改善行政執法環境研究講話

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各位領導、同志們：

大家好！今天，國務院研究室和國家工商總局在成都市召開“改善行政執法環境研究”課題研討會，作為“整頓和規范市場經濟秩序重大問題及對策”課題研究的一部分。這次會議對大家來說是一次課題研究情況的交流會，對研究中心來說則是一次很好的學習機會。在這里，我代表王眾孚局長、劉凡副局長以及研究中心全體同志對大家給予這項工作的支持表示衷心的感謝！并對同志們的到會表示熱烈的歡迎！國務院研究室工交貿易司張泰副司長從繁忙的工作中抽出時間參加這次會議，讓我們以熱烈的掌聲向他表示歡迎！這次會議得到了成都市市委、市政府和成都市工商局的大力支持，為我們提供了周到的安排和熱情的服務。今天，成都市副市長何華章同志又在百忙之中抽出時間親自到會并作了重要講話，借此機會，我也代表到會的全體同志向何市長及成都市工商局的領導和同志們表示誠摯的謝意！

這次會議正逢我國宏觀經濟調控取得明顯成效，固定資產投資過快增長的勢頭得到初步控制的情況下召開的。隨著我國市場經濟的蓬勃發展，一些地方為了追求短時效應，盲目發展，導致了經濟過熱、物價指數上漲等情況的出現。為了抑制盲目發展，加強宏觀調控，在黨中央、國務院的正確領導下，各部門、各級政府齊心協力，采取有力措施，使宏觀經濟形勢得到了有效控制。

在貫徹執行黨中央、國務院確定的宏觀經濟調控政策過程中，我們工商行政管理機關也發揮了重要的作用。今年8月，國家工商總局王眾孚局長在全國工商行政管理工作會議上作出了“正確認識和處理促進發展與整頓規范的關系”的重要指示。前段時間，中辦秘書局要求我們配合調查了解“當前擾亂市場經濟的主要問題及防治對策”的問題。根據總局領導的指示，研究中心把這個問題作為今年的一項重點課題來研究，決定召開這次課題研討會。會前，我們在幾個地方工商部門作調查研究，同志們普遍認為這個問題抓得準確、及時，抓到了點子上。

目前全系統正在貫徹落實黨的**精神，如何將全會精神與工商行政管理工作實際相結合，學會正確處理促進發展與整頓規范的關系，是我們開展此項“改善行政執法環境研究”課題首先要把握的問題。

一、深入學習和貫徹黨的**精神，正確處理促進發展與整頓規范的關系

王眾孚局長在總局召開的黨組擴大會議上強調，要將學習貫徹**精神與工商行政管理工作實際緊密結合，全面抓好貫徹落實。全體工商干部一定要將思想和行動統一到黨的**精神上來，堅定不移地以“三個代表”重要思想總攬全局，樹立科學的發展觀和正確的政績觀，不斷增強政治意識、大局意識和責任意識，繼續深入整頓和規范市場經濟秩序，努力開創工商行政管理工作的新局面。

工商行政管理系統要樹立科學的發展觀和正確的政績觀，在實際工作中必須首先處理好促進發展與整頓規范的關系，這也是營造良好的執法環境、提高工商部門監管水平和執法能力的需要。從馬克思主義哲學原理出發，我們必須堅持兩分法對待促進發展與整頓規范這一對矛盾，來辯證地分析兩者之間的關系：

一方面，促進發展與整頓規范具有內在的同一性，兩者是相輔相成、缺一不可的。整頓規范的目的是為了發展，健康的發展反過來又能夠促進整頓規范水平的提高。另一方面，促進發展與整頓規范之間確實包含著一些對立的因素，這種對立性盡管只是兩者關系中的次要方面，但在特定的時間、特定的地區和特定的條件下，矛盾的次要方面也可能轉化為主要方面。落實在政策層面上，表現為越是在基層，就越重視促進發展而忽視了整頓規范工作的必要性和重要性。

從工商行政管理部門的工作職能來看，發展是執政興國的第一要務，自然也是工商行政管理部門的工作重點。工商行政管理的工作目標是維護市場經濟秩序、促進市場經濟的良性運行和發展，整頓和規范市場秩序則是當前優化市場環境、促進健康發展的必然選擇。但是在實際監管中，少數基層執法單位在認識和處理發展和規范的關系問題上發生了偏差，一味強調整頓、規范，或者把整頓規范片面理解為嚴罰，有的甚至為改善本部門的經費保障而執法，背離了執法為民、促進發展的宗旨和依法行政的根本原則。由于執法指導思想偏差，導致了執法方式失當，必然招致地方政府、有關部門和執法相對人的不滿和抵觸。

另一方面，從發展地方經濟、造福人民的角度出發，各級政府將優化市場環境作為促進經濟發展的一項舉措來抓本無可非議，因為通過整頓和規范市場經濟秩序來營造統一開放、競爭有序的市場環境，本來就是優化市場環境的題中應有之意。但一些地方政府為了局部的、短期的發展需要，把地方保護、放松監管甚至嚴格限制監管部門執法作為優化本地發展環境的主要措施，則是一種根本背離了科學發展觀的錯誤觀念?！跋劝l展，后規范”的口號及“零收費”、“寧靜日”等做法的提出，就是這種狹隘發展觀的具體反映。

要在實際工作中正確處理促進發展和整頓規范的關系，應把握好以下兩點：

一是要堅持“兩手抓”。促進發展是工商部門的“第一要務”，整頓規范是工商部門的重要職責，這就要求我們必須做到一手抓發展，一手抓規范，把兩者有機地統一起來。一方面，我們要牢固樹立服務發展意識，把促進經濟發展作為工商工作的出發點和落腳點；另一方面，我們要牢固樹立整頓規范意識，繼續集中力量整頓和規范市場經濟秩序，特別是對事關人民群眾生產、生命安全的農資、食品、藥品市場，要采取切實有效措施集中整治。對違法經營行為打擊不力，甚至采取偏袒和放縱的態度，這不是促進發展，而是在干擾和破壞發展。

二是要找準結合點。促進發展必須是在規范有序的基礎上發展，整頓規范目的是為了更快、更好地發展，如何將這兩者有機地結合起來，是值得我們認真思考的一個問題。有的工商部門在這方面進行了一些有益的嘗試，如在行政執法工作中推行罰前責令改正制度，對市場主體在生產經營過程中發生的無主觀故意、未造成嚴重后果的一般違章違法行為，在實施處罰之前先進行預警，責令限期改正；凡在規定期限內主動改正的，不予行政處罰。這一做法有效地解決了隨意處罰和執法擾民的問題，受到了企業的好評。

二、目前執法環境存在的主要問題

隨著社會主義市場經濟體制的建立和逐步完善，市場監管工作日益受到黨和國家的重視。1998年以來，黨中央、國務院先后部署實施了市場管辦脫鉤、省以下工商行政管理機關垂直管理體制改革、國家工商總局升格為正部級單位、整頓和規范市場經濟秩序等重大決策；各地黨委和政府對工商行政管理工作給予了大力支持。從總體上看，工商部門的執法環境正在不斷改善。但是由于各種因素的影響，執法環境中還是存在一些問題，阻礙了工商行政管理機關依法行政，擾亂了正常的市場經濟秩序。這些問題主要有：

（一）法制建設和管理體制方面存在的問題

1、工商行政管理法律、法規不完備，并缺乏操作性。

一是涉及工商行政管理的法律、行政法規雖有幾十部之多，但沒有一部專門的主體法對工商行政管理進行法律上的準確定位；二是法律法規超前和滯后問題并存。工商執法以法律法規為依據，而現行執法依據有些是在計劃經濟體制條件下制定的，已經不能適應新形勢、新情況的需要。如《投機倒把行政處罰暫行條例》等；有些法律法規是近幾年借鑒市場經濟體制發達國家的經驗制定的，與我國現階段的實際情況比較又有些超前，如《行政許可法》；三是各法律法規之間有互相矛盾之處，不成體系。例如《個人獨資企業法》、《合伙企業法》與《私營企業暫行條例》之間,《公司法》、《公司登記管理條例》與《企業法人登記管理條例》之間的有關規定就不盡一致；四是法律法規的規定過于原則，操作性不強。如對按照《行政機關移送涉嫌犯罪案件的規定》（國務院310號令）規定達到追訴標準的案件，行政機關是否可以先予處罰，各種觀點莫衷一是，實際操作中又各有差別，影響了行政執法的嚴肅性；《反不正當競爭法》修訂工作一直未完成，對不正當競爭行為進行調查取證、執行處罰的難度較大，等等。五是必要的強制性措施不夠。目前，規定工商機關有行政強制措施權的法律法規僅有《商標法》、《產品質量法》、《投機倒把行政處罰暫行條例》、《無照經營查處取締辦法》等有限的幾部，在查處危害較大的違法行為時，對當事人轉移財產、拒不履行行政處罰以及拒不作證、拒絕接受詢問、對行政執法機關查詢復制證據不予配合等行為缺乏有效的約束手段。

2、執法部門職能交叉。

1996年研究中心成立以來研究的第一項課題，就是與總局人事司共同完成的“部門職能交叉問題研究”。到現在這個問題依然存在，說明我們的管理體制存在著缺陷。工商部門與質監、衛生、農業、文化、食品藥品監管局等幾個部門之間存在著執法管轄交叉、執法范圍模糊不清的問題，其中既有重復執法的現象，也有監管盲區。這種分而治之的管理體制與市場的整體性不相適應，造成了工作扯皮，相互推委，是有利可圖的，各部門爭著、搶著管；無利可圖的，誰也不想管。且各部門之間的協調不夠，市場監管執法缺乏整體合力，這種狀況在很大程度上影響了監管執法效能。

3、工商部門的經費保障問題。

從我們會前的調研來看，經費保障問題主要反映在三個方面：一是很多地方的工商部門實行“以收定支”的經費保障體制，一線執法隊伍50%以上的人力、時間和精力是在搞收費，多年以來這種狀況沒有得到改變；二是工商部門執法經費保障不足，監管職能難以到位；三是工商部門收取“兩費”，時至今日合法而不合理，所謂“最弱勢的市場主體養活了政府的綜合監管執法部門”。

從我國的財政體制來看，我國從中央到地方基本上實行的是“分灶吃飯”的財政分配體制，財政狀況的好壞直接關系到地方的經濟利益，因此多數地方財政規定工商部門的經費保障體制實行名義上“收支兩條線”、實際上“以收定支”的體制，各部門所需經費的80%以上還要依靠行政事業性收費和罰沒收入來解決問題。市場監管執法隊伍是國家公務員，應當吃皇糧，不吃雜糧；但當前的經費保障體制將這些行政執法部門推到了既當“運動員”、又當“裁判員”的兩難境地，影響了公正執法，制約了監管職能到位，已經給政府形象帶來了嚴重危害。

執法經費保障不力使基層工商部門普遍缺少辦案車輛、通訊設備，已不能應對市場主體違法手段多樣化、科技化、快速化的趨勢。國務院將流通領域商品質量監管，特別是食品流通環節的監管職能劃歸工商部門以后，由于工商部門沒有自己的專業檢測人員和技術設備，難以及時、準確地認定商品品質，只能依賴抽樣送檢，費用高、周期長，監管效果不盡人意。與此形成鮮明對照的是，一些違法經營者卻擁有極為現代化的工具與裝備，隨時可以聞風而動，逃避檢查和制裁。

（二）地方政府行政干預和市場主體普遍缺乏法律意識的問題

1、思想認識上存在誤區，政府干預行政執法的現象普遍存在。

一些地方政府不能正確處理發展與規范之間的關系，提出先發展、后規范，甚至將發展與規范對立起來，要求通過降低門檻、放松管制等途徑來促進經濟發展，致使正常的市場執法環境被嚴重破壞。如一些地方政府出臺了“零收費、零罰款、寧靜日”等政策規定，要求對工業園區、重點企業、國有改制企業、外來投資企業及一些新建設市場（商場）免收各種行政性收費；有的規定“寧靜日”期間（一般為每月1～25日），行政執法機關不準進入企業執法（有的規定執法機關向當地優化環境辦公室申請獲批準后方可進入執法），違者追究責任。有的地方市、縣主要領導在講話中要求行政執法部門做到“零罰款”或基本不罰款，有的還明文規定行政執法部門對企業罰款必須報市某中心或市分管領導批準，否則視同“三亂”行為。這些規定的出臺，使行政執法部門的工作環境進一步惡化。

還有一些地方政府及所屬部門在經濟工作中采取地方保護主義的態度，違背國家的法律法規，利用行政權力干涉并操縱市場，一方面限定或變相限定本地企業、單位或個人只能經營、購買本地產品，另一方面對外設定市場壁壘，阻撓和限制外地產品或服務進入本地市場；個別地方政府領導對本地企業經濟違法行為遷就姑息，以行政命令對行政執法機關和司法機關的正常執法行為進行粗暴干涉，結果反而破壞了當地市場經濟的健康、有序發展。

2、工商部門實施省級以下垂直管理體制后，地方政府和有關部門弱化了對工商工作的支持。

省以下工商行政管理機關實行垂直管理以后，工商部門不再是地方政府的職能部門，人、財、物等脫離了地方管理，收入嚴格按照“收支兩條線”的規定上繳，不再對地方財政有所貢獻，因而一些地方政府和有關部門的重視和支持力度不如以前。在監管執法過程中，協調處理與地方關系的難度加大。突出表現在：一是以優化經濟發展環境的名義越權減免工商部門依法征收的規費；二是少數地方政府法制機構受理應行政復議案件時，經常作出偏袒當地企業的復議決定；三是地方法院在辦理涉及工商部門的行政訴訟案件時裁決不公。有的對工商部門和行政相對人各打五十大板和稀泥，有的任意擴大受案范圍，給工商行政執法造成負面影響。

3、市場主體缺乏法律意識，暴力抗法事件時有發生。

市場主體整體法律意識較差的問題突出體現在三個方面，一是不知法、不懂法；二是出現問題不知道運用法律武器來維護自身權益；三是暴力抗法現象時有發生。有的當事人在被行政執法部門查處后，既不申請復議，也不提起訴訟，首先想到的卻是托關系說人情；等到有關部門申請法院強制執行時，才急忙找政府上訪，對政府施加壓力。近年以來，工商執法人員在執行公務中被圍攻、毆打的事件時有發生，有不少同志犧牲在執法一線。工商部門缺乏有效的強制手段，有時請公安部門聯合執法，付出了一定的執法成本但效果并不理想。

（三）工商行政管理部門自身存在的一些問題

1、執法隊伍素質不高，執法能力和執法水平尚處于粗放階段。

總體來說，工商行政管理執法隊伍文化程度偏低，部分執法人員在執法過程中不能熟練運用法律法規，執法隨意性大，影響了市場監管執法效能。還有極少數的執法人員辜負了國家和人民的信任，以權謀私，貪贓枉法。在不久前震驚全國的阜陽劣質奶粉案中，阜陽市工商局就有兩名工商所副所長因徇私舞弊、不移交刑事案件罪被判刑，在系統內外造成了極其惡劣的影響。

由于歷史的原因，工商系統內高學歷、高素質的人才較少，尤其缺乏專業人才；年齡結構也不盡合理，一線執法人員年齡普遍較大。垂管以后雖把住了進人關，但無法在短期內實現整體素質的優化。有的干部思想觀念落后，政治、業務素質不過硬，不能適應新形勢下市場監管執法工作的需要，急待加強學習和專業培訓，提高業務素質和執法水平。

2、工商所法律地位及職責定位不夠明確，且承擔了過多的法定職責以外的工作。

一是對工商職能的認識和定位存在上下錯位的現象。省、市工商局更多地強調履行監管、辦案等法定職責，而縣級工商局及工商所則更多地注重收費，強調經費保障問題。上下級之間在工作目標上出現了某種程度的背離，導致了基層工商部門不能有效地履行市場監管的法定職能，出現了履行職責過程中的“缺位”問題。

二是《工商行政管理所條例》過于陳舊?！稐l例》制定于1991年，當時的工作重點已不能適應現在工商所發展的要求。按照總局“小局大所”的要求，目前基層工商所實際承擔的任務和職責已超出了《條例》規定的范圍，《條例》中關于人員行為規范、內部管理、工作制度等各項規定，隨著形勢的發展已顯得過于陳舊，這在一定程度上影響了基層所建設。另外，基層所大多數工作人員習慣于從事“收費、定費、催費”工作，真正具備辦案能力的執法人員偏少。隨著工商部門職能逐漸發生轉變，監管領域和工作任務逐漸增多，工商所人員總體素質還不能適應新形勢下市場監管工作的要求；同時經過精簡后，工商干部的數量與當前繁重的監管工作任務相比顯得過于單薄，尤其是工商所經常承擔地方政府交辦的各種非法定工作任務，壓力很大，負擔過重。

3、少數干部自身不規范的行為使本部門承受了來自各方面的監督壓力。

本系統內，重收費、輕管理，吃拿卡要，亂收濫罰，方法簡單粗暴等現象并沒有完全杜絕，損害了工商監管執法形象。工商監管執法與企業和群眾利益密切相關，是政府、群眾、媒體關注的焦點。黨委政府領導批示、群眾信訪、新聞媒體對工商部門的負面曝光，將工商行政執法置于各方面監督的巨大壓力下，工商機關常常處于疲于應對的被動境地。我們應加大自我宣傳力度，改善與媒體的關系，發揮新聞輿論監督的積極作用，大力宣傳工商部門在規范市場經濟秩序、維護人民群眾切身利益和加強社會信用建設方面的豐碩成果和先進典型，并廣泛開展普法宣傳工作，在企業和消費者中間大力宣傳與工商有關的法律、法規，切實樹立工商執法新形象。在這方面，我們做得還遠遠不夠。

4、內部執法監督機制存在缺陷。

黨的**提出加強黨的執政能力建設的決議，具體到工商部門就是要加強依法行政的能力。要依法行政、提高監管水平和執法能力，必須強化執法監督?，F行執法監督制衡機制不夠完善，表現為監督的范疇較為狹窄，以執法辦案為主，缺少對行政征收、登記注冊等行為的監督。監督制衡機構的權威不高，過錯責任追究的力度不大，追究制度落實不嚴，也是導致監管不力的諸多因素之一。

三、改善工商行政管理執法環境的對策建議

改善工商行政管理執法環境是一項社會系統工程，是公正執法的客觀需要，需要樹立長期的思想準備。針對現階段執法環境中上述出現的諸多不利因素，我們必須從工商行政管理機關外部和內部兩方面入手，轉變觀念，理順關系，積極主動地營造寬松良好的執法環境。

（一）轉變政府職能，不斷深化行政管理體制改革

通過深化體制改革,對政府的權力加以調整,使其從萬能政府轉變為有限政府。把政府由過去什么事都管轉換到行使經濟調節、市場監督、社會管理和公關服務等職能上來。要明確政府與市場主體之間的權利義務關系，限制地方政府和部門對工商行政管理行政執法的干預，確保工商行政管理部門對市場監管和行政執法的相對獨立性,使工商行政管理部門能夠依照法定的權限和程序行使執法職能，維護規范市場經濟秩序，促進社會主義市場經濟健康有序地發展。

（二）進一步健全和完善工商法律體系

有法可依是依法行政的前提，法律法規也是對行政機關的行政行為進行監督與評價的依據，要嚴格依法行政就必須制定和完善各種法律、法規，建立符合社會發展需要的、科學完備的法律體系。當前圍繞工商行政管理職能的了立法工作，應重點解決好三個問題：一是加強立法質量，按照民主、科學、統一的原則進行立法，避免法律、法規、規章內容的相互沖突與矛盾。二是對已頒布實施的法律、法規和規章定期清理，適時地對那些內容已經明顯滯后的法律、法規、規章進行補充、修改與廢止。三是在確定我國法律體系基本框架的前提下，適當加大并加快制訂規范、約束行政主體的分工及相互配合制度，尤其要加強行政許可、行政強制、行政程序等法律規范的立法工作。

（三）改革和創新監管執法機制

建立和完善行政執法工作機制是提高工商行政執法水平的重點和關鍵。因此，必須全方位地對執法機制進行改革和創新。一是大力推行行政執法責任制。行政執法部門要將本單位的職責、權限細化分解,使各執法崗位的執法內容、執法依據、執法范圍、執法權限、執法責任都明確可循。二是切實完善執法檢查制度。要加大執法檢查的力度、執法檢查的范圍,使執法檢查結果真正反映各級工商行政管理部門監管和執法的現狀，成為衡量部門及全體執法人員執法水平的重要標準。三是認真執行行政執法過錯追究制度。法制、監察、人事等部門按照分工，各司其職，相互配合，對執法中存在的違法違規行為，要嚴格按照過錯責任追究執法人員、部門領導和所在單位相應的責任。

（四）加強執法隊伍自身建設，提高整體素質

建設一支政治素質好，社會責任感強，業務素質過硬的執法隊伍，是推進工商管理工作規范化的關鍵，是實現監管職能到位的重要保障。針對目前的隊伍現狀，在促使轉變執法觀念的同時，也應采取措施，盡快提高隊伍的整體素質。一是嚴把行政執法隊伍進入關。對進入不同崗位的行政執法人員的文化層次提出不同要求，努力改善和提高執法隊伍的知識結構。二是抓好行政執法人員的法律知識和業務知識的培訓，提高其嚴格執法、規范執法的能力和水平。三是定期對行政執法人員進行崗位職責紀律教育。通過教育，培養他們嚴格履行法定職責的自覺性，樹立廉潔奉公、秉公執法的品質與作風。

（五）正確處理各種關系，謀求理解與支持

工商行政執法工作與地方政府及部門的支持是密不可分的。開展執法工作前后，應本著有理、有利、有節的原則，積極與當地政府及相關領導進行溝通與協調，做到既依法辦事，又合情合理。同時，注意抓住監管中的重點、難點和廣大群眾所關心的熱點問題開展執法工作，注意加強輿論宣傳，謀求全社會的理解與支持。

要正確認識促進發展和整頓規范的關系，通過加強協調、溝通，處理好與地方的關系，將促進經濟發展作為各項工作的出發點和落腳點，既理直氣壯地強化監管、嚴格執法，又充分發揮工商行政管理職能作用，積極服務于改革和發展。在處理與地方政府的關系上，要注意做到“三個事先”，即：重要工作部署事先請示，重大執法活動事先報告，大案要案事先溝通；在處理促進發展和整頓規范的關系問題上，注意把握“三輕三重”、“三先三后”、“四嚴四寬”,即：對涉“安”(人民生命財產安全)、涉“農”(農業、農村經濟發展和農民增收)、涉“名”(名優企業和知名商品)的違法違章行為處理從重；對國企改制過程中因政策不配套產生的、下崗職工再就業過程中發生的、外來投資企業因合理原因而導致的一般違法違章行為處理從輕；堅持宣傳教育在先，檢查處理在后；預先警示在先，行政處罰在后；當事人陳述申辯在先，處罰決定在后。注意把握主觀惡意從嚴，非主觀故意從寬；情節嚴重、數額較大的從嚴，情節輕微、數額較小的從寬；危害嚴重的從嚴，尚未造成危害或危害輕微的從寬；屢犯從嚴，初犯從寬。

在座的很多同志具有較高的理論研究水平，又大多工作在執法工作前沿，對執法環境中存在的各種問題有著切身的體會和深刻的思考。希望大家利用這次會議充分交流情況，深入探討，取長補短，集思廣益，緊密圍繞中心議題，把制約我們提高行政執法能力、阻礙我們實現職能到位的種種障礙講清說透，并提出政策建議。同志們，理論探討沒有禁區，希望大家知無不言，言無不盡，讓我們共同努力，拿出高質量的研究成果向國務院領導和總局領導建言獻策，為本系統切實地解決一些問題。

最后，預祝本次會議取得圓滿成功！謝謝大家！