全國城市規劃院院長會議上的講話

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同志們：

黨的十七大明確指出，在新的發展階段繼續全面建設小康社會、發展中國特色社會主義，必須堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀?！冻青l規劃法》日前已以中華人民共和國主席令公布，并于2008年1月1日起施行。這一重要法律的頒布實施，是加強城鄉規劃管理，協調城鄉空間布局，改善人居環境，依法促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展的客觀需要。城鄉發展中全面貫徹黨的十七大精神、深入貫徹落實科學發展觀，必須認真學習和實施好《城鄉規劃法》。貫徹《城鄉規劃法》，要把握好四個關鍵。一是行為符合法定要求；二是內容符合法定規劃；三是法定規劃符合法定審批程序和技術標準；四是法定規劃是公共政策，組織制定是政府的責任。城市規劃院是全國城鄉規劃編制單位的骨干，要充分認識到依法做好城鄉規劃編制工作是貫徹實施《城鄉規劃法》、堅持城鄉統籌、先規劃后建設的重要基礎。中國城市規劃協會在年內召開第二次全國城市規劃院院長會議，我再次到會與同志們交流探討，就是期望同志們認清形勢，把握機遇，切實依法履行科學編制城鄉規劃的職責，當前關鍵是認真學習《城鄉規劃法》，進一步解放思想，轉變觀念，真抓實干，不斷推進城鄉規劃編制水平的提高。這次講話在以往的基礎上，在北京組織有關同志共同研究，會前也向中國城市規劃協會征求了意見。下面，我講五點。

一、認真學習《城鄉規劃法》，進一步認識規劃編制單位的法律責任

全國人大常委會審議中的重要修改。第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議審議通過了《中華人民共和國城鄉規劃法》。在人大審議過程中，根據人大常委會組成人員和各方面的意見，對《城鄉規劃法（草案）》作了以下重要修改：一是進一步明確了人大審查的法律程序。將《草案》中規定的“省域城鎮體系規劃，城市和鎮總體規劃，應當經本級人大或其常委會審查同意后，報上級政府審批”。修改為“省域城鎮體系規劃，城市和鎮總體規劃，在報上一級政府審批前，應當先經本級人大常委會或鎮人民代表大會審議。同時組織編制機關要將本級人民代表大會常務委員會組成人員或者鎮人民代表大會代表的審議意見和根據審議意見修改規劃的情況一并報送?！边M一步增強了制定規劃的民主性、科學性，適應地方人大對規劃制定和實施工作進行監督的需要。二是更加明確了制定和實施城鄉規劃，應當遵循統籌城鄉發展的要求。將《草案》中制定和實施城鄉規劃的原則中，增加了城鄉統籌的原則。并將《草案》規定的全部鄉和村莊都要編制規劃，修改為“縣級以上地方人民政府根據本地農村經濟社會發展水平，按照因地制宜、切實可行的原則，確定應當制定鄉規劃、村莊規劃的區域。在確定區域內的鄉、村莊，應當依照本法制定規劃，規劃區內的鄉、村莊建設應當符合規劃要求?？h級以上地方人民政府鼓勵、指導前款規定以外的區域的鄉、村莊制定和實施鄉規劃、村莊規劃”。這里修改，堅持城鄉統籌的原則，又面對面廣量大的鄉村，提出了實事求是的要求，突出強調了縣級人民政府的責任。三是增加了制定和實施城鄉規劃應當遵循先規劃和后建設的原則。突出了規劃的公共政策性，體現了城鄉發展必須在堅持資源環境約束條件的發展才能實現可持續發展，明確居住，防災減災，公共利益等在規劃編制中的必要內容，更好體現以人為本的基本要求。四是強調接到舉報后不依法處理，城鄉規劃主管部門應當承擔相應責任。由對實施違法建設行為人的責任追究到對違法行為批準實施的各級人民政府及其有關主管部門的主管人員和其他直接責任人員的行政責任追究。這在《城鄉規劃法》第六章法律責任第五十八條第六十條等條款予以明確。其中，第六十條第六項規定，發現未依法取得規劃許可或者違反規劃許可的規定在規劃區內進行建設的行為，而不予查處或者接到舉報后不依法處理的，由本級人民政府、上級人民政府城鄉規劃主管部門或者監察機關依據職權責令改正，通報批評；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。從直接看，這一規定是針對規劃行政部門的；從深層次看，規劃編制單位也負有責任。因為，規劃部門核發一書兩證等規劃許可的依據是經批準的城鄉規劃，群眾舉報的依據是經批準的城鄉規劃，有關部門對建設行為是否違法的認定，依據是經批準的城鄉規劃。我們必須充分認識到，科學編制的法定規劃是依法行政的前提和基礎。規劃編制單位編制城鄉規劃是否科學、是否符合法律規范和國家技術標準，直接影響到政府行政的科學性和合法性。

城鄉規劃編制單位是編制法定規劃的法定責任人?！冻青l規劃法》第二十四條規定，城鄉規劃組織編制機關應當委托具有相應資質等級的單位承擔城鄉規劃的具體編制工作。同時還規定了從事城鄉規劃編制工作的單位應當具備的條件。第六十二條規定，城鄉規劃編制單位超越資質等級許可的范圍承攬城鄉規劃編制工作的，或者違反國家有關標準編制城鄉規劃的，由所在地城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門責令限期整改，處合同約定的規劃編制費一倍以上二倍以下的罰款；情節嚴重的，責令停業整頓，由原發證機關降低資質等級或者吊銷資質證書；造成損失的，依法承擔賠償責任。第六十三條規定，城鄉規劃編制單位取得資質證書后，不再符合相應的資質條件的，由原發證機關責令限期整改；逾期不改正的，降低資質等級或者吊銷資質證書。《城鄉規劃法》確立了規劃編制單位編制法定規劃的法律地位和應當承擔的法律責任，為規劃編制單位從事城鄉規劃編制工作提供了明確的行為規范和法律保障。

編制法定規劃的實質是研究制訂具有法律意義的公共政策。《城鄉規劃法》第四條規定，制定和實施城鄉規劃，應當遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設的原則，改善生態環境，促進資源、能源節約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色、民族特色和傳統風貌，防止污染和其他公害，并符合區域人口發展、國防建設、防災減災和公共衛生、公共安全的需要。這條規定進一步從法律上明確了城鄉規劃的公共政策定位。也是總理在2001年中國市長協會第三次代表大會上講到的“城市規劃是一項全局性、綜合性、戰略性的工作，涉及政治、經濟、文化和社會生活等各個領域”在《城鄉規劃法》中的具體體現。《城鄉規劃法》的目標是保障經過法定程序科學制定的城鄉規劃，具有權威性、法定性，得到社會成員的廣泛遵守。必須充分認識到，編制法定規劃的實質是制訂城鄉發展的公共政策，是制訂具有法律效力的文件，必須認真履行城鄉規劃編制工作者肩負的歷史和社會責任。

科學編制規劃是落實“先規劃后建設”原則的關鍵環節。先規劃后建設是《城鄉規劃法》第四條明確的一個重要原則，并在法律的其他條款中明確了相關的規定以保障這條原則能夠得到有效落實。第三十條第二款規定，在城市總體規劃、鎮總體規劃確定的建設用地范圍外，不得設立各類開發區和城市新區。第四十二條規定，城鄉規劃主管部門不得在城鄉規劃確定的建設用地范圍以外作出規劃許可。第五十八條規定，對依法應當編制城鄉規劃而未組織編制的，由上級人民政府責令改正，通報批評；對有關人民政府負責人和其他直接責任人員依法給予處分。第六十條規定，鎮人民政府或者縣級以上人民政府城鄉規劃主管部門未依法組織編制城市的控制性詳細規劃、縣人民政府所在地鎮的控制性詳細規劃，超越職權或者對不符合法定條件的申請人核發選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、鄉村建設規劃許可證的，由本級人民政府、上級人民政府城鄉規劃主管部門或者監察機關依據職權責令改正，通報批評；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。當前，我國處于一個快速城鎮化時期，沒有科學規劃的指導，必將帶來城市和鎮的盲目發展和城鎮化的無序蔓延，造成難以挽回的損失。落實這條原則，各級政府都必須進一步重視和加強城鄉規劃組織編制和上報審批工作，城鄉規劃編制單位也將承擔更為繁重的任務和使命。

二、要進一步轉變觀念，改進和改革城鄉規劃的編制

深刻領會《城鄉規劃法》確定的基本原則。《城鄉規劃法》提出的制定和實施城鄉規劃必須遵循的基本原則，體現了貫徹落實科學發展觀，編制城鄉規劃必須全面遵循和認真研究落實。一是城鄉統籌的原則?！冻青l規劃法》第二條規定，城鄉規劃包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。并在第十三、十七、十八條中明確省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃、鄉規劃和村莊規劃的內容，建立了城鄉統籌的城鄉規劃體系，體現了黨的十七大提出的“城鄉、區域協調互動發展機制基本形成”的目標要求，有利于在規劃的制定和實施過程中將城市、鎮、鄉和村莊的發展統籌考慮，促進城鄉居民享受基本公共服務的均衡化。城鄉規劃編制單位必須按照城鄉統籌的要求，根據各類規劃的內容要求與特點，認真編制好相關規劃。二是合理布局原則。合理布局是城鄉規劃制定和實施的重要內容?！冻青l規劃法》明確省域城鎮體系規劃要有城鎮空間布局和規?？刂苾热荩鞘泻玩偪傮w規劃要有城市、鎮的發展布局、功能分區、用地布局的內容。編制城鄉規劃，要從實現空間資源的優化配置，維護空間資源利用的公平性，促進能源資源的節約和利用，保障城市運行安全和效率方面，綜合研究城鎮布局問題，促進大中小城市和小城鎮協調發展，促進城市、鎮、鄉和村莊的有序健康發展。三是節約土地原則。《城鄉規劃法》第四條明確規定，保護耕地等自然資源。在規劃區內進行建設活動，應當遵守土地管理、自然資源和環境保護等法律、法規的規定。我國人多地少，保證國家糧食安全，必須守住18億畝耕地保有量的底線。但在一些城市總體規劃修編中，往往把擴大用地規模作為修編規劃的重點。城市發展要切實改變鋪張浪費的用地觀念和用地結構不合理的狀況。城鄉規劃編制必須始終把節約集約利用土地、嚴格保護耕地作為規劃制定與實施的重要目標，從嚴控新增建設用地規模。特別要注意扭轉在開發區、工業用地、行政辦公用地脫離城鄉規劃管理，以地生財、企業多占土地。要根據產業結構調整的目標要求，合理調整用地結構，提高土地利用效益，促進產業協調發展。四是集約發展原則。黨的十七大提出“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式”。編制城鄉規劃，必須充分認識我國長期面臨的資源短缺約束和環境容量壓力的基本國情，認真分析城鎮發展的資源環境條件，推進城鎮發展方式從粗放型向集約型轉變，建設資源節約環境友好型城鎮，增強可持續發展能力。五是先規劃后建設原則。這是《城鄉規劃法》根據我國城鄉建設快速發展的實際，從保障城鎮健康發展的目標出發，確立的一項重要原則。《城鄉規劃法》有關規劃制定和實施的條款，都體現了這一原則的要求。在加強城鄉規劃監督管理的同時，必須進一步加強城鄉規劃編制工作，不斷提高城鄉規劃的編制水平。

高度重視社會公平和改善民生問題。黨的十七大做出了加快推進以改善民生為重點的社會建設的重要戰略部署。維護公共利益、促進社會公平、關注和改善民生，促進構建和諧社會，應當是編制城鄉規劃的重要目標。《城鄉規劃法》第二十九條規定，城市的建設和發展，應當優先安排基礎設施以及公共服務設施的建設，妥善處理新區開發與舊區改建的關系，統籌兼顧進城務工人員生活和周邊農村經濟社會發展、村民生產與生活的需要。第三十一條規定，舊城區的改建，應當合理確定拆遷和建設規模，有計劃地對危房集中、基礎設施落后等地段進行改建。第三十三條規定，城市地下空間的開發和利用，應充分考慮防災減災、人民防空和通信等需要。編制城鄉規劃要進一步重視社會公正和改善民生。一是有效配置公共資源，改善人居環境，方便群眾生活。要關心居民物質文化日趨多元的需求，使大多數人能夠平等享有公共服務設施，合理安排民眾必需的教育、醫療、交通、綠化、休閑等必要的公共空間，滿足民眾生存和發展的基本需求。城市和鎮的發展要注重就業崗位提供與當地城市人口和農村人口轉移的關系，將提高城市就業率作為考量城市健康發展的重要指標，注重研究進城務工人員在就業、居住及其子女教育方面的特點和需求，在人均用地指標確定、居住用地規劃、公共設施與基礎設施配套等方面充分考慮他們的需要。空間布局要考慮就業問題和方便民眾工作生活。二是關注中低收入人群，扶助弱勢群體，體現社會公平。要認真研究舊城區、城中村和城鄉結合部等一些低收入人群、城市弱勢群體聚居地區普遍存在的基礎設施薄弱、公共服務配套設施缺乏和居住環境差等問題，編制規劃要有改善對策。要特別關注中低收入階層的住房問題，在居住用地規劃中重點確定廉租住房、經濟適用房、中低價位、中小套型普通商品住房的比例要求。要加強對城市低收入人群和弱勢群體交通需求特征與出行方式的研究，充分考慮自行車和公共交通等低成本交通方式的規劃。三是加強對公共安全的研究，提高綜合防災能力。要把解決好城鄉居民點的防災減災問題作為規劃編制需要研究的重要內容，分析把握災害的特點、規律、程度、類型，重視城市極端事件，開展城市災害風險分析。要切實研究制定好城市生命線系統的保護措施，保證災害發生時不遭到嚴重破壞，提高抗災能力?？茖W確定城市用地布局，符合城市防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流和治安、交通管理、人民防空建設等要求，避免城市建設產生人為的易災區。在可能發生強烈地震和嚴重洪水等災害的地區，必須在規劃中采取相應的防災減災措施，建立適于避災、抗災、救災和防災的城市單元結構布局。編制村莊規劃，要十分重視村莊和農民建房的選址，避開洪水、泥石流、滑坡等自然災害對村莊和農房的影響。

健全和完善城鄉規劃指標。編制城鄉規劃實質上是謀劃更好地實現全面建設小康社會目標。要改變過去重視經濟增長，忽視社會人文發展和資源環境保護的現狀，將經濟增長同人文、資源、環境和社會發展有機地結合起來。在城市總體規劃中必須明確經濟、社會人文、資源、環境指標，引導城市全面協調可持續發展。經濟指標應當是反映城市經濟發展水平、效率和階段的指標，要從GDP總量和人均GDP延伸到服務業增加值占GDP比重指標、單位工業用地增加值指標，體現落實科學發展觀，轉變經濟發展方式，反映產業結構調整和現代服務業提升的發展趨勢。社會人文指標應當是衡量城市落實以人為本、實現經濟與社會和諧發展的指標。要從傳統重視人口規模數量指標延伸擴展到人口結構等人口社會指標，以及醫療水平、教育水平和公共服務水平等社會人文指標，促進社會人文發展。資源指標應當是反映一個城市資源集約利用、節約使用的狀態和水平的指標。要從資源總量指標擴展到水資源平衡、水資源利用效率、單位GDP能耗水平和使用結構、節約集約用地等結構性、效率性指標和均值性指標，從人均建設用地總指標延伸到建設用地內部各項用地人均指標，促進城市可持續發展。環境指標應當是反映一個城市生態質量和環境狀況的重要指標。要在傳統反映環境治理發展目標的指標基礎上，增加反映環境治理后循環利用的指標，促進實現十七大提出的“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式”的目標，優化和提升城市環境，推進城市經濟、生態與社會的協調發展。今年建設部組織的《城市總體規劃指標體系研究》已通過專家評審，近期要下發文件。鎮總體規劃可以借鑒城市總體規劃的要求，因地制宜研究相關指標，這關系到鎮的可持續發展的潛力。

改進規劃編制方法和重視技術標準的制定與執行。《城鄉規劃法》中明確規定了各級人民政府及其城鄉規劃主管部門對組織編制規劃的責任，完善了城鄉規劃的公開與公眾參與制度。針對不同層次規劃的具體情況，明確了各級規劃的組織編制主體、審批程序，保障城鄉規劃編制的科學性。第二十六條規定，城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。組織編制機關應當充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。第八條規定，城鄉規劃組織機關應當及時公布經依法批準的城鄉規劃。保障城鄉規劃編制的科學性，一是要堅持“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的規劃編制工作方針。城市人民政府主要領導應對規劃編制工作負總責，進行統一領導和部署。規劃編制中重大專題研究、規劃編制成果評審和技術把關都要注重專家領銜。編制過程中要注意部門合作與協同，要充分征求相關部門的意見并認真吸收采納。要擴大和優化公眾參與，通過充分吸收廣大群眾參與來保證規劃修編的科學性。在此基礎上進行科學決策。二是要轉變規劃編制思路與理念。從注重城市發展轉變到注重城鄉統籌發展，從關注中心城區編制內容轉向兼顧城鄉協調發展，從注重經濟發展的規劃轉變到更多關注公共利益的民主決策的規劃，從確定發展目標和增長速度轉向注重控制合理的環境容量和確定科學的建設標準，從重點確定開發建設項目和用地安排轉向加強各類資源的有效保護和空間管制。要探索建立適應中國特色城鎮化的規劃理論，更加注重法定規劃的科學和工作程序的規范性，鼓勵技術創新，指導城鄉規劃編制實踐。三是城鄉規劃編制要突出前瞻性、針對性和操作性。要深入研究鎮、鄉、村莊的合理布局和動力機制，深入研究城市的發展條件和動力機制，科學合理地研究城鎮性質職能、發展目標和空間布局結構等戰略性問題，引導發展、控制和預留。對不同區域、不同類型、不同規模、不同發展政策和環境背景條件的城市或地區，要扎實地深入研究，把握發展階段、發展特征和發展趨勢，找準問題，探索自身發展規律，提出有針對性的解決措施和方案，增強規劃實施過程中的可操作性。四是高度重視標準規范的科學制定和執行?！冻青l規劃法》第二十四條規定“編制城鄉規劃必須遵守國家有關標準”，第六十二條對違反國家有關標準編制城鄉規劃的編制單位制定了嚴格的處罰規定。《城鄉規劃法》的頒布施行對城鄉規劃技術標準的制定、執行提出了更高的要求并上升到法律高度。隨著城鄉規劃建設事業的迅猛發展，規劃專業領域不斷拓展、技術內容更加豐富，要對《城鄉規劃技術標準體系》進行系統性和全面性的研究，現行規劃標準規范體系要依據《城鄉規劃法》進行必要的補充修訂和完善。當前要加快啟動《城鄉規劃術語標準》、《城市、鎮用地分類與規劃建設用地標準》、《村莊用地分類與規劃建設用地標準》的修訂工作。同時要注意和其他行業技術標準的協調和銜接。

落實強制性內容和法定程序要求?！冻青l規劃法》對城鄉規劃的強制性內容、以及編制與修改程序、城鄉規劃實施監督都作出了明確具體的規定，為城鄉規劃編制單位在編制城鄉規劃的過程中提供了行為規范，體現了有效維護城鄉規劃的嚴肅性的立法宗旨，保證規劃的嚴肅性和實效性。只有城鄉規劃編制行為規范了，經法定程序批準的城鄉規劃的嚴肅性和實效性才會有扎實的基礎。一是在編制城鄉規劃中要依法明確強制性內容要求。《城鄉規劃法》第十七條第二款規定，規劃區范圍、規劃區內建設用地規模、基礎設施和公共服務設施用地、水源地和水系、基本農田和綠化用地、環境保護、自然與歷史文化遺產保護以及防災減災等內容，應當作為城市總體規劃、鎮總體規劃的強制性內容。編制規劃要把涉及城市發展可持續前提的資源環境保護，涉及城市健康運行的城市總體空間布局、重大基礎設施安排和公共安全保障，涉及體現社會公平的各類公益性設施安排等內容明確為強制性內容，提出明確的利用和管制要求。二是嚴格執行城鄉規劃編制的程序要求。堅持以經法定程序批準的上位規劃為依據。編制的下位規劃不得違背上位規劃的要求。編制的城鄉規劃不得違背國家的有關技術標準、規范。要依據《城鄉規劃法》第三十四規定的程序和內容，搞好近期建設規劃編制。三是城鄉規劃修改和備案、審批必須嚴格按照法定程序進行。要依法搞好城鄉規劃實施效果的評估，不得隨意修改經法定程序批準的城鄉規劃?？刂菩栽敿氁巹澬薷纳婕俺鞘锌傮w規劃、鎮總體規劃的強制性內容的，應當先修改總體規劃。四是城鄉規劃行政許可，必須嚴格按法定程序進行和落實強制性內容要求。只有這樣才能保證具體的規劃行政許可行為(包括依據控制性詳細規劃擬訂的規劃條件)的程序和內容的合法性，才能落實依法治國的基本方略，體現依法行政的基本要求，才能維護規劃的嚴肅性和實效性，才能保證城市的健康高效運行和可持續發展。

三、堅持服務農業農村農民，研究搞好鎮、鄉和村莊規劃

依法加強和改進鎮、鄉、村莊規劃編制工作。黨的十七大指出，“解決好農業、農村、農民問題，事關全面建設小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重”，提出“走中國特色城鎮化道路，按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展”，提出“建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”，“推進社會主義新農村建設”?！冻青l規劃法》從城鄉統籌原則出發，規定了城鄉規劃的編制必須適應統籌城鄉發展的需要；城市的建設和發展，要統籌兼顧進城務工人員生活和周邊農村經濟社會發展、村民生產與生活的需要；專門針對鎮、鄉和村莊規劃，規定了引導鄉村合理建設、體現地方和農村特色的條款，充分體現了服務農業農村農民，保護農民利益的思想。過去規劃編制單位對鎮、鄉、村規劃重視不夠，往往以城市的方法解決鎮、鄉村問題。城鄉規劃編制單位要貫徹落實十七精神，依據《城鄉規劃法》的要求，必須進一步重視鎮、鄉、村莊規劃編制工作，認真研究改進鎮、鄉和村莊規劃編制內容與方法。

鎮規劃的編制應當深入研究鎮的發展特點與作用。近幾年來，小城鎮發展的一系列政策措施取得了很大成效，不同地區均涌現出一批發展態勢良好、帶動作用顯著的小城鎮，小城鎮有效吸納農村富余勞動力，功能由鄉村型服務功能向復合型服務功能轉變，對于農村的帶動作用顯著增強。但在小城鎮規劃建設中也出現了一些不良傾向，一些鎮的產業發展忽視了與當地農村經濟的聯系，農民的土地房屋等物質資源和技能知識等非物質資源未能有效地轉化為農民進鎮發展的資產；土地利用粗放，工業用地浪費現象突出；脫離實際，以城市模式建設鎮。規劃建設中脫離實際、盲目追求鎮區空間規模的擴張，盲目追求“現代化”和建筑體量及建筑高度，失去了鎮的特色風貌。《城鄉規劃法》對引導鎮的發展提出了明確的要求。第二十九條第二款規定，鎮的建設和發展，應當結合農村經濟社會發展和產業結構調整，優先安排供水、排水、供電、供氣、道路、通信、廣播電視等基礎設施和學校、衛生院、文化站、幼兒園、福利院等公共服務設施的建設，為周邊農村提供服務。必須依法進一步發揮鎮規劃對鎮發展的引導和調控作用，促進鎮的健康發展。要根據地區的環境、資源承載力，科學合理地規劃小城鎮的布局、人口和產業規模，制定與區域經濟相適應的城鎮體系規劃，作為編制小城鎮總體規劃的依據。編制鎮的規劃，必須根據不同地區、不同類型鎮的發展特點，科學確定鎮的職能定位和發展目標，確定合理的建設標準。要把為促進現代農業發展作為鎮的重要服務職能，促進農業產業化、現代化。要以促進農村就近就地轉移就業為目標，確定鎮發展的布局。重視鎮的基礎設施和公共服務設施規劃建設，增強小城鎮為周邊農村服務的能力。在經濟比較發達的小城鎮連綿區，還要做好小城鎮之間的協調發展，鼓勵小城鎮之間建立跨城鎮行政區域的協作，統一協調區域性的公共設施和基礎設施建設。鎮規劃應當充分體現地方文化特點，注重與自然環境和諧共生，注重挖掘當地的文化傳統、民族習慣、生活方式，保護城鎮的歷史遺存，處理好新舊關系，避免小城鎮形象“千鎮一面”。

以改善農民生產生活環境為目標研究鄉、村莊規劃編制。《城鄉規劃法》根據鄉、村莊發展的實際，對編制和實施鄉、村莊規劃編制原則、內容、程序做出了明確規定?！冻青l規劃法》第三條第二款規定，縣級以上地方人民政府根據本地農村經濟社會發展水平，按照因地制宜、切實可行的原則，確定應當制定鄉規劃、村莊規劃的區域。在確定區域內的鄉、村莊，應當依照本法制定規劃，規劃區內的鄉、村莊建設應當符合規劃要求。第十八條規定，鄉規劃、村莊規劃應當從實際出發，尊重村民意愿，體現地方和農村特色。目前全國共有310余萬個村莊。在村莊規劃工作中，目前一些地方存在兩種傾向，一種是對村莊規劃放任自流，導致一些地區農民建房散亂無序，亂占耕地。一種是脫離實際搞“一刀切”，大搞規劃運動，不論村莊規模大小一律編規劃。村莊規劃工作一定要貫徹《城鄉規劃法》明確的“因地制宜、切實可行”原則，從實際出發，尊重村民意愿。編制鄉、村莊規劃，要統籌考慮當地的自然條件、經濟社會發展水平和文化傳統，因村制宜，合理地確定村莊布局和數量，不能照搬城市和鎮的規劃方法來編制鄉、村莊規劃，不能搞一個模式。要本著節約原則，以改善村民基本生產生活條件為宗旨，量力而行，充分利用原有條件，防止大拆大建，防止加重農民負擔。村民是村莊建設和生活的主體，在鄉、村莊規劃的編制過程中，要多聽取農民的意見，充分論證，以便更好地滿足農民生產、生活方面的需求。要堅持人與自然和諧，盡量保留村莊的歷史風格，保護生態環境，突出地方特色和農村特色。要注重保護和利用好鄉村資源，做到既考慮村莊特色，又實現新農村的目標。要整體規劃，分步實施，處理好近期建設與遠期發展，舊村改造與新村建設的關系，既注重解決當前村莊整治的重點問題，又充分考慮后續的鄉、村莊規劃與管理需要。

編制城中村規劃要認真研究協調好城市發展總體利益與維護城中村村民合法利益的關系。城中村是指已經位于城市規劃區內、周圍被征用為城市建設用地包圍，但在土地權屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農村模式的地區。我國相關法律法規對“城中村”規劃的編制有明確的規定，可以認為是城市規劃區內具有分區規劃特點的規劃。《村莊和集鎮規劃建設管理條例》規定，在城市規劃區內的村莊、集鎮規劃的制定和實施，依照城市規劃法及其實施條例執行。《城鄉規劃法》第二條規定，制定和實施城鄉規劃，在規劃區內進行建設活動，必須遵守本法。這就要求城中村的規劃編制必須要符合城市總體規劃。城鄉規劃法第二十九條規定，城市的建設和發展，應當優先安排基礎設施以及公共服務設施的建設，妥善處理新區開發與舊區改建的關系，統籌兼顧進城務工人員生活和周邊農村經濟社會發展、村民生產與生活的需要。這就要求我們在編制城市總體規劃時，要從有利于城市健康發展，有利于解決城中村村民的長遠生計和改善人居環境的目標出發，對所在區域今后發展提出明確的規劃引導和控制要求。要按照城市產業統一布局和協調發展的要求，結合所在地區的城市功能定位，深入挖掘可以依附的產業資源條件，引導城中村通過各種改造方式為周邊的重要城市功能區提供配套服務，豐富城中村的產業構成，保障城中村經濟的可持續發展，促進其與城市整體功能的融合。要綜合考慮建成區以外的集體建設用地對城市職能和空間布局的作用，統籌規劃區內的城鄉基礎設施和公共設施，根本解決城中村與城市建成區協調發展的問題，避免城市建設只開發農用地而避開村莊集體建設用地的行為，防止產生新的城中村。當前在一些城市，編制城市總體規劃時，有的跳開城中村，對之研究很少；有的采取簡單做法，對城中村采取房地產開發的辦法進行改造，都不利于城市發展和城中村產生的問題的解決。在編制城中村整治與改造規劃時，要從保護原村民利益的原則出發，統籌兼顧進城務工人員生活。要從各地實際出發，根據各地經濟發展水平、城中村不同發展階段和類型特點制定有針對性的整治改造規劃，根據各城中村的具體情況落實到“一村一方案”。規劃要綜合考慮政府財力、村民愿望等因素，避免整治改造目標過高，急于求成，侵害原村民合法利益；并與整治改造后的后續保障政策與措施，解決好原村民的生活、就業、教育、社會保障等問題緊密結合。

四、加強規劃隊伍建設，提高規劃編制單位整體水平

必須統一思想，增強大局觀念。切實擔負起《城鄉規劃法》賦予規劃隊伍的各項任務，是時展賦予我們的責任，也是確保規劃適應新時期城鄉建設全面、協調、可持續發展的重要基礎。做好新時期城鄉規劃編制工作千頭萬緒，必須認識到，堅定不移地貫徹落實中央的大政方針和決策部署，是加強規劃隊伍建設的重要思想基礎，也是不斷提高規劃編制單位整體水平的核心任務。一定要把隊伍建設的重點和大家的思想，統一到貫徹落實黨的十七大戰略部署和科學發展觀上來，統一到貫徹實施《城鄉規劃法》上來，統一到城鄉規劃編制的實踐中來。要牢固樹立服務于城鄉統籌和區域協調、服務于走中國特色城鎮化道路、服務于實現全面建設小康社會宏偉目標這一國家發展戰略的大局和全局觀念，不斷增強使命感、責任感、緊迫感。要加強學習和自身建設，緊緊抓住發展機遇，通過更好地服務大局來帶好隊伍、做出成績、壯大事業、謀求發展。

必須強化社會責任和法律意識。樹立正確的價值觀、價值取向和社會責任感，是抓好隊伍建設和提高規劃編制單位整體水平的重要前提。黨的十七大報告闡述科學發展觀的要義、核心、基本要求和根本方法，《城鄉規劃法》規定的規劃編制必須遵循的各項基本原則和規劃要求，是國家利益、社會利益和公共利益的集中體現，也是做好城鄉規劃編制工作的根本準則。規劃編制單位要本著對國家負責，對社會負責、對公眾負責、對歷史負責的態度，切實擔負起保護資源環境、促進經濟發展、維護社會公平、保障公共利益的重大社會責任。按照依法、科學、民主編制規劃的要求，承擔起規劃編制的法律責任，嚴格編制程序和技術標準，不斷提高規劃編制質量。要積極履行行業協會組織根據社會公眾利益制定的行業《公約》，約束從業人員行為，不斷提高從業人員職業修養和規劃隊伍整體素質。

必須推進規劃編制工作的創新。加強規劃編制工作的理念創新、方法創新和服務創新，是搞好隊伍建設和提高規劃編制整體水平的重要途徑和手段，也是逐步深化規劃編制單位體制改革的重要方面。當前，一是要抓好規劃理念創新的深化與落實。在發揚資源環境生態保護優先、節約集約使用土地、公共交通優先發展、推進節能減排降耗等理念創新和落實基礎上，結合各地規劃編制工作實際，進一步在優化用地布局與資源綜合利用、細化完善資源環境控制及節地增效指標等方面，繼續創新，抓出實效。二是要加大規劃方法創新的力度與廣度。緊緊圍繞依法、科學、民主編制規劃的總體要求，結合各地規劃編制的實際需要，在城市總體規劃修編及各項專業系統規劃和專項規劃、近期建設規劃以及城鎮控制性詳細規劃等各層次規劃編制中，積極探索編制方法并依法實踐，力求在深化完善編制程序和公眾參與等程序規范、執行強制性內容標準等強制規范、落實“四線”控制制度以及規劃評估方法等方面，取得創新提高和改進完善的實效。三是要積極探索規劃編制服務創新的途徑與方法。各規劃編制單位要進一步健全完善工作溝通、配合、協調機制，努力做好各層次、各階段城鄉規劃與經濟社會發展規劃、土地利用規劃的協調與銜接。規劃編制人員要深入實際，深入研究實施《城鄉規劃法》遇到的各種新情況新問題，扎實細致工作，主動化解矛盾。要注意加強與規劃管理的配合，正確處理落實規劃原則與完善規劃服務的關系，努力提高規劃編制的科學性和可操作性。

必須加強人才培養和業務建設。加強人才培養，是搞好隊伍建設的根本，也是確保城鄉規劃事業發展的長遠大計。當前，各規劃編制單位要緊緊圍繞城鄉建設中心工作，采取針對性措施，進一步加大人才培養力度。要完善人才引進和使用制度，健全人才選拔機制，優化人才管理與服務，為人才成長創造良好條件。要統籌加強新技術研發應用及規劃理論研究、基礎研究和前瞻性研究等基礎業務建設，為可持續發展打好基礎。要進一步加強規劃編制單位的國際、國內業務交往與交流合作，吸取經驗，著力創建良好的學術氛圍，為規劃創新、人才培養、隊伍成長提供良好的工作環境。

必須深化體制改革與制度建設。黨的十七大報告明確提出了“加快推進事業單位分類改革”的要求。根據新的發展形勢及規劃事業發展的要求，編制單位自身改革勢在必行。一方面，各編制單位要根據新形勢要求和單位實際，加強前期研究，積極做好深化事業單位體制改革的準備。另一方面，要認真總結前一階段內部體制改革成效與經驗，繼續完善內部機構調整與人事制度改革。同時要進一步健全技術管理等各項管理制度，加強全方位的管理，為搞好隊伍建設和提高規劃編制單位整體水平提供有力保障。

五、轉變行政職能，落實城鄉規劃行政部門的責任

嚴格依法行政，強化服務職能。《城鄉規劃法》對各級政府及其城鄉規劃主管部門的職能和法律責任作了明確的規定。要保證《城鄉規劃法》的順利實施，很重要的一個方面是切實轉變政府職能，落實城鄉規劃主管部門的責任。在市場經濟條件下，行政部門的主要職能是經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務。實踐中，一些行政部門的管理人員，習慣于計劃經濟體制下的行政運作、行政干預和發號施令，造成規劃建設失誤時有發生?！冻青l規劃法》明確了行政部門在組織規劃編制和審批中的權限和法律責任，尤其強調了修改規劃的原則、條件、權限和程序。今后，城鄉規劃主管部門要進一步增強依法行政理念，增強服務意識，為科學編制、民主編制、依法編制規劃創造良好的環境和條件。要按照《城鄉規劃法》的要求，明確編制規劃的指導思想，切實做好規劃編制過程中的組織協調，監督檢查工作，在規劃審批過程中嚴格把關，保障規劃成果的嚴肅性和權威性。

規范行政行為，提高決策水平。政府及其城鄉規劃主管部門是編制、審批與修改規劃的組織主體和決策機構。決策的好壞，關系著城鄉規劃的編制與實施是否能夠協調空間布局，改善人居環境，促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展。《城鄉規劃法》明確，規劃的編制與實施要根據當地經濟社會發展水平量力而行，組織編制機關應當充分考慮專家和公眾的意見，并規定了規劃審議、批準的程序性條款，以及鼓勵采用先進的科學技術、必須遵守有關法律法規和標準、并具有強制性內容等要求。這一系列措施，為規范行政行為，提高規劃決策的科學化、民主化、法制化水平提供了法律依據和保障。規劃是城鄉建設和管理的依據。城鄉規劃涉及各行各業，影響千家萬戶，規劃決策的失誤或者損及群眾利益將給城市建設和發展帶來嚴重后果。提高決策水平是政府及其城鄉規劃主管部門應承擔的重大責任。

保護公共權益，強化行政監督。隨著我國城鄉規劃需求不斷擴大，經濟利益多元化，造成規劃設計管理失控，規劃市場出現了一定程度的混亂局面，影響規劃編制總體水平的提高，危及規劃的公共政策屬性和對公共權益的保護。行政部門負有市場監管、社會管理的職能，不能忙于行政事務而疏于市場的監督管理。《城鄉規劃法》特別加強了監督檢查和細化了法律責任內容，明確了政府及其城鄉規劃部門應當加強對城鄉規劃編制、審批、實施、修改的監督檢查條款，并規定了對于依法應當編制城鄉規劃而未組織編制，或者未按法定程序編制、審批、修改規劃，以及組織編制機關委托不具有相應資質等級的單位編制規劃和規劃編制單位不依法進行規劃編制行為的處罰條款，這就為履行依法監督職能，規范規劃設計市場，實現嚴格、公正、文明執法創造了有利條件。城鄉規劃主管部門要進一步完善制約和監督機制，認真履行法律賦予的監管職責。

發揮社團作用，加強市場監管。加快行政管理體制改革，轉變行政職能，建設服務型政府，要求進一步推進政企政事分開，充分發揮社團、行業組織的作用，形成社會管理和社會服務的合力。為保證城鄉規劃能夠依法編制、審批、修改和實施，除了要求政府及其城鄉規劃主管部門履行好服務職能、調控職能、監督職能、科學決策外，還要充分發揮社團組織的資源優勢，凝聚行業力量，加強行業自律，規范行業行為，共同努力，不斷提高城鄉規劃設計隊伍的整體素質水平，提供高質量的規劃設計成果。《城鄉規劃法》規定了對規劃編制單位資質審查、市場準入、編制行為及其法律責任等方面的條款。規劃行政主管部門要不斷完善和健全規劃設計市場監管體制，依法規范行政許可行為，加強對規劃編制單位資質的動態監管，維護公平競爭的市場環境努力發揮應有的作用。

中國城市規劃協會圍繞建設部中心工作，建言獻策；以滿腔熱情服務會員，凝聚力、號召力不斷增強。在促進科學決策、加強國內外交流、推動行業發展等方面發揮了重要作用。中國城市規劃協會組織召開的這次會議，是全國規劃編制單位學習貫徹十七大精神、學習貫徹《城鄉規劃法》的動員會，會議還將表彰*年度部級優秀城市規劃設計項目，通過《全國城市規劃編制單位自律公約》、《*年全國規劃院院長共識》，開展城鄉規劃學術交流，對于進一步加強和改進城鄉規劃編制工作產生積極影響。

同志們，貫徹落實《城鄉規劃法》，加強和改進城鄉規劃的編制工作是一項長期而艱巨的任務。城鄉規劃主管部門和規劃編制單位，肩負重大而光榮的責任。讓我們以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指引，深入貫徹落實科學發展觀，進一步解放思想，求真務實，把握機遇，扎實工作，科學編制規劃，為促進我國國民經濟持續健康發展和社會和諧穩定做出應有貢獻。