信息化四化建設交流

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推進工商行政管理工作“制度化、規范化、程序化、法治化”建設，是貫徹落實黨的十七大精神的具體體現。“四化”建設的內容涵蓋了工商行政管理的主要職能，是履行職責和發揮職能作用的制度和機制保障，也是堅持“四個統一”的重要抓手，直接關系到工商行政管理機關的執法效能和長遠發展。如何推進“四化”建設，創新市場監管機制和開創工商行政管理工作新局面？筆者認為關鍵是要建設好載體。本文通過對安徽省池州市貴池區分局推進食品質量安全監管信息化網絡建設情況的調研分析，認為信息化建設是推進“四化”建設的有效載體之一。

一、基本情況

食品安全是當前社會普遍關注的熱點問題，事關民生，是人民群眾最關心、最直接、最現實的問題。做好食品安全工作，直接關系到我們工商行政管理機關能否堅持監管與發展、服務、維權和執法“四個統一”，能否將構建社會主義和諧社會落到實處。

池州市工商局貴池區分局近年來始終堅持機制與科技相結合，以大力推廣重要商品質量安全監管誠信通系統（以下簡稱誠信通系統）為載體，積極構建了可全面覆蓋、精確監控的重要商品監管信息化網絡。誠信通系統的每個終端硬件設備主要是由一臺與電話線路相連的多功能機構成，該多功能機系貴池分局在全國首創，其外形如同固定電話機，除具有普通固定電話功能外，還具有流通環節商品安全監管所需的多種特殊功能。目前，轄區食品經營戶中現發展為基礎信息采集點的52戶，一般信息采集點1924戶。誠信通終端安裝已達1000余部，誠信通系統數據庫現采集了食品身份信息24萬余條，質量認證許可信息20多萬條，覆蓋城鄉的消費維權信息化網絡初步建成。誠信通系統面向以農村市場為主的廣大小規模食品經營戶，可操作性強，能實現商品流向的可追溯性監控；充分發揮了人的內驅力，突出外在的強制力，

該系統推行以來，在一定程度上實現了任何人（具有一定行為能力的自然人）在任何時間（全天候）任何地點（通過互聯網遠程異地或利用現場查詢設備），對食品的上市準入管理信息進行實時查詢，從而有效提升了該局食品質量安全監管的制度化、規范化、程序化、法治化的水平，培育了工商監管、經營者自律和消費者參與“三位一體”的長效監管機制。推行該系統以來，轄區流通環節食品安全局面得到了根本性的改觀，在全省食品安全消費者滿意度測評中名列前茅。國家工商總局消保局、市場司相關司局專程前來調研并給予了高度評價。安徽省局領導多次到池調研誠信通系統并要求大力推廣。目前，省局正在全省工商系統食品安全監管大力推廣該系統。北京、江蘇、遼寧、廣東、內蒙古、海南等20多個省市70多批600多人前來學習交流誠信通系統。省外約有20多個工商局已成功借鑒該局食品安全監管信息化建設模式。

二、選擇信息化載體的理論分析

食品安全監管信息化建設的主要障礙可歸納為投入和操作兩個方面。全國工商系統也為此進行了許多有效探索和成功實踐，普遍采取的模式是動員商家接入互聯網，配備電腦、圖像掃描設備、查詢掃描設備和觸摸屏、大屏幕等終端顯示設備，操作人員還需要具有一定的計算機操作能力。這種模式大面積全覆蓋式的推廣顯然不現實。該局在實踐中運用信息化手段培育食品安全長效管理機制，基于以下理論分析：

一是從法治化的角度分析信息化建設的合法性。在依法行政的前提下，從《產品質量法》落實進貨查驗義務，到《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》建立進銷貨臺帳等規定，說明以有效的手段確保經營者行之有效地履行進貨查驗的法定義務，是執法機關建立消費維權機制的切入點、著力點和落腳點。總局提出了監管關口前移的監管理念，即在實踐中要求落實經營者自律制度和市場監管制度，實現對上市食品的準入管理，在流通環節的源頭，對“問題商品”實行有效的攔截。這是一項治本之策，同時更是一項基礎性的工作，具有相當的系統性、復雜性和艱巨性。筆者的理解為實現長效監管需要關口前移，關口前移靠執行商品上市準入管理制度來落實，上市準入管理制度分為經營者自律制度和執法者市場監管制度；落實上市準入管理制度，關鍵要保證上市準入管理制度的“制度化、規范化、程序化、法治化”有所保證。制度化、規范化、程序化集中體現了法治化的要求，一項管理系統信息化建設的根本前提法治化，法治化的基本精神又通過信息化建設這種具體的形式，從制度化、規范化、程序化等層面上得到更加充分的體現和發揚。

二是從效能化的角度分析信息化建設的必行性。貴池區分局轄區總面積2516平方公里，人口64萬，市場主體中流通環節實有食品經營戶一般保持在2400戶左右，其中農村食品經營者2100多戶。而分局在崗人員僅100人。該局在食品安全監管中存在的主要困難，表現為“六個不對稱”：一是執法主體有限，但食品經營主體數量眾多；二是每個食品經營主體從業人員有限，但所經營的食品數量眾多；三是消費者、經營者、工商機關之間有關食品身份信息的不對稱，消費者的知情權得不到有效的保障，工商執法的效能性不高；四是執法交通工具數量有限，監管力量不足，而農村食品市場轄區遼闊；五是相關執法部門之間的監管信息沒有實現有效共享，執法的聯動性不高；六是經營者、執法者整體素質不適應黨和政府對于食品安全監管的高標準、嚴要求，消費者的整體素質也決定其難以有效地參與社會監督和自我維權。以人工方式推行食品上市準入管理制度，工作量浩大。試舉一例，如果按傳統的方式重復索證索票分散管理，以一個超市經營5000種食品，每種食品僅按10個批次計算，就需索證索票50000份。一方面，對商家而言是一批巨大的投入；另一方面，管理和查詢的工作強度可想而之。如果以每5分鐘查驗一種食品的速度計算，5000種食品全部查驗完畢需要一個工商人員兩個月的時間。因此，信息化建設勢在必行。

三是從計算機程序的特點分析信息化建設的可行性。計算機軟件程序在開發中，通過對用戶權限、口令等的不同設置，使得使用者在依托計算機程序實現某項管理規程中，必須受其“剛性”約束。這就使得在程序開發之前，必段科學考慮實際工作需求，精心設計好工作流程，分配好工作角色，賦予相互制衡、相互協調的不同權限，把“程序化”的要求通過計算機程序來進行定制和相對固定；數據是計算機信息化系統的生命之所在，是我們進行管理分析、判斷、決策的基礎。要滿足精確化監管的要求，管理數據必須有一定的標準，數據的采集、更新、使用也必須按照一定的操作規范來運行，因此“規范化”是信息化建設題中應有之義，與程序化相輔相成、密不可行；信息化建設不單純的是一項技術，它是有助于我們實現管理目的一種現代化的工具、手段、載體。網絡互聯、信息共享是現代信息技術能夠有效發揮輔助管理作用的最大優勢。作為承擔管理目的之載體，它的數據時刻要和管理的實際情況同步，它的功能要時刻隨著管理的需求進行不斷地完善升級，所有這些，都需要有人、財、物的長期支撐。因此，信息化建設作為系統工程，制度化是其必不可少的保障。動態管理、遠程管理、程序管理、智能化管理等技術特點，決定著信息化建設是食品安全監管工作的必然選擇。

三、打造彰顯“四化”要求的信息化載體

筆者認為食品安全監管信息化系統不是純粹的軟件和工具，而是機制與科技相結合的信息化載體，目的是通過它來達到激發和完善相關機制，促進行業自律和市場監管制度的有效落實。而參與各方的關注度、配合度和滿意度才是衡量信息化成效高低的真正標準，是持久永續提升食品安全監管信息化工作廣度與深度的關鍵和動力。該局在具體實施中，堅持以投入和操作為突破口，始終堅持建設制度化、規范化、程序化、法治化長效執法機制的要求，按照“城鄉一體、抓大帶小、以點帶面、全面覆蓋”的原則積極穩妥地大力推進食品安全監管信息化建設。其主要做法是：

一是軟件研發注重智能性。該系統軟件的研發從提高使用者工作效率出發，重點突出了以下功能設計：1、具有上市準入查驗的反饋和督辦功能。實地查驗時用無線市場巡查設備采集數據，可將未實行上市準入的數據上傳至系統，并督促其及時完善上市準入手續。2、證件到期的智能預警。上市準入商家索取的有關證件，在證件到期前，系統可自動提示錄入員和審核員。3、擴展了監管平臺的功能。系統建立了QS認證、保健食品、綠色食品、有機食品、中國名牌和馳名商標等數據庫，系統可直接比對，發現問題系統自動提示。4、具有市場占有率分析的功能。廠家或區域商借助本系統，能夠快速查詢到每一種食品具體有多少上市準入商家在經營。5、完善的廣告功能。商家可利用該系統編輯和播放商業廣告和公益廣告，執法部門可利用該功能消費警示。

二是設備研發注重實用性。該局研發的誠信通終端設備集商品上市準入錄入和查詢功能、電子臺帳登記功、12315一鍵通功能、電子考勤功能、普通電話功能等多功能于一體；并正在完善商品防偽、工商廣播功能。該設備只需通過固定電話線路，即可實現與誠信通系統數據庫的連接。下一步，將實現無線連接功能?！罢\信通”設備專門為規模偏小的食品經營戶，尤其是廣大農村食品經營戶量身設計，不但價格適中，定位在幾百元/臺左右，解決了經營者投入過大的問題，而且操作簡單，還可發出六種不同的查詢和進銷貨臺帳登記語音提示。

三是工作模式注重區別性。數據錄入是食品安全監管信息化具體操作中的瓶頸。該局堅持分類實施的原則，將食品經營戶區分為一般采集點和基礎信息采集點，在具體操作模式上又有連鎖店形式、批發市場形式、工商所錄入點形式。其中：1、基礎信息采集點是指配備有電腦等硬件設施，能上網、能上傳證件圖片、能用掃描槍采集數據上傳系統的大中型超市、商、市場開辦者、連鎖配送中心等。負責分工配合，建設基礎性數據實現共享；2、一般備采集點是指無電腦硬件設施、無上網條件，或農村僻遠地方，僅利用“誠信通”查詢和采集數據的小超市、小商店、批發市場內門點等。3、同城連鎖店為減輕工作量，可以向屬地工商所申請在數據庫中對拷主店數據。4、不具備上網等條件的批發市場門點商品上市準入工作，可由市場開辦者代為錄入。5、工商所作為一種特殊的信息采集點，在一般采集點需要錄入基礎數據庫中暫時沒有共享基礎信息的食品時，可申請由屬地工商所代為掃描和錄入基礎數據。

四是基礎數據注重規范性。通過不斷采集、更新、清理和規范數據，加強基礎數據庫的建設。首先，上市準入基礎信息錄入點必須將第一次上架銷售的新品證件加蓋上市準入專用章，錄入上市準入系統，作為基礎信息供全區食品上市準入單位共享調用。對經營的散貨或無條形碼的商品，上市準入單位則按照分局制定的統一規則進行編碼。錄入員有專門的工號，錄入時有操作日志，能夠進行責任追究；其次，工商所重點加強對上市準入基礎信息錄入點的管理。在整個轄區內第一家銷售某種新商品的基礎信息采集點，由一線監管人員負責核查其對有關證件的存檔備查情況。巡查人員利用GRPS市場巡查機，經常性地實地查驗上架銷售商品電子上市準入的執行情況，及時發現和處置未上市準入商品或上市準入申請查驗未通過商品上架銷售的行為。發現未上市準入商品，立即要求上市準入單位作下架處理，并下達《上市準入督辦單》，促使上市準入單位做到“應備盡備”；最后，工商所查驗員實行“誰查驗誰負責”的原則。誠信通系統對工作人員履行查驗職責情況分別自動進行實時記錄。全區每一個信息采集點都有一個唯一的識別碼，每一個誠信通終端的臺帳登記和查詢數據，都能夠被系統準確記載，精確區分，具有很強的可追溯性，能夠有效滿足責任追究的需要。

五是保障機制注重系統性。推廣誠信通系統是一項系統工程，該局舉全局之力實施。一是健全組織領導機制。從上至下實施“一把手”工程，分局局長、分管副局長、各工商所長實行包保責任制、主抓這項工作。在承擔具體工作的職責劃分上，設立了上市準入單位錄入員、工商所審核員、市場巡查員、許可認證管理員、廣告管理員和分局系統管理員，強化責任意識；同時以所村掛鉤責任制、網格監管責任制為抓手，力爭實現誠信通系統的“三個全面覆蓋”（即系統數據力爭覆蓋轄區所有的食品經營者基本信息、食品身份基礎信息、食品質量認證管理信息）。二是加強操作制度建設。制定了誠信通系統操作規程，并將食品上市準入工作納入網格監管責任人的績效考核指標體系。三是健全督查機制。系統增強了在線智能考核功能。對網格責任人利用“誠信通”對市場巡查工作進行考勤；對工商所查驗員有專門的工號，查驗時有操作日志，從而對市場巡查和上市準入查驗工作實現了定量的責任追究。四是健全信息化投入機制。如確保全系統人手一臺微機，寬帶包月上網。

四、長效機制高效運轉情況分析

該局食品安全信息化建設在一定程度上體現了“四化”建設的有機統一，大力激活了食品安全工作中相關機制的作用，通過提高經營者的誠信度，增強了其參與農村消費維權信息化建設的配合度；通過降低查詢操作的難度，提高消費者對消費維權信息化的關注度和參與度，增強對執法者工作的滿意度；通過提高消費維權信息化系統的使用率，可發揮社會監督作用降低執法風險度。建立健全工商監管、行業自律、社會參與“三位一體”的農村消費維權機制在理論和現實中具有可行性。覆蓋城鄉的消費維權信息化網絡初步建成，其在實踐中產生的作用主要表現在：

一是使消費者參與維權熱情進一步高漲。市場食品監管困境進一步化解。“誠信通”克服了食品安全信息化建設在農村市場和小戶中推行中遇到的信息化建設基礎設施差、經營戶規模小、以及投入成本比偏高、人手少、人員年齡偏大、不懂計算機的實際困難，特別是“誠信通”使用起來直觀、簡易，從操作能力層面最大限度地照顧到廣大消費者需求，尤其是農村消費者操作查詢系統能力差的實際情況?！罢\信通”系統的普及，使農村消費者不出行政村就能行使消費知情權，有助于發揮消費者的參與作用，增強了維權意識，提升了維權能力，為建設社會主義新農村，維護安全健康的農村消費環境尋找到了有效途徑。

二是使執法者綜合監管效能進一步提升。系統增強了執法平臺作用，具有準確性、系統性、時效性強的特點，系統有助于執法者加強事前、事中、事后全過程監管，能夠對整個轄區食品經營的詳細情況，做到宏觀分析、確定重點、有的放矢，精確監管，提高了對全局形勢的掌控能力和對突發事件的處置能力。如在查處一起非法改裝分包食品案件中，該局調查到有11種分包的假冒食品在貴池市場銷售后，立即啟動誠信通系統，3分鐘內鎖定了37戶經營戶，快速完成了3513袋涉案食品的清查。

三是使經營者嚴格自律意識進一步增強。誠信通系統提供多種可供選擇的上市準入錄入模式，更加切合實際，具有人性化，有效減輕了錄入量；加強了區域市場調研分析能力，吸引了廠家和商的加入；批發市場統一錄入，強化了市場開辦者的責任；一般上市準入單位為了方便辦理上市準入，傾向于只購進基礎數據已辦理上市準入手續的商品，如以前流動售貨車執行上市準入制度是個難題，現在許多商家安裝了“誠信通”設備后，對送貨上門的食品都要先用“誠信通”掃描查詢，如果基礎數據庫中沒有該食品信息就拒絕進貨，從零售環節的終端刺激了批發單位等供貨單位的上市準入積極性，發揮了利益驅動機制的作用。

不可否認，誠信通系統在推進過程中也還存在一些亟待解決的問題，如宣傳引導的力度還不夠，消費者的參與度還不高；硬件設施有待于進一步更新；系統的功能有待于進一步完善；系統的相關標準有待于在更高層面上制訂完善。筆者認為，如果建成全國范圍的食品安全和商品質量監管信息化網絡，就可能實現更高層面的基礎信息共享，才有助于實行區域甚至全國范圍內的執法聯動，才會更加有效地提高執法效能，節約社會資源和執法成本。

五、“四化”建設與隊伍建設之間關系的思考

筆者認為，貴池分局在食品安全監管信息化建設方面的成功探索，能夠引發我們對加強“四化”建設產生許多深層次的思考。事業興衰，惟在人才，隊伍建設是工商事業發展根本的根本。貴池分局作為一個縣級局，可投入的人力、財力和物力非常有限，之所以敢于并且能夠在食品安全信息化監管中進行不懈探索并取得一點成績，是始終堅持建設政治過硬、業務過硬、作風過硬隊伍而產生成效的具體體現和必然結果。落實“四個統一”要求，加強“四化”建設，建立健全長效機制，其落腳點都是隊伍建設。四者之間又是相輔相成，相互促進的關系。只有素質過硬的隊伍，才能通過有效途徑，打造有效載體，以長效機制為標準，發揮四化建設的抓手作用，使各項工作在實踐中達到“四個統一”的要求。而“四化”建設的實踐，又充分鍛煉了隊伍。思路一變天地寬，思想是行動的先導，解放思想才能夠引燃我們創新的聰明才智，適應形勢的新要求，提升創業的新能力，建立執法為民的新業績。

貴池經驗告訴我們，在實現監管領域由低端向高端延伸，監管方式由粗放向精細轉變，監管方法由突擊性、專項性治理向日常規范監管轉變，監管手段由傳統向現代化轉變，積極構建長效監管機制的實踐中，必須切實增強推進“四化”建設的責任感和自覺性，尤其要增強以下思想意識：

一是執法為民的政治意識。全心全意為人民服務是我們的宗旨，關鍵是要落實在行動中。必須充分認識到依法履職的現實緊迫性，從講政治的高度把握職能定位，強化守土有責的使命感，才能自我加壓，不等不靠，按照“四個統一”的要求，增強工作的主動性，激發干事創業的激情，大力弘揚池州工商“五個一流”的精神文化，創造性地提升執行力。二是敢為人先的創新意識。一個新事物的出現，難免有足之處，不同意見在所難免，一步到位不符合發展的科學規律；要允許仁者見仁，智者見智，從而能夠辯證地看待新事物；經驗和真理多來自于實踐、來自于基層，成功的模式都是一步步完善的，要以改革先行者的大無畏精神，鼓勵積極探索的精神。三是以人為本的共贏意識。人是管理中最基本、最活躍的要素。以人為本的“人”，既指執法者、經營者，更指包括執法者和經營者在內的廣大消費者，也包括關心、支持和參與的有關合作單位；以人為本的“本”既指以人作為執法根本依靠力量，又指信息化改革的目的所在和受益者，只有激勵參與各方的積極性，培育參與各方的執行能力，激活市場經濟的利益調節機制和誠信機制，追求一種過程與結果的和諧統一，才能實現各方共贏。四是科學監管的效能意識?？萍际侄魏蜋C制作用是科學監管的雙翼，是落實“四個統一”、加強“四化”建設的載體和著力點?？萍际侄文軌蛴行Ъぐl機制的作用，機制作用的發揮又進一步促進科技化的提升。機制與科技有機結合的載體，才能夠有效地實現管理資源的統籌配置，有效地提升隊伍的社會形象提高效能，實行借勢借力的社會化大監管。