水電開發安全監管交流

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改革開放以來，我國電力工業發展迅速，電力建設取得了巨大成就。發電裝機容量和年發電量均已躍居世界第二位，缺電狀況得到明顯改善，電力工業有力地支持了國民經濟的快速發展。目前，電力行業的資產規模已超過2萬多億，是整個國有資產總量的1/4。水電站項目作為電力能源體系中的重要環節，一直倍受關注。水電站大壩在為人類利用自然資源、改造自然環境、興利除弊方面發揮了巨大作用。但是，在其創造巨大財富的同時，又具有潛在的重大安全風險。因此，采用現代安全管理的手段，保證水電項目建設施工中的安全，不僅關系到企業本身的生產安全和經濟效益，更關系到大壩下游千百萬人民的生命財產安全乃至國民經濟的可持續發展。

水電建設項目安全監管存在的現實問題

伴隨著國家體制改革和部門分工調整的深入，電力生產運行的安全監管基本處于受控狀態，而水電工程建設的安全監管體制卻處于職責部門不清、行業職能虛位的狀態。根據有關法規條款規定，理論上水電建設工程的安全監管，應在國家安全生產監督管理局“對全國建設工程安全生產工作實施綜合監督管理”的基礎上，按照“國務院鐵路、交通、水利等有關部門按照國務院規定的職責分工，負責有關專業建設工程安全生產的監督管理”的規定分層次實施。

然而事實上，隨著改革的深入，承擔水電施工的核心企業——中國水利水電建設集團公司已經由國務院國資委直接管轄，水利部門已經不再對水電施工實施行業安全監督管理，而國務院國資委的主要職能是對所轄企業的資產管理，對安全生產的管理主要是對企業安全生產責任的宏觀監督，不具有水電施工安全生產的行業監管職能。國家電力監管委員會雖然具有電力行業的監管職能，但其重點在發電和電網運行方面，基本不具有對水電施工企業和施工區域日常性的行業安全監管的技術能力和手段。建設部作為國家建設行業的主管部門，對水電施工企業和施工區域的行業安全監管，目前尚未明確其直接管轄權；而由歸屬國家電網公司管理的“電力建設工程質量監督總站”，只承擔行業管理性質的建設工程質量監督職責，對水電建設工程的行業性現場安全監督工作實際上處于缺位狀態。

在目前水電工程建設的生產安全監管體制尚不夠完善的狀態下，水電開發企業應采取一系列措施，提高生產安全的管控能力，約束承包商的安全行為。確保水電建設項目的安全運行。

加強水電建設項目業主安全監管的建議

一、由業主承擔對承包商生產安全全面監管的責任

我國安全生產管理實行“國家監察、行業管理、企業負責、群眾監督”的體制，雖然原則上可以做到分工明確、職責分明，但就具體領域、具體行業、具體企業而言，在安全管理的責任上，又存在著比較嚴重的定位不清、權限不明、推諉扯皮的弊病。在體制改革的大背景下，國家安全生產監管體制也處于轉型調整的時期，等待政府監管職能的完全明確和到位，可能影響企業的發展進程。

承包商管理是風險預控管理中的一個重要要素。目前，國內很多大企業發生的生產事故，往往是由于承包商的管理水平較低，人員流動性大、素質參差不齊而導致的。而承包商一般從事的是建設項目，如果“以包代管”，很有可能給企業的生產留下巨大事故隱患。為此，應將承包商的安全管理納入企業的風險預控管理體系中，由業主承擔起安全生產全面監管的責任，制定承包商的選定、管理及監督的工作計劃，根本目的是分清企業和承包商間的職責，減少潛在的危害，確保企業和承包方員工的安全，并保證業主和承包商自身的財產不受損失。

企業應進一步充實總部和承包商的生產安全管理力量，加強對工程的協調和全過程的安全管理與監督，加強對系統內外施工隊伍的管理；應當根據建設工程的具體情況，科學管理工程，進一步加大安全投入，確定合理的工程工期，正確處理好安全、進度、質量三者的關系；加強安全質量標準化管理，建立健全適應工程建設需要的安全管理保證體系和監督體系，完善以安全生產責任制為核心的安全管理制度，保證工程建設安全。

二、加強企業組織體系建設，全面提升安全生產管理能力

企業對水電建設施工安全生產監管職能的定位，應以完善預防管理和安全技術支持功能為重點，充實調整現有的安全生產管理體制，建設和強化實體機構的技術管理能力和決策支持能力。通過建立和完善安全生產技術支撐能力和決策支持機制，實現安全生產的風險預控。

建設施工安全生產監管組織體系的設置，需要綜合考慮各方面的因素，包括：現實情況、職責策略、職能分配、人力資源、技術支持能力、監管成本、監管效率等方面。應以完善預防管理和安全技術支持功能為重點，充實調整現有的安全生產管理體制，建設和強化實體機構的技術管理能力和決策支持能力。

企業可通過“安全管理部”承擔企業法定日常安全生產監管職能，貫徹執行政府安全生產法規政策，并負責與政府有關主管部門的協調與聯絡；同時建立“安全技術支持中心”，為企業重大經營發展問題和項目的安全預分析與決策支持，及以第二方地位實施管理體系傳遞與審核、項目及施工方安全生產績效測量、施工現場安全生產風險的辨識與評價。

三、適時建立職業安全健康管理體系

職業安全健康管理體系為企業提高職業健康安全績效提供了一個科學、有效管理手段。職業安全健康管理體系建立在現代系統化管理的科學理論之上。它以系統安全的思想為基礎，采用“PDCA”循環持續改進的理念。對企業而言，有助于從企業的整體出發，把管理重點著眼于事故預防，實行全員、全過程、全方位的安全管理，有效整合業主與參建單位安全管理資源，使企業達到最佳安全狀態。實施職業安全健康管理體系意義在于以下方面：

1.有助于推動職業健康安全法規和制度的貫徹執行；

2.使組織的職業健康安全管理由被動強制行為轉變為主動自愿行為，提高職業安全健康管理水平；

3.有助于消除貿易壁壘；

4.提高企業產生直接和間接的經濟效益；

5.在社會上樹立企業良好的品質和形象。

四、完善安全生產獎懲、考核與激勵機制

建立健全企業內部和業主對相關方的安全生產獎懲、激勵機制，落實“安全第一，預防為主，綜合治理”的方針，形成安全生產績效的威懾機制。

安全生產考核激勵機制由企業內的導向機制和企業外的監控機制兩部分組成。

就企業內部的安全生產績效考核激勵機制而言，目的是為了提高員工安全生產的積極性和從事安全生產工作的人員工作積極性，對于企業員工而言，薪酬僅僅是影響員工行為的因素之一。影響工作積極性的其他因素有：工作性質、領導行為、個人發展、人際關系、工作環境等。就其內容而言，應包括如下機制：多層次激勵機制、充分考慮個體情況，實行差異化激勵、建立安全專項基金，實行面向安全的傾斜獎勵、物質激勵和精神激勵相結合、正向激勵與反向激勵相結合，突出激勵重點、建立完善的安全教育培訓激勵機制等。

針對承包方（施工方、監理方、供應方等）安全生產考核激勵機制，是企業建設工程實施安全生產監管的重要手段和有效杠桿，當務之急是建立針對監理方的安全績效考核與獎懲機制和對施工方的安全措施經費使用的調控機制，在監管的基礎上，借助經濟手段調控業主、監理方和施工方三者的安全生產協作關系，調動各自的積極性，共同實現安全生產的總體目標。

五、加強安全生產應急能力建設

企業要重視應急管理工作，建立健全滿足預防、預備、響應和恢復4個步驟要求的應急管理體系。以各層級應急預案編制工作為推進企業生產安全管理工作的切入點，系統構建包括應急管理工作在內的生產安全組織機構和職能體系。整合各方面資源與力量，建立、配置和完善與各參建單位建設施工條件和生產意外導致的突發事件類型相適應的應急救援組織，配備應急救援裝備、設施和技術保障能力；加強應急救援培訓和演練；宣傳普及應急救援知識，重點培訓逃生措施和預案內容，結合各項目特點定期開展演習活動，并發現隱患和不足，及時完善事故預防手段和針對突發事件的應急救援能力。同時應針對各施工項目的特點，發揮業主的作用，組織各施工方參與建立項目區域的總體應急預案，并建立相應的應急管理指揮體系。實現緊急情況的屬地化指揮處置和各相關單位的協同行動。

六、依靠現行制度優化管理

水電開發企業應根據安全生產發展戰略的需求，依照企業組織機構建設與安全責任的關系、遵循的法制化、制度化、強制化等原則、從提高企業的安全意識、安全投入水平及完善，企業管理措施及應急體系等方面開展工作，優化安全管理框架，提升管理水平，使安全生產管理達到科學化、程序化、標準化和規范化管理的目的。