工商行政管理反壟斷思考

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隨著中國改革開放的深入和加入WTO，中國社會主義市場經濟體制的建立和完善對相關經濟領域立法提出了更高的要求。中國在市場監管、對外貿易管理等方面的法制建設大大加強，制訂眾多基本的經濟法律，為工商行政管理等行政執法機關依法監管市場提供了比較完備的法律依據。但由于各種原因，作為最重要經濟法之一的反壟斷法經過多年的研究醞釀卻至今尚未出臺。中國是否需要反壟斷法，曾經一度有過比較激烈的爭論。但隨著市場經濟和開放的發展，法律學界和政府部門以及企業對制定反壟斷法的必要性已經沒有什么質疑了。在眾多爭論的條款中，反壟斷執法機關的確立和職責成為影響中國反壟斷法不能出臺的重要因素。

本文意在通過對中國目前市場監管機關的職責、執法體制、執法效果的分析，結合國外反壟斷和市場監管的執法機關的運作情況，闡述確立中國反壟斷法中的執法機關和執法體制的相關重要問題，論證中國建立以工商行政管理機關為反壟斷主要執法機關的執法體制的合理性、合法性和可行性、必要性。

一、市場監管和反不正當競爭執法體制存在的問題

嚴格地說，雖然我國反不正當競爭執法包括了部分反壟斷的內容，但由于反壟斷法的缺位和主管機關的不確定，我國反壟斷執法體制尚未建立起來，而反不正當競爭執法體制與市場監管執法體制一樣也存在諸多問題

（一）執法主體不統一。一是“市場”被不斷地分割，執法主體多

元化不斷擴大。在執法領域，有的是依行業特點和監管對象的特殊性被分離于工商行政管理之外，如金融、保險市場，藥品、煙草等。二是職能交叉、多頭執法現象影響市場監管效果。國務院雖然對各部門的職能雖有劃定，但還存在一定程度的交叉現象，如打假維權，既有工商，又有物價、公安、質檢、食品和藥品監督管理部門的職責。在反不正當競爭執法領域，一些部門依據法律、行政法規來介入對一些領域的反不正當競爭工作，如電信、價格等。這種多頭執法的現象存在一定和合理性，但如果分工不合理，配合不好，也會影響了法制統一和執法權威。

（二）監管力度有限。

反不正當競爭執法力度不強，市場監管不到位。在激烈的市場競爭中，欺行霸市、虛假廣告、制假售假、侵犯商業秘密、價格同盟等各種各樣的不正當競爭行為時有出現，有的屢禁不止，而反不正當競爭執法力度普遍較弱，不能滿足公平競爭市場環境的需要。從十多年工商行政管理機關查處的不正當競爭案件看，對政府機關或公用企業濫用市場優勢地位強制銷售商品的行為查處較多，對壟斷和限制競爭的案件查處較少。這一方面在于我們市場經濟還處在發展階段，規模經濟遠未形成，真正能夠主導市場走向的大企業還為數不多，另一方面也有執法人員對反不正當競爭法和相關的法規規章掌握不夠或認為其操作性差，調查取證困難而存在畏難心理的原因，還有地方保護主義和行業壟斷勢力的強大，或借口行業管理阻撓工商機關執法的原因。

（三）執法手段和方式落后，不適應新形勢需要。目前市場監管的手段最主要是采取行政處罰，執法者習慣于檢查、罰扣，并不斷要求強化執法手段，執法手段司法化存在司法化的壓力。對執法手段和處罰的迷信源于大多數執法機關和行政法者沒有意識到行政執法是現代政府管理經濟生活的重要法律和行政手段，單純“依法”行政，缺乏對市場和市場秩序的宏觀把握，在具體案件中，以辦案數量和罰沒金額為主要動力和目標，不注重處罰的適當性、合理性和社會效果，這樣的執法已經影響了政府執法的公正性，對市場有時會起到副作用，失去群眾對政府以執法手段干預經濟的信心。

二、借鑒國外反壟斷機關設置和運作的經驗

（一）國外反壟斷機關的簡要情況

眾所周知，“徒法不足以自行”。法的實現需要社會全體成員的遵守，需要政府組織機關執行，保障法律所規定的公民權利和義務的落實，保障政府管理社會的有效性。制定反壟斷法的國家，大多數都特別設立了專門負責執行反壟斷法的機關，如美國的聯邦貿易委員會，德國的聯邦卡特爾局，日本的公正交易委員會，英國的公平貿易局等。這些專門機關由法律規定的專門主管反壟斷的行政機關，擁有較為廣泛的權力，可以調查壟斷及其他各種限制競爭行為，可以搜查、扣押文件資料等證物，有的還可以直接對違法者施以處罰，如罰款、禁止實施限制性協議和進行其他限制性行為等。韓國公平交易法在1986年進行了修改，提高了公平交易委員會的地位，強化了它的權力。公平交易委員會從經濟計劃院長官的一個審議機關，成為獨立的行政機關，接受了原來屬于經濟計劃院長官掌握的各項權力，成為公平交易法的實施主體。

反壟斷法的專門執法機關又可以分為兩種類型，即純行政性的機關和具有準司法權的機關。此外還有一些非專門執行反壟斷的行政機關，與專門機關之間還存在一種形式上的領導與被領導關系，如法國、德國的經濟部長。他們只在法定范圍內擁有有限的執行反壟斷法的權力，一般情況下不是實際執法者，只具有象征意義。法國經濟部長是競爭審議委員會的上級領導，但經濟部長不能影響競爭審議委員會在職權范圍內的進行調查、審查與裁決活動。德國聯邦卡特爾局名義上受經濟部長領導，但決議處主席和決議員都是終身公職人員，獨立辦案，依法可行使立案、調查、扣押、裁決等權力，對他們的裁決，只有州高等法院才能以法定程序予以改變或撤銷。

另一種實際承擔反壟斷法執行職能機關是行業監管機關。這種權力共享型的合作機制是指監管機關與反壟斷機關共同執行反壟斷法律，這種權力配置主要適用于電信、電力與銀行領域的企業合并審查方面。在意大利，銀行業的監管機關就承擔了執行反壟斷法的職能。在意大利的銀行業中，行業監管機關——意大利銀行負責執行有關銀行的協議、優勢地位的濫用和銀行之間的合并的競爭規則。在美國，對于美國通信委員會（FCC）所監管的電信運營商，美國聯邦貿易委員會（FTC）與司法部根據Clayton法第7條有共同管轄權。美國1996年電信法進一步擴大了司法部的權力，廢止了原先FCC可以給予地方電話公司合并反壟斷審查豁免的權力。盡管美國國會仍然希望在合并審查方面繼續發揮FCC的專業特長，但顯然不愿意將這種權力只授予FCC。在電力領域，美國聯邦電力法并未規定反壟斷豁免，對于電力設施之間的合并，反壟斷機關與聯邦能源管制委員會(FERC)有共同管轄權。

（二）國外反壟斷機關的特征

考察主要國家的反壟斷法，可以概括出對反壟斷執法機關的一些共同特征：

1、平衡性。表現在各國反壟斷執法機關的組成由不同黨派、不同

專業領域的人士組成，以達到平衡各方利益和立場的目的。這種平衡性由建立機關的反壟斷法或其他行政法直接規定的，具有權威性和穩定性。美國聯邦貿易委員會采取兩黨制，總統不能任命任何一黨在委員會中占絕對多數，以保證委員會能夠作出公平的決議。法律明文規定，同一政黨的委員不能超過三名，這就保證了委員會組成在黨派上的平衡。法國競爭審議委員會為有十六名委員，其中七名委員由現任或卸任的中央行政法院、審計法院、最高法院成員或其他行政或普通法院的成員擔任；四名委員由具經濟、或競爭及消費學識經驗者選任；五名委員由從事生產業、經銷業、手工業、服務業或自由業者擔任。因此，“是委員會之組成堪稱網絡官，學、產、法律、經濟、理論、實務之各方專家”。

2、專業性。反壟斷法是法律各部門中最具有不確定性的專業，既涉及到法律專業知識，也涉及到經濟學、行政學的知識，同時與企業經營和市場運作密切相關。所以，反壟斷執法人員具有高度的法律和經濟方面的專業性。日本《禁止壟斷法》對公正交易委員會組成人員提出了“具有法律或經濟學識經驗”的要求；美國聯邦貿易委員會下設競爭和經濟處，競爭處由法學家組成，經濟處由經濟學家組成；其設立本身就有出于設立更為專業的執行機關以彌補司法部之不足之原因。法國競爭審議委員會的組成，由各方面專業人士組成，在體現了平衡性的同時，體現了專業性的基本要求。

3、獨立性（中立性）。獨立性表現在反壟斷執法機關執行職務時，不受其他機關或首長的干涉；保持高度的中立，不受各種利益集團的干擾；其組成人員的身份受法律保障，無法定事由不能被免職，各國反壟斷法和行政法一般對反壟斷機關成員從選任、任期和執法程序等方面作出明確規定，以保障其獨立權力的行使。美國聯邦貿易委員會是美國獨立控制委員會中的一員。根據美國行政法，獨立控制委員會一般由5至7個委員組成，他們的討論和決議是集體決議，避免獨任制缺點。委員由總統提名，經參議院同意后任命。委員的任期超過總統的任期，一般為5至7年。委員的任期不是同時滿期，而是交錯滿期，總統不可能同時任命幾位委員。美國聯邦貿易委員會雖然由總統任命，但是要由參議院推薦和批準，所以委員的任命不受任何人把持，除了“工作無效、玩忽職守、污職”等法定原因外，任何人不得任意解除委員的職務?？偨y對委員會任命雖然有自由決定的權力，對委員的免職沒有自由決定的權力，只能按照法律規定的理由才能免除委員的職務。然而，總統對委員會的主席可以自由任命和免職，不受限制。非領導者工作人員受文官制度的支配。美國《聯邦貿易委員會法》第1條還規定：“聯邦貿易委員會委員不得從事其他實業、休假或其他職業”。這就保證了委員會及其委員在執法時不受利益集團的控制，保持高度的中立。德國在具體執行職務時，聯邦卡特爾局是獨立的，不受就經濟部長的制約。聯邦卡特爾局的成員既不能是企業的所有人呀領導人，也不得是企業、卡特爾、經濟聯合會或企業聯合會的董事或監事會成員，彰顯其中立性。法國則設計了一種互選制來保證競爭審議委員會的獨立性。2000年6月5日頒布的《摩洛哥自由價格與競爭法》第十八條規定，競爭委員會，除主席外，由12名成員組成：6名代表政府部門，3名選自競爭、消費方面的法律、經濟專家，3名來自曾經或正從事生產、銷售或服務業界。

（二）美歐反壟斷執法的現代化發展

1、執法重心有所變化。

20世紀90年代以來，美國的反壟斷法執行呈現一些新的特點。一

方面是美國反壟斷當局越來越注重調查和制裁國際卡特爾，以維護美國消費者的利益。據統計，美國司法部在1997年和1998年征收的反壟斷罰金的90%以上以及1999年征收的全部罰金都是來自國際卡特爾案件，且最大的罰金也是來自外國企業。1997年和1998年美國反壟斷刑事案件的一半被告是外國公司。在罰金達到或者超過1000萬美元的26家公司中，其中一半公司也是外國公司。2000年司法部反壟斷局大約1/3的刑事案件涉及國際卡特爾。另一方面注重高科技領域的限制競爭活動，約束越來越多地出現了濫用知識產權限制競爭的情況，如對微軟公司反壟斷訴訟。

1980年以來，美國執法機關在一定程度上放松了反壟斷法的實施，司法部在八十年代提起的民事訴訟案件只有118宗，九十年代93宗，而在七十年代則有243宗。但刑事訴訟則大幅度增加。反托拉斯刑事處罰嚴厲性的增加伴隨著反托拉斯案刑事案件的增加，反映的不是違反反托拉斯法的行為的增加，而是反映出司法部的反托拉斯執法重心在向固定價格轉移。這一轉移開始于20世紀80年代早期，當時司法部信奉“芝加哥學派”的進路，不再強調排他行為而偏向了共謀行為。因為固定價格案件，無論是刑事還是民事的，往往都是直截了當的。所以司法部在里根-布什時代面對人員和撥款的銳減仍然能夠使反托拉斯案件的總數增加，與此同時，私人反托斯訴訟的數量劇烈減少，1980年有1457宗，而1981年為1292宗，1982年更減少到1037宗?？肆诸D時代，反托拉斯局的人員和撥款得到了大大的增加，但案件數量卻減少了，這反映出反托拉斯轉向了更為雄心勃勃的民事訴訟，如微軟訴訟?？肆诸D上臺后，反托拉斯執法稍有收緊。但在1994年國會選舉中慘敗后，反托拉斯法的實施又回到了八十年代的寬松狀態。2000年布什在施政綱領中聲稱，美國經濟的基礎是企業，要擴大私人企業在國民經濟中的作用，相應削減公有部門，減少對企業的干預。

2、執法手段的理性化。是否反壟斷，壟斷的含義和范圍如何界定，在美國反壟斷法發展的初期對這些問題的規定是籠統的，難以執行的。而隨著合理原則等執法原則的確立，執法實踐不斷明確了反壟斷的發展路徑。經濟學理論左右了立法者和執法者，以致在美國不同歷史時期反壟斷執法呈現不同特點，同時促進了反壟斷執法的發展和成熟，使其更加貼近于促進競爭，提高效率和保護消費者的宗旨。20世紀80年代，隨著里根政府將芝加哥學派幾個重要人物任命為聯邦法院的法官，芝加哥學派的思想在美國反壟斷政策中曾經起過重要的作用。因為20世紀70年代至80年代后期反托拉斯經濟學研究經歷了一個發展高峰，反壟斷理論研究發現，壟斷現象和反壟斷的實踐存在諸多復雜性。首先，企業通過自己的競爭力而得到壟斷地位的，是市場行為和自由競爭的自然結果。一些大的公司確實在相關市場形成了絕對優勢，但不影響他們在創新和生產率增長方面的佳績。如果政府拆分企業，將影響企業的創新市場的信心，因此，反壟斷政策與發展規模經濟政策之間存在矛盾，使具體壟斷現象的認定遇到困難。其次，壟斷在國際競爭中具有特別重要的作用。政府都會對一些關系到國家經濟利益和競爭力的重要企業特別考慮，但并不能說這樣的兼并行為是不受反壟斷法制約。再次，對同一經濟現象和經濟行為，不同的人不同的利益集團，在理論觀點、政策主張和法律界定等方面相去甚遠，容易導致曠日持久的爭辨和訴訟。四是公共選擇理論對反托拉斯法的挑戰。認為，政府的管理總是有利生產者，并不能真正服務于公共利益。反托拉斯法反而會導致社會總剩余的減少，產生尋租活動，引起政府腐敗，贊成社會資源巨大浪費，等等。上述認識和理論影響了美國在反托拉斯法實施過程中對違法行為的認定。在批準并購案時，不僅是根據市場集中度指標，還兼并后的市場效率。判斷壟斷的標準不是以企業規模大小來決定的，關健是要看其是否濫用了市場力量。具有市場力量的企業不一定是壟斷，只有利用市場力量采取了不正當手段才被判為壟斷。在處理高新技術行業壟斷案件時，更應考慮行業的特點，慎重處理。例如，計算機行業的軟件集成就能方便消費者，降低價格。美國司法部在處理微軟案件時就沒有根據傳統理念，簡單地限制軟硬件一體化捆綁，而是進一步分析研究這種捆綁是否屬于壟斷行為。

3、執法方式的改革

2005年5月1日，歐盟制定實施了新的競爭執法制度，賦予了歐共體條例第81條第1款，即禁止與共同市場不相符的限制競爭協議和第3款，即第1款的例外的效力，廢除了對限制競爭協議的通知要求，確立了歐盟委員會主導、歐盟委員會與各國競爭當局、共同執法、歐盟法院監督的新體制。歐盟競爭法律制度改革的目標是有效監管和簡化管理。歐盟委員會改原來對限制競爭協議的通知和集中豁免制度為直接適用的例外制度，由原來的事前控制轉為事后控制，所有成員國的法院和競爭當局都可以適用。這種方法有助于應對今后競爭政策所面臨的挑戰。2000年9月，歐盟委員會提出了第81條和第82條的實施條例的立法建議。該建議所確立的制度的特點是：更有效地保護競爭，更多的執法者參與執法，調整歐盟委員會的權力；為公司的商業活動提供更公平的機會，包括競爭法的更多適用，歐共體競爭法的統一實施；提供更大程度的法律確定性，降低純行政性要求。

三、工商行政管理機關成為反壟斷執法機關的合理性和可行性

有學者總結了理論界界關于設立我局反壟斷執法機關的不同建議和觀點：有所謂工商行政管理部門說，人民法院加人民檢察院說，獨立專門機關說等。學者們的意見大多數傾向于建立專門的反壟斷機關，受全國人大或國務院直接領導，保障其獨立性和權威性。而在去年商務部提請國務院審議的《反壟斷法》（草案），則明確擬定商務部成立反壟斷執法機關。對此，國家工商行政管理總局等單位明確提出了反對意見。筆者建議，將國家工商行政管理總局確定為反壟斷主管機關，輔之以特定行業的監管機關。這樣，比較于其他機關或新的專門機關，具有更充分的法律基礎和執法經驗，更合適，也更經濟實際。具體觀點和理由如下

（一）工商行政管理機關擁有成為反壟斷執法機關的法律基礎?，F有的法律法規賦予了工商行政管理機關反壟斷的職能和權力，比其他機關更直接，更充分。根據國務院辦公廳2001年8月的經國務院批準的《國家工商行政管理總局職能配置內設機關和人員編制規定》，國家工商行政管理總局的主要職責之一是，“依法組織監督市場競爭行為，查處壟斷、不正當競爭、走私販私、傳銷和變相傳銷等經濟違法行為?！?002年]國務院將國家工商行政管理局調整為中華人民共和國國家工商行政管理總局，升格為正部級。國家工商行政管理總局是國務院主管市場監督管理和有關行政執法工作的直屬機關，并將原由國家質量技術監督局承擔的流通領域商品質量監督管理的職能，劃歸國家工商行政管理總局。這些說明國務院對工商行政管理機關承擔更重要的市場監管責任的期望。在我國沒有統一的行政組織法和行政編制法的情況下，國務院的“三定”方案實際上發揮了組織法的作用，也體現了國家在特定管理領域的基本政策，其他的法律、法規應與之保持一致。而商務部的“三定”方案中，我們看到的表述是這樣的：“規范市場運行、流通秩序和打破市場壟斷、地區封鎖的政策”，很明顯，商務部的職責主要是制定市場政策，不同于具體管制某一市場行為的行政執法機關?！斗床徽敻偁幏ā返?條規定，縣級以上人民政府工商行政管理部門對不正當競爭行為進行監督檢查；法律、行政法規規定由其他部門監督檢查的，依照其規定。由于當時立法背景下，市場經濟體制剛剛開始建立，壟斷行為的表現還不充分，對壟斷的認識也存在較大的分歧，因此，該法中的不正當競爭行為包括的壟斷行為有限，工商機關的執法范圍自然受限。另一方面，雖然《價格法》、《招標投標法》、〈電信條例〉分別對價格卡特爾、串通招標投標、電信企業限制競爭行為等確定了其他機關，但這種對特定行業、特定企業和特定形式的反壟斷行為，符合反不正當競爭法的，國外也有參照。從本質上看，這些畢竟是作為例外規定，是整個反壟斷和反不正當競爭法律制度的特殊情況。而相關的特定領域的執法機關與工商行政管理機關的主導地位是不矛盾的。以特例否定工商行政管理機關作為反壟斷和反不正當競爭的主管部門缺乏有說服力的法律依據。至于這種例外的規定是否合理，是否、使反壟斷執法體制更有效則另當別論。

（二）工商行政管理機關的性質和定位適合反壟斷執法。國務院給國家工商行政管理總局的定位是主管市場監督管理和有關行政執法工作的直屬機關。這樣的機關類似于美國的管制機關，專司特定領域的市場監管執法工作。相比其他更專業的領域，國家工商總局最類似于美國聯邦貿易委員會。長期以來，我國在計劃經濟體制下，行政管理權沒有細分，制定政策和行政執法的分工不明確，而大多數政府機關處在制定政策、分配資源的層面，專門的行政執法為數不多。因此，行政執法的專業性沒有得到應有的重視，行政執法人員也沒有作為單獨的序列管理。而在市場經濟是益發達的形勢下，適應政府職能轉變和各部門分工明確的要求，行政執法機關的獨立和專業性應特別強調，否則就無法體現法律的專業性和執法的公正權威性。工商行政管理機關從一開始就是市場管理和行政執法的專門機關，具有先天的執法優勢，比較其他政府職能部門和執法部門更具有專業性，即使這種專業性還遠遠沒有發揮出來。

（三）工商機關擁有查處反壟斷和反不正當競爭案件較為豐富的經驗，是其他行政機關無法比擬。反不正當競爭法實施十多年來，作為主要的執法機關，各級工商機關克服困難，努力探索，查處了大量的反不正當競爭和限制競爭案件。雖然反不正當競爭的案件總體上在工商機關查辦的案件中比例不大，而且反壟斷和限制競爭的案件從數量到種類上都較少，但相關的行政執法不斷突破，取得了一定的社會效益。廣東省工商局對1993至2004年十年來全省系統反不正當競爭執法情況進行了廣泛深入的調研，數據顯示：十年反不正當競爭案件總數為4971宗，在1994年僅為23宗，而在2001年突破為645宗，2002年為1582宗，2003年1543宗。這些案件中，限制競爭案件為104宗，其中供水、供電、電信、供氣公用企業或依法具有獨占地位的企業濫用市場優勢地位實施強制交易案件85宗，占大多數，政府及其所屬部門濫用權力案件3宗?？梢钥闯?，近年辦案數量的大幅度增加，反壟斷執法在反不正當競爭的框架內也有相當的進展。這些成績證明了工商機關查處反壟斷行為的能力，也說明了反壟斷工作的復雜性和艱巨性。

（四）工商機關執法方面的不足可以克服和改進。一些學者以工商機關查辦不正當競爭案件較少而對工商機關的執法能力質疑，進而否定反壟斷的能力，筆者認為，這樣的想法要辨證地看才能糾正可能對將來執法工作不適當的猜想。反不正當競爭執法相對較弱，原因有多方面。一方面，對反不正當競爭的查處，因為執法人員素質不高、對此類案件不熟悉等原因，工商機關的確在反不正當競爭執法上還沒有完全發揮應有的作用；但另一方面，也要看到反不正當競爭法本身具有相當大的不確定性，執法手段缺乏強制力，不易被執法人員掌握和運用。而反壟斷執法者面對的違法者與一般的小商小販不同，不是政府或其部門，就是壟斷企業，有的置執法于不顧。與這樣的違法者打交道，難度可想而知，不難理解反不正當競爭法沒有賦予執法機關對政府限制競爭的直接處罰權的規定，在現行行政司法體制沒有根本改革前，只能用上級機關糾正下級機關的違法行為，這完全不是換一個專門的新的機關就可以改變這種執法體制的問題。因此，以這些原因否定工商機關的能力而寄希望所謂的專門的反壟斷執法機關就可以解決這些問題的觀點和想法是不切實際的。

（五）只要來源于法律，工商行政管理機關作為反壟斷機關的權威性就可以保障。很多學者認為工商行政管理機關地位不高，缺乏權威性，不足以承擔反壟斷的重任，因而提出了建立新的專門機關，隸屬于全國人大或國務院直接領導，等等主張。這些觀點不但經不起推敲，不符合實際和國外經驗，也流露出權大于法的意識，應予糾正。首先，法治社會，法律面前人人平等的前提下，行政機關管理經濟社會事務的權力來源于法律，法律地位因特定的行政關系中的角色不同而權利義務不同，也不決定于級別、職務、社會地位的高低等其他因素。因此，無論反壟斷執法機關是什么級別，只要它的職權來源于法律就具有權威性。其次，在未來的反壟斷執法機關只能是行政機關，即使可以設置為準司法機關，也一定是國務院領導下的機關。在最高權力機關——全國人大下設反壟斷機關的想法，不符合憲法確認的國家權力分工的原則和行政管理體制的統一，根本不可行。再次，考察各國反壟斷機關的性質和地位，基本上都是市場管制的專門機關之一，在政府體系內，其地位一般不會高于制定國家經濟社會政策和分配資源的政府各部，有的還在經濟部或部長的領導下作為一個具體執法機關發揮專門領域管制制的作用。行政執法肯定服從于國家的整體政治經濟和社會政策。因此，從整體地位講，各職能部的地位高于具體執法機關，但不能說管制機關管理的事項不重要。政府各部門因職權分工的內容不同、領域不同并不具有直接可比性。反壟斷機關的權威性來源于法律，不是根據其級別確定。因此，借口國家工商行政管理總局只是一般的部級單位，對其他部門難以約束，因而不適合作為反壟斷執法機關的觀點，違背了權力分工的組織法原則，明顯帶來權大于法印象。

（六）其它有利條件。一是以工商行政管理機關為反壟斷機關，不必須增加新的機關和過多的人員，節約行政成本。另設新的行政機關的考慮不是沒有一點道理，但在我國建立有限責任政府，控制機關的大背景下，設立一個并非全新職能的機關，難度很大，也不必要，反而會增大行政管理的成本，也會因不同執法機關的職能交叉而浪費行政資源?！斗磯艛喾ā罚ú莅福┮矝]有考越設立新機關。二是可以利有現在的工商行政管理機關的人力資源和體制優勢。工商機關數十萬人員，存在一些人員素質較低，缺乏專業知識的現象是歷史原因造成的，而且機關這種現象是普遍存在。但在數十萬官員中，有識有志有專業知識的官員大有人在，完全可以通過人力資源的調配、培訓、招聘，組成專業性強的反壟斷執法隊伍。同時必須對專業性有清醒的認識，不是建立新的機關就會把所有的法律和經濟的權威都納入行政機關，這是不現實的不可能的。在美國，一流的法學家在高校、司法機關，一流的經濟學家在高校、研究機關和銀行等大企業。這此單位的專業性強于行政機關。因此，受過法律和經濟專業較高層次訓練的人員進入反壟斷執法機關應該足以適應專業性的要求。更細的專業要求和技術性的知識可以借用其他研究機關。三、決定執法能力不僅取決于人員的素質，也取決于人員的組織結構。工商行政管理機關實行省級以下垂直領導，為排除地方干擾，加大執法力度提供了組織保障。這種體制正是學者們喜歡的模式。當然，反壟斷執法機關的層次不必象現在這樣多。

四、建立以工商行政管理機關為主導的行政執法體制的保障措施

（一）法律確立行政執法主體以工商行政管理機關為主，其他行業監管部門為輔。與一般的執法不同，執法權要上收，即根據壟斷和限制競爭行為的特點，參照現在反不正當競爭執法和其他重要領域行政執法的成功經驗，以國家工商行政管理總局和各省市以及較大市的工商行政管理機關為執法主體。

（二）法律確定執法權力。

（三）改革內部運行程序和模式。

（四）改進行政執法方式，針對不同類型的壟斷行為采用不同的管理方式。從廣義的講，目前工商機關的執法方式因具體事項的不同而有所區別，一種是行政許可，即對企業和個體戶申請工商登記的核準，另一種是狹義上的行政執法，即查處各類違法行為。反壟斷法因為管制的事項不同，也有上述兩種方式，即對企業合并的事先審批和對其他反壟斷行為的處理。對違法行為的處理應即包括現行法律規定的行政處罰、涉嫌犯罪案件移送司法機關等，也應包括和解、發行政建議、行政指導等“軟”方法。

（五）提升執法人員的素質，借用相關專業機構的力量。

（六）加強與司法機關的聯系。涉嫌犯罪案件在不改變現有的行政司法體制的前提下，完善移送制度。