城鎮化建設進程經驗交流

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自2002年撤地設市以來，市委、市政府主動適應經濟工作重心由農村向城市轉移的新形勢，將推進城鎮化放在加快全市發展的戰略地位來抓，分別于2008、2010年召開了全市城鎮化工作會議、全市生態市建設動員暨城鎮化工作會議，先后出臺了《關于加快推進城鎮化建設的決定》、“十一五”、“十二五”城鎮化發展規劃，全市城鎮化發展步入了歷史上最好、最快的時期。目前，全市城鎮數量發展到37個，建成區面積78.1平方公里，城鎮化水平由建市初的9.7%提升到30%。同時，與其他地區一樣，我市在城鎮化推進過程中也存在一些不容忽視的差距和問題，尚需在發展中進一步加強和完善。

一、城鎮化建設的重大戰略意義

城鎮化是城市規模擴大和城鎮人口增加的過程，同時也是產業布局不斷調整和聚集、輻射帶動廣大農村加快發展的過程，對于發展區域經濟、轉變發展方式、提高群眾生活水平具有不可替代的重要作用。

（一）城鎮化是經濟發展的兩大引擎之一，與工業化同等重要?，F代經濟學認為，經濟發展的核心主題是供給與需求；加快經濟發展的核心引擎就是最大限度地創造供給和擴大需求。而最能創造供給的是工業化，最能創造需求的則是城鎮化；換言之，工業化是創造供給的最佳機制，城鎮化則是擴大需求的最佳機制。因此，在當今要快速發展經濟，就必須牢牢把握工業化和城鎮化這兩個關鍵。

（二）城鎮化是擴大內需的最佳平臺。當前，我國“轉方式、調結構”的重心之一是擴大內需。中央農村工作領導小組副組長兼辦公室主任陳錫文指出：“我國是一個發展中大國，最大的內需在城鎮化，最大的發展潛力也在城鎮化?！睆V大農民從土地上解放出來，轉變為城鎮居民，引發生產方式和生活方式的根本性轉變，從而能夠最大程度地擴大內需。據專家測算，城鎮居民的人均消費能力是農村居民的3-4倍，城鎮化率每提升1個百分點，就可拉動社會零售品消費總額增長1.5個百分點，進而直接拉動GDP增長0.5個百分點。

（三）城鎮化是吸引投資的重要方式和載體。從全國范圍看，城鎮化率每提高1個百分點，產生的購房需求拉動全社會固定資產投資增長2個百分點，進而拉動GDP增長1個百分點。同時，城鎮水、電、路等各種基礎設施的建設和改善，可以更加有效地吸引各種投資向城鎮聚集。

（四）城鎮化是發展壯大第三產業的最佳渠道。在現代社會，第三產業的帶動主要依靠城鎮化，第三產業的發展空間也依托于城鎮。我市城鎮化水平每提高1個百分點，將增加約2.6萬的城鎮人口，解決這些人口的衣、食、住、行及其他各種生產生活問題，必將進一步拓展第三產業發展空間，并創造更多的就業崗位，緩解就業壓力。

（五）城鎮化是提高農民收入，解決“三農”問題的重要途徑。從根本上講，要富裕農民，就必須減少農民；要發展農村，就必須縮小農村。在一般情況下，單靠傳統農業和農村的發展來富裕農民是十分困難的，根本途徑還是城鎮化。只有城鎮率先發展，才能有效增強城鎮吸納農村人口的能力，使農民能夠在城鎮創業就業，有效增加農民收入，提高農民生活水平，縮小城鄉差距，促進城鄉統籌、協調發展。

（六）城鎮化是提高居民生活水平和幸福指數的重要路徑。在城鎮化過程中，隨著城鄉各種基礎設施的持續改善，群眾的生存環境不斷改觀，社會保障能力進一步提升，居民的生活質量也將進一步提高。可以說，在現階段，GDP和財政收入的增長主要靠工業化，而居民生活水平和幸福指數的提升則主要靠城鎮化。

總之，加快推進城鎮化是樹立和落實科學發展觀，實現可持續發展的必然選擇，是貫徹中央“擴內需、調結構”經濟工作方針的重要舉措，是我市經濟發展的支撐點和增長點，要把推進城鎮化作為經濟社會發展的重大戰略任務來抓，進一步加快全市城鎮化進程，促進全市經濟社會又好又快發展。

二、城鎮化建設存在的突出問題

我市是一個傳統的農業地區，城鎮化尚處于探索前進的初級階段，與發達地區相比，我們無論從發展的水平、質量，還是在協調性上，都存在許多差距和問題，主要表現在：

（一）城鎮化嚴重滯后已成為制約我市經濟社會發展的根本性問題。一是我市城鎮化水平嚴重落后于全國、全省及陜甘寧毗鄰地區。我市目前城鎮化率為30%，遠低于全國46.6%和全省34.6%的平均水平，在《陜甘寧革命老區振興規劃》涉及的8個市中，我市位列倒數第二。二是我市城鎮化水平嚴重滯后于工業化水平和經濟發展總體水平。從世界范圍看，西方國家的城鎮化發展在歷史上略快于工業化，而我國的城鎮化發展稍微落后于工業化，二者之間相差一般在10個百分點以內。但我市目前的情況是，工業化率已達到60.1%，而城鎮化率僅為30%，二者相差30個百分點；同時，我市的經濟發展總體水平已經躋身全省前列，但城鎮化卻依然是全省的下游水平（2009年底列全省第10位）。三是城鎮化的滯后嚴重阻礙了我市產業結構的優化。城鎮化水平低直接導致第三產業發展緩慢，我市第三產業在GDP中的占比僅為25.7%。而在當今世界，經濟發展的質量和可持續性越來越依靠第三產業，居民生活質量和幸福指數的提升也主要依靠第三產業。因此，我市目前的產業結構，尤其是二、三產業比顯然不夠合理。四是城鎮化的滯后已成為阻礙我市增加居民收入的重要因素。全市城鎮的數量少、規模小，城鎮就業崗位有限，承接農民進城的能力較弱，嚴重影響了居民收入的增加。全市城鎮居民人均可支配收入、農民人均純收入分別低于全省平均水平609元、274元，與我市經濟發展總體水平在全省的排名有較大反差。特別值得注意的是，在《陜甘寧革命老區振興規劃》涉及的8個市中，我市的各項主要經濟指標均排在第三位（列榆林、延安之后），但城鎮居民可支配收入和農民人均純收入這兩項與城鎮化率均排在倒數第二位。

（二）我市城鎮化建設的動力機制嚴重失衡。一是我市的城鎮化過度依賴重工業。重工業屬于資本密集型和技術密集型產業，吸納勞動力就業的能力相對有限，加之我市的重工業以央企為主體，吸納本地富余勞動力就業的空間更加狹小。所以，近幾年來，盡管我市的工業增加值大幅度增加，但工業勞動力卻增加不多，工業化對城鎮化的帶動作用不夠明顯。二是服務業的拉動力嚴重不足。目前，服務業在全市國民經濟中的占比較弱，且主要以通信、金融等國家壟斷行業為主，門類不齊全，對城鎮化的促進作用發揮不充分。三是輕工業與地方工業的引力尤其欠缺。在國內較為發達的地區，輕工業和地方工業（包括農產品加工業）是城鎮化早期吸納居民就業的主體，是拉動城鎮化的主要動力。而從我市目前經濟社會發展的階段性來看，輕工業和地方工業在城鎮化過程中原本應當比服務業發揮出更加重要的作用，但現實情況是，在全市工業增加值中，輕工業僅占到6.5%，地方工業僅占到7.3%，二者在我市的嚴重滯后，致使城鎮對農村富余勞動力的引力不夠，嚴重制約了城鎮規模的擴大。

（三）城鎮化與新型工業化、農業產業化聯動發展的協調性不強。城鄉統籌發展的機制尚未完全建立，以能源（特別是石油）勘采為主體的工業，由于產業鏈太短、本地企業太少，因而對城鎮化的促進作用有限，農業產業鏈上核心企業量少質弱，工業化對農業產業化的帶動力不足，以城帶鄉、以工富農、工業反哺農業的聯動發展機制也尚未完全形成。

（四）城鎮化的滯后，阻礙了我市全面貫徹落實中央“轉方式、調結構”的經濟方針。城鎮化的滯后，使我市經濟資源共享、優化配置的效率還不高，經濟發展的集約化程度低，產業結構調整步伐較慢，中小企業的發展動力不足，消費需求相對疲軟，經濟發展的內生動力明顯不足?？梢哉f，當前我市經濟發展中存在的一些主要結構性問題，比如：一產資源存量大而深加工程度低，二產重工業太重而輕工業太輕，二產強勢、三產弱勢，部省駐慶企業很強而本地企業太弱，經濟發展異軍突起而居民收入增長滯后，等等，均與我市城鎮化發展水平有著直接關系?？傊擎偦臏?，使中央“轉方式、調結構”的經濟方針在我市的貫徹落實受到相當程度的影響。

三、城鎮化加快發展的機遇與條件

未來5至10年，是我市打造區域能源中心、全面建設小康社會的重要戰略機遇期，同時也是我市城鎮化進程中的黃金時期，無論從國家戰略層面，還是自身發展方面，都為我市加快推進城鎮化建設創造了前所未有的機遇與條件。

（一）國家大戰略為我市加快推進城鎮化提供了大舞臺。一是2008年以來，國家啟動實施了擴大內需戰略，投入大量資金，重點用于基礎設施、生態恢復、保障性安居工程建設等，這對于我市破解發展中的交通、水利、生態等瓶頸制約問題，從而加快推進城鎮化建設創造了十分有利的條件。二是中央相繼出臺《關于深入實施西部大開發戰略的若干意見》、《關于進一步支持經濟社會發展的若干意見》等政策文件，《陜甘寧革命老區振興規劃》和《蒙陜甘寧“金三角”能源綜合開發規劃》也有望近期出臺，這些對于我市的城鎮化建設都是十分寶貴的機遇。

（二）國家的城鎮化發展戰略為我市提供了大契機。近二十年來，全國各地在城鎮化過程中，都把重心放在大城市，尤其是特大城市和超大城市上，從而出現了人口膨脹、交通擁堵和環境惡化等“大城市病”。因此，2010年的中央“一號文件”明確了重點發展中小城市和小城鎮的城鎮化戰略。國家在“十二五”規劃中確定的城鎮化發展方針是：“以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展?！备鶕袠I標準，20-50萬人口為中等城市，20萬人口以下為小城市，目前的市區城鎮人口17.86萬人，尚屬于小城市，正是今后一個時期國家城鎮化發展的重點，在城鎮化建設上面臨良好的契機。

（三）我省的戰略布局為我市加快推進城鎮化創造了有利條件。由于歷史原因，我省的城鎮化建設在空間上呈現出“東弱西強”、“東慢西快”的不平衡格局。隨著省委、省政府“中心帶動、兩翼齊飛、組團發展、整體推進”區域發展戰略的實施，我市作為“兩翼齊飛”的重要一翼，其發展日益得到國家、省上的關注和重視，必將是今后全省城鎮化建設的重點區域，必將為我市加快推進城鎮化建設帶來極大的動力與活力。

（四）我市的城鎮化按照自身規律已進入高速發展期。根據世界城市化發展的基本規律，城鎮化水平在30%-60%之間是城鎮化的加速發展階段，這意味著，當一個地區的城鎮化率達到30%以后，便進入了城鎮化的中期階段，即快速發展期。而去年底我市的城鎮化水平剛好跨過了30%這一歷史性拐點，表明我市已開始進入城鎮化高速發展期。

（五）我市加快推進城鎮化已具備良好的自身條件。在資源方面，支撐城鎮化發展的主要因素是能源、土地和勞動力（此外還有水）。全市富集的石油、煤炭、天然氣（煤層氣）儲備，為城鎮化建設奠定了堅實的能源基礎；市區所處的董志塬面積達2260平方公里，地形平坦開闊，市區拓展空間大，全市建設用地也相對充足；從勞動力資源來看，我市現有農村富余勞動力61.9萬，約占總人口的24%（相當于城鎮化率24個百分點），這就說明，僅從自身來看，支撐我市城鎮化快速發展的勞動力資源是充足的。此外，在經濟支撐和財力保障方面，我市的生產總值和財政收入已經位居全省三強，并且很快就將超二（酒泉）、甚至在不久的將來追一（蘭州），因此，我們完全能夠、也應當通過努力使我市的城鎮化建設用5年左右的時間趕上甚至超過全省平均水平，用10年左右的時間達到全省前列，實現我市城鎮化水平與經濟發展總體水平相適應。

四、加快城鎮化建設的幾點建議

自建市、特別是近三年來，我市在城鎮化建設方面思路清晰，目標明確，措施有力，且成就巨大。為適應當前形勢不斷發展的需要，現就我市如何進一步加快推進城鎮化建設提幾點建議。

（一）將加快城鎮化建設放到更加重要的戰略高度來看待和推進。要把城鎮化作為全市經濟社會發展的重大戰略任務，作為我市“轉方式、調結構”、提升發展質量、增強發展實力的重要舉措，作為全市經濟發展的支撐點和增長點，作為重民生、促和諧、建設幸福的關鍵點，以更加堅定的信心、有效的措施，強力推進全市城鎮化建設進程。

（二）更加全面地認識城鎮化建設的普遍規律。建議相關職能部門進一步加強對城鎮化基本規律的研究，更加深刻地認識城鎮化的內涵、主體形態、空間布局等基本問題，準確把握土地城鎮化與人口城鎮化的關系、城鎮化的質量、城鎮化的資源支撐、新型城市經濟的培育和發展、房地產業在城鎮化過程中的作用及其限度、城鎮化高速發展期可能出現的各種問題等等，以增強工作的預見性。

（三）更加深入地研究我市城鎮化建設的特殊性。要針對我市的個體差異，加強對我市城鎮化特殊性的研究，認清我市城鎮化建設的獨立性與封閉性特質，進一步認識我市的城鎮化在動力機制、資源（能源、土地、勞動力、水）支撐、地形地貌和投融資等方面的優勢與劣勢，摸清全市勞動力狀況和文化、教育現狀，為市委、市政府的決策提供科學依據。

（四）更加重視城鎮化過程中文化內涵的培育。文化內涵的挖掘、提升和表達是城鎮化的核心主題之一。結合的歷史、民俗和文化實際，在城鎮的規劃和建設過程中，要真正將“文化為魂”的理念落到實處，并充分展示出來；要更加深入地挖掘和充分體現獨具特色的文化，既包括我們已經高度重視的周祖農耕文化、岐黃中醫藥文化、紅色革命文化和黃土風情文化，也包括全國各地都耳熟能詳的以狄仁杰、范仲淹為代表的文人仕官文化和以馬錫五審判方式為代表的紅色法制文化、以《繡金匾》和《劉巧兒》為代表的紅色文藝等。另外，還要更加重視居民（市民）人文素養的提升，這就要求進一步重視教育和勞動力素質的綜合培訓。

（五）更加重視發展勞動密集型產業和本地工業。城鎮化是農村人口和勞動力向城鎮轉移的過程，這一過程的關鍵在于二、三產業能夠有足夠的就業崗位承接勞動力的轉移。因此，要采取政府主導與市場引導相結合的方式，大力培育和發展服務業、輕工業、農產品加工業等勞動密集型產業，做大做強勞動力需求量大、技術要求相對較低的地方工業，擴大城鎮的人力資源需求，吸引更多的農業人口進城進園區進企業務工創業。

（六）更加重視政策體系的創新。一是要應對城鎮化快速推進的新形勢，超前研究設立新的市轄區的可能性，提出行政區劃調整的可行性方案，為引導產業和人口的合理聚集與分布創造有利條件。二是要創新戶籍管理制度，配合城鎮化快速發展的需要，合理制定農村人口進城或轉為城鎮戶口的準入條件，形成有利于吸引資金和人才的城市戶口遷移政策。三是要探索建立大社保體系。逐步建立健全涵蓋廣大農民工的工傷、醫療、養老保障制度，同時加快住房、教育等配套制度改革，不斷掃除城鎮化的政策障礙。

（七）研究出臺我市城鎮化建設評價指標體系。建議相關部門借鑒兄弟省市的經驗，結合貫徹落實《市“十二五”城鎮化發展規劃》，研究制定我市城鎮化建設評價指標體系，明確評價指標選取的基本原則，確定各項建設指標的具體內容，使其成為各級政府推進城鎮化的實用指南。

（八）將城鎮化建設的核心指標納入各級政府年度目標管理考核體系。建議在城鎮化建設的評價指標體系中選擇若干核心指標，比如：城鎮化增長速度、城鎮固定資產投資總額增長速度、轉移農村人口數、新增就業崗位數、第三產業占GDP比重、城鎮居民人均可支配收入、社會保障覆蓋率等，將其納入縣（區）、鄉（鎮）年度目標管理考核指標，以考核定位次、論獎罰，確保城鎮化各項工作任務落到實處。