欠發達地區反腐倡廉難點和對策

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編者按：本文主要從制約反腐倡廉制度建設的主要因素；進一步加強反腐倡廉制度建設的有效對策進行講述。其中，主要包括：反腐倡廉制度執行者的自覺性不夠高、一些反腐倡廉制度本身的操作性不夠強、對貫徹落實反腐倡廉制度情況監督乏力、對違反反腐倡廉制度行為懲處不力、加強制度創新，不斷增強反腐倡廉制度的操作性、加強學習研究，不斷增強執行反腐倡廉制度的自覺性、加強監督檢查，不斷增強執行反腐倡廉制度的強制性、加大責任追究，更加注重維護反腐倡廉制度的權威性等，具體材料請詳見：

黨的十七大首次提出了反腐倡廉建設的概念，并大力倡導要“在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設，拓展從源頭上防治腐敗工作領域”。中紀委向黨的十七大報告又提出，“既要重視制定和完善制度，更要嚴格執行制度”。特別對于欠發達地區而言，在懲治和預防腐體系中，反腐倡廉制度建設方面暴露出來了一些突出問題，已嚴重影響其發揮保證作用，更加注重反腐倡廉制度建設比以往任何時期都重要。所以，要不斷深化認識，科學把握規律，以建設性思路、建設性決策、建設性方法推進反腐倡廉制度建設，不斷形成有利于反腐倡廉建設的思想觀念、文化氛圍、體制條件和法制保證，從而進一步提高黨的執政能力，永遠保持和發展黨的先進性。

一、制約反腐倡廉制度建設的主要因素

（一）反腐倡廉制度執行者的自覺性不夠高

制度帶有根本性、長期性、穩定性和全局性，具有規范和指導作用，是懲治和預防有機統一的載體，教育機制、監督機制、改革措施，歸根到底要通過制度予以固定、保障和促進。從這個意義上說，構建懲防體系的過程，實質是不斷推進制度體系建設的過程。但是，目前出臺的反腐倡廉制度并不少，為什么在實踐中卻存在著制度沒有真正或全面的貫徹落實呢?主要原因之一是我國反腐倡廉制度是由黨和政府及其群體組織的主要領導集體研究制訂，這個集體既是反腐倡廉制度的制訂者，又是執行者，這種客觀現實決定了反腐倡廉制度的執行者必須具備一定素養和一定境界，才能確保反腐倡廉制度的有效貫徹落實。正如有人分析認為，如果反腐倡廉制度執行者的素質很高，覺悟很高，思想道德境界很高，就只需要一個“三大紀律八項注意”短短幾十字足矣，何需如此繁雜的條條框框呢。另一方面，有些反腐倡廉制度的執行者往往不能主動放棄既得利益，自覺地斷掉“自己的消極腐敗之路”。尤其在欠發達地區，受長期落后思想觀念影響，加之經濟發展比較落后，人們接受的教育普遍比較偏少，使一些反腐倡廉制度執行者的制度意識比較淡薄，貫徹落實制度的自覺性普遍不高。

（二）一些反腐倡廉制度本身的操作性不夠強

從反腐倡廉建設的實踐來看，長期以來，一些反腐倡廉制度不能適應新情況新問題，缺乏一定的操作性，起不到約束作用，形同虛設，造成的不良影響甚于沒有制度。如現行辦案方面的法規，大多數是上世紀90年代初期制定的，其中許多內容已落后于當前反腐倡廉建設的新任務，有些內容又被之后的文件所代替，需要及時予以調整；有的廉潔自律制度條文內容比較粗糙簡單，“不準怎么樣”、“禁止怎么樣”之類的規定比較多，有時還出現“若要怎么樣”、“應該怎么樣”等規定，只有“不準”，沒有罰則，常常貫用一句“嚴格追究有關人員的黨政紀責任”，至于具體給予什么處分?處分的依據是什么?全然不知，缺乏法律依據；案件管理、糾風、預防腐敗等專項工作中缺乏必要的法規依據，在依法行政的大背景下，很難發揮制度在反腐倡廉建設中的根本保證作用等等。這樣的反腐倡廉制度，或者僅有實體要求而無具體程序規定，使人們難以操作；或者缺乏準確性的規定，“規定動作”過少，“自由裁量”過寬，該量化的不量化，為執行者預留了隨心所欲的空間；或者存在漏洞空白，缺少延續規則和配套措施，無法依靠內在邏輯為反腐倡廉制度實施提供順暢的路徑。

（三）對貫徹落實反腐倡廉制度情況監督乏力

在貫徹落實反腐倡廉制度過程中，一些人把反腐倡廉制度“寫到紙上、掛在墻上、說在嘴上”，是給他人看的，是約束別人的，沒有建立起對反腐倡廉制度執行情況進行監督檢查的長效機制。從反腐倡廉制度的本身來看，它不是自律的一種形式，而屬于他律范疇。因此，反腐倡廉制度的貫徹落實還需要一定的監督力。但是，目前社會上存在著一種現象，人們為了辦成一件事，往往最直接的想法和做法就是想方設法托熟人、找捷徑，甚至一些人已經形成了一種習慣，認為那些收錢辦事的官員就是好官，并對他們感恩戴德。在這種社會環境和道德觀念影響下，一些違反反腐倡廉制度的行為往往無人過問，有些部門執行反腐倡廉制度出現了無人監督的現象。其主要原因是監督保障不足，監督者風險較大，不敢行使法律法規包括憲法賦予人們的監督權。同時，反腐倡廉制度貫徹落實缺乏有效的群眾監督機制，權力部門、有權人員使用權力，通常是召開會議研究，或者行政長官裁斷，至于研究的程序、依據等，一般情況下，其他人員不得而知。如群眾缺乏最起碼的知情權，如何行使監督職權呢？

（四）對違反反腐倡廉制度行為懲處不力

據報導，英國一旦發現公務員有違紀違規行為，哪怕是把辦公室的筆、本、紙拿回家給孩子用，都要做出嚴肅處理，實行所謂的“零容忍”，即絕不容忍，因此成為全世界“清廉指數”比較高的國家。但是，在我們國家，《中國共產黨紀律處分條例》、《國家行政機關公務員行政處分條例》等懲處性制度雖然已頒布實施，但并不能真正或全面的貫徹落實。主要因為有的反腐倡廉制度執行者出于“種種”考慮，執行反腐倡廉制度往往失之與寬，失之與軟，甚至有時“法外開恩”；加之一些違紀違法人員總認為自己違反反腐倡廉制度行為是小問題，與那些貪官污吏相比，算不上什么問題，想方設法規避懲處。造成違反反腐倡廉制度行為得不到及時有效制約和懲處，使反腐倡廉制度的強制性受到了損害、嚴肅性受到了傷害、權威性受到了影響，反腐倡廉制度沒有展現出預期的效果。

二、進一步加強反腐倡廉制度建設的有效對策

（一）加強制度創新，不斷增強反腐倡廉制度的操作性

總書記在第十七屆中央紀委第二次全會上明確指出：“我國現階段存在的腐敗現象，是在經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化不完善、管理有漏洞是腐敗滋生的一個重要原因。”這種客觀現實要求反腐倡廉制度建設務必走創新之路，必須把推動科學發展、促進社會和諧作為制度創新的方向和目標，必須把反腐倡廉實踐中存在的問題、成熟的經驗及對制度本身的需求作為制度創新的動力和源泉，必須把堵塞體制機制制度上的漏洞、提高反腐倡廉建設的能力及效率作為制度創新的價值取向和標準，必須把保障黨員權利和維護公民權益作為制度創新的出發點和基本考慮。要進一步改進工作方式，改變過去出現什么問題就規范什么問題的工作思路，注重從源頭抓起，著力預防可能發生與廣大人民群眾利益沖突的問題。作為基層工作者，要把反腐倡廉制度運行情況、功能效果等信息，及時反饋給反腐倡廉制度的制定機構，從而形成制度運行的閉環式控制，促進反腐倡廉制度的修訂完善，不斷提高針對性，增強預警預測能力；在不能發生與黨內法規和國家法律法規相抵觸的前提下，對于黨內法規和國家法律中沒有具體規定而本地區本部門又急需規范的事項，積極探索，大膽創新，進一步細化相關實施細則，需要制定配套制度的抓緊制定，實現制度建設的與時俱進，體現時代性、把握規律性、富于創造性，不斷增強反腐倡廉制度的操作性。

（二）加強學習研究，不斷增強執行反腐倡廉制度的自覺性

制度的生命力在于執行?？倳浽谥屑o委七次全會上強調指出：“要認真貫徹落實以黨章為核心的黨內各項規章制度，促進領導干部帶頭學習制度、嚴格執行制度、自覺維護制度，真正用制度規范自己的行為?！痹谝婪ㄖ螄?、依法執政和依法行政的大背景下，嚴格依紀依法已經成為開展各項紀檢監察工作的基本要求，也成為提高紀檢監察工作能力和水平的基本方式。所以，要認真學習反腐倡廉制度，懲防體系《實施綱要》提出建立健全基本制度39項、從源頭上防治腐敗制度79項，共計達118項，各項反腐倡廉制度不可謂不多，需要細心研讀，深刻領會，真正改變不知者不為錯的惡習，徹底改變反腐倡廉制度意識淡薄的現象，不斷增強執行反腐倡廉制度的主動性。要更加注重調查研究，反腐倡廉制度作為實踐的產物，只有以實際情況為基礎，才能做到符合規律、反映實踐、準確管用，同時它又作為民主的產物，只有廣泛聽取各方面意見，才能做到集中民智、反映民意、凝聚民力。所以，要真正深入基層、深入實際、深入群眾，準確把握消極腐敗現象發生的特點和規律，及時了解實際工作和人民群眾對反腐倡廉制度的建設性意見建議，及早發現反腐倡廉制度在執行中暴露出來的問題，做到積極應對，未雨綢繆，不斷增強執行反腐倡廉制度的預見性。

（三）加強監督檢查，不斷增強執行反腐倡廉制度的強制性

加強對干部的監督，既是對干部的嚴格要求，也是對于部的關心愛護。要不斷增強監督意識，干部能否自覺接受監督、帶頭開展監督，是衡量每位干部政治上、思想上是否真正合格的重要標準。要認真落實黨內監督條例，嚴格執行黨內監督各項制度，重點加強對領導干部特別是主要領導干部、人財物管理使用、關鍵崗位的監督，不斷加強對質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度的監督檢查，有效防止權力失控、決策失誤、行為失范。通過巡視、責任考核、述職述廉等方式，進一步加強對反腐倡廉制度執行情況的監督檢查，尤其是紀檢監察機關，要充分發揮監督檢查職能，不但對當地貫徹落實反腐倡廉制度的情況進行定期督促檢查，而且要結合實際進行不定期的重點抽查，不但督促廣大干部認真貫徹落實反腐倡廉各項制度，不斷加大制度的“硬約束”力度，而且要早打招呼，及時提醒，幫助干部把問題解決在萌芽狀態，進一步提高反腐倡廉制度的執行力。要不斷加強民主監督，更好地發揮黨內監督、人大監督、政協監督、群眾監督和輿論監督的重要作用，增強監督合力，提高監督實效。

（四）加大責任追究，更加注重維護反腐倡廉制度的權威性

懲處是反腐倡廉建設中不可或缺的重要手段之一，在懲治和預防腐敗體系中具有特殊的功效?！督⒔∪逃?、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》明確規定，對反腐倡廉制度的落實情況要加強責任追究，做到有法必依、執法必嚴、違法必究。堅持反腐倡廉制度面前人人平等，嚴格懲戒和責任追究。在嚴格區分一般錯誤與違紀違法的界限，以及在改革開放中因缺乏經驗出現失誤與違紀違法的界限的情況下，加大力度查處違反反腐倡廉制度行為，切實糾正和嚴肅追究不執行或者不正確執行反腐倡廉制度的行為，嚴格執紀，嚴格執法，懲邪扶正，懲惡揚善，懲腐倡廉，維護反腐倡廉制度的嚴肅性。通過對典型的違反反腐倡廉制度行為進行公開曝光，教育本人改邪歸正，吸取教訓，警示他人嚴以律己，不蹈覆轍，有效地教育和有力地警示廣大干部嚴格遵守反腐倡廉各項制度，更加注重維護反腐倡廉制度的權威性，更加注重提高反腐倡廉制度的執行效果。