府統一領導、民政部門牽頭、有關部門配合、社會廣泛參與的社區管理體制，形成推進和諧社區建設的整體合力。
（2）加強隊伍建設，提高社區工作者的能力和水平
①加強社區工作者隊伍建設。以社區工作者崗位培訓、業務培訓、理論培訓為重點，實行社區書記、主任輪訓制度，建立社區工作者教育培訓規劃體系，不斷提高社區工作者的職業化、專業化、標準化水平。積極推行社會工作者注冊、職業水平評價和工作督導制度，建立社會工作者維權組織。將社區工作者納入“社會工作者”職業序列，設置“社會工作者”職業類別。鼓勵社區工作者參加社會工作職業水平教育和學歷教育，對于社區工作者按規定取得社會工作者職業水平資格證書或大學本科以上學歷證書的，給予職稱津貼和學費補貼。完善以德、能、勤、績、法紀為主要內容的社區工作者考核評議制度。通過上掛、輪崗、橫向交流等形式，全面推行社區工作者交流制度。堅持面向基層、關注一線的選人用人機制，積極創造條件讓更多的社區干部走上街道（鄉鎮）級領導崗位，讓從事過社區工作的干部走上區、縣（市）級領導崗位。按不低于全市上年度城鎮單位在崗職工平均工資水平的標準，落實包括職務年限工資、獎金福利、補（津）貼、住房公積金及社會保險繳費等五部分內容的社區工作者工資福利待遇，建立健全提高社區工作者福利待遇的長效機制。
②加強社區工作人員配備。社區工作人員是指社區黨組織（含黨委、黨總支、黨支部）專職成員、社區居委會專職成員以及以特定服務對象（暫住人口、企業退休人員、失業人員和困難家庭等）為工作內容的其他工作人員。社區黨組織專職成員按2-3人配備，社區居委會專職成員按5-9人配備，以特定服務對象為工作內容的其他工作人員根據政策規定按需按實配備。
③保障社區工作人員經費。社區工作人員經費按照不低于全市上年度城鎮單位在崗職工平均工資水平的標準和單位繳納的社會保險、住房公積金以及按規定繳納的工會經費等項目核定，按實列支，市、區兩級財政各承擔50%。2008年核撥的社區工作人員經費以2007年為基數一次性提高55%，社區工作者的平均工資增長水平不低于杭州市城鎮單位在崗職工的平均工資增長水平。
④保障社區各項工作經費。加大對社區黨建工作經費、社區居委會工作經費、兩站（室）工作經費、社區共建經費、社區公益性崗位補貼經費、社區配套用房建設經費、社區服務業發展扶持經費、企業退休人員自管小組活動經費、失業人員管理服務經費的保障力度，有效推進社區建設各項工作發展。社區其它專項工作經費均實行源頭控制、資源整合、費隨事轉。
（3）完善功能條件，加強社區配套用房建設。
①加強配套用房建設。按照建筑面積不低于每百戶30平方米的標準集中設置、整體配備社區配套用房，每個社區配套用房不得低于350平方米。新建住宅小區社區基礎設施建設納入住宅小區建筑設計，與住宅小區開發同步設計、同步建設、同步投入使用。對過于分散的社區配套用房，可通過置換等辦法由當地政府進行調整。所有社區必須具備“五室四站兩欄一家一校一場所”[五室：黨組織和居委會辦公室、警務室、黨建（文體）活動室、圖書閱覽室、資料檔案室；四站：勞動保障服務站、幫扶救助服務站、衛生計生服務站、社區（志愿）服務站；兩欄：宣傳欄（法制宣傳、科普教育）、居務公開欄；一家：星光老年之家；一校：居民學校；一場所：健身活動場所]等功能。區、街道（鄉鎮）建立社區服務中心，區社區服務中心建筑面積一般在2000平方米左右，可在區行政服務中心增掛區社區服務中心牌子；街道（鄉鎮）社區服務中心建筑面積一般在1000平方米左右。積極推行社區“一門式”服務大廳建設，整合社區辦公用房資源，提倡“一室多用”，提高社區配套用房使用效率，確保60%以上社區配套用房用于居民活動場所。
②完善功能條件。切實落實“費隨事轉、人隨事轉、權隨事轉”，切實解決社區負擔過重問題；加強和規范社區經費管理，完善社區財務管理、帳戶管理、預算管理、審計管理等制度，實行居務財務公開，保障社區居委會工作有效開展。圍繞創新社區工作體制，探索建立街道（鄉鎮）社會（社區）工作站模式，采取與街道（鄉鎮）社區服務中心合署辦公（增掛牌子）方式，加強對社會（社區）工作事務的管理和社會（社區）工作隊伍的建設。同時積極探索在社區層面建立社會（社區）工作站，以承擔社區建設的具體工作項目。