城市土地利用經驗交流

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土地在城市發展中占有十分重要的作用，是最基本的生產要素。實踐表明，在許多地方，往往依靠大量的土地投入和房地產行業的急驟膨脹推動城市的發展，土地低效、無序利用大量存在?，F就城市土地利用現狀，從集約用地的角度進行粗淺的思考并提出初步建議。

一、城市土地利用的主要問題

1、舊城區大量存在，土地利用率低下。

舊城區已經成為城市土地低效利用的主要方面，有關資料顯示，目前我國城市土地約40%左右被低效利用，城市規劃整體容積率一般為0.4－0.45，而實際上我們的容積率不及規劃容積率的70%。一些城市的舊城區已有著相當長的歷史，一些房屋破舊不堪，長期空置，街巷縱橫交錯，給土地的合理、高效利用帶來不便。

2、新區建設貪大求洋，土地利用結構失衡。

一些政府在畸形發展觀和政績觀的主導下，絕大部分都采取了拼資源的發展方式，一些政府的領導熱衷于新城區、開發區等建設，熱衷于搞大片房地產開發。另一方面，一些工業企業以較低價格受讓土地使用權后，往往是使用一部分，閑置一部分，有些企業甚至在廠區內搞大面積的綠化，土地利用率極低。

3、住宅用地供應不合理，房地產空置率高。

房地產行業極度膨脹，極大地刺激了政府。由于政府追求片面的土地收益，對房地產企業開發方向也不加以任何控制，導致關系普通群眾切身利益的安居房供應不足，大面積的高檔商品房因購買力不夠出現閑置。

二、城市土地低效利用的原因分析

造成以上三方面問題的原因是多方面的，既有技術方面的，也有主觀思想方面的。我國是一個人口眾多的國家，人均耕地不足世界平均水平的四分之一，土地國情的現狀必須要引起我們思想上的高度重視。

1、主觀方面原因：

政府畸形發展觀。一些政府領導往往不堅持科學發展觀和群眾觀，他們往往考慮的是在任期內的政績和短期利益，都熱衷于搞大開發、大建設。一些地方政府采取了所謂的“出讓金返還”、“捆綁房地產項目”等手段，繼續拼資源，由于低廉的土地取得成本不足以讓企業的學會合理和節約利用土地，在一定程度上縱容了工業企業用地寬打

寬用，多用地、用好地。誘使一些工業企業想方設法受讓土地，使用少部分囤積閑置大部分，一有合適的機會就變相轉讓。

政府職能缺位導致低效用地。雖然法律法規對土地閑置規定了處置的辦法，但在實際執行中由于受地方利益的保護，政府職能部分往往不能很好地執行政策，同時也沒有能形成一套有效的土地批后集約利用評價體系。雖然在供地環節對土地投資強度、容積率、建筑密度等進行了形式意義上審查，但企業一旦取得土地后，想怎么用就怎么用。對是否達到必要的投資強度、容積率、建筑密度等，國土、建設、規劃部門缺少必要的制約措施。

規劃不合理導致低效用地。由于規劃滯后、規劃意識淡簿等方面的原因，一些建設存在規劃布局不夠合理的問題，一些邊邊角角的土地由于規劃原因處于低效利用和不合理利用的狀態，土地資產價值不能充分顯現。一些地方由于只注重新城區的建設，導致一些區位條件好的舊城區長期得不到改造和利用。

2、客觀方面原因

根據建設部《城市用地分類與規劃建設用地標準》，居住、工業、道路廣場和綠地四大類主要用地比例：居住用地20%－32%，工業用地15%－25%，道路廣場用地8%－15%，綠地8%－15%，這四類用地綜合占比為60%－75%。通過查閱有關城市地籍調查成果報告發現，大多數城市上述四類主要用地不符合國家標準，存在“兩低兩高”的現象，綠地占比、公共建筑用地占比偏低，房地產用地、工業用地占比較高。由于土地利用結構性的不合理，導致房地產用地、工業用地供過于求，閑置浪費、低效利用等現象客觀存在。

資金不足影響舊城改造。與發展新城區相比，舊城改造既費時又費錢，同樣建設一片新城區，改造老城區的費用是前者的幾倍甚至十幾倍，而且時間更長，傳統居住方式難以一下改變。對舊城區的普通群眾來講，一些人也不愿意進行舊城區改造，一是因為居高不下的房價讓一部分人在改善居住環境后，也同時背負著數額不菲的住房貸款壓力，二是由于傳統的居住習慣，舊城區一些單門獨院的居民不愿意改變居住現狀，對舊城區改造不是很積極。

三、推進城市土地集約利用的幾點建議

一是堅持有保有壓，積極推進產業結構調整，提升土地利用總體規劃的地位。調整項目供地時序，對城市基礎設施等重點工程項目、高新技術項目、重大外資項目、重大工業技改項目和解決“住房難”建設項目優先供地；對不符合產業政策、耗地量大、污染嚴重、低水平重復建設項目堅決停止供地。進一步加強行業投資管理，實行行業投資規模最低標準制度，對投資額小于最低行業投資規模的建設項目，充分利用閑置廠房等資源，不再單獨供地

二是提高供地門檻，防止土地粗放利用，嚴格控制城市發展權。我國的土地國情決定我們不能無限制地擴大城市建成區面積。執行建設項目用地控制指標制度，對項目用地按照單位面積投資強度、容積率和行政辦公及生活服務設施用地所占比例三項指標進行控制。把城市發展權分為決策權和實施權，將城市發展決策權納入人大代表大會及其常委會的審議內容，城市發展實施權由政府組織。

三是建立激勵機制，鼓勵優先使用存量土地，建立城市土地集約利用評價體系。

政府國土部門要結合土地利用總體規劃、城市建設總體規劃制定詳細的土地集約利用指標體系。出臺專門政策，鼓勵將利用程度較低的土地在符合城市規劃條件下調整用途，做到有地優用。加強批后土地集約利用評價，發展、國土、建設、規劃等部門建立批后土地定期評價制度，對達不到規定集約利用指標，在整改寬限期內仍無法達到要求的，國土部門有權收回多余的土地，建設、規劃部門不認定工程竣工，發展部門取消有關投資優惠政策。

四是推進城市土地整理，鼓勵合理利用地下空間。土地整理應以提高城市土地利用率，改善城市生態環境為目的，體現城市土地整理的社會、經濟、生態綜合效益。城市土地整理應充分調動政府、普通業主等社會各個層面的積極性?？梢栽囆械叵驴臻g有償使用。積極鼓勵用地單位充分利用地下空間，明確用地單位利用自有土地建造地下

停車庫，面向社會提供停車服務的，只要不進行分割轉讓、銷售或長期租賃的，可以給予相應優惠條件使用；對用地單位利用地下空間從事其他經營性活動，依法須有償使用的，其出讓金按一定比例的基準地價收取。

以上是對土地節約和集約利用工作的一些看法，但是土地節約和集約利用涉及面廣、審批環節多。因此，必須在政府統一領導下，協調投資、規劃、建設、土地等部門，各司其職，綜合管理。