消債減負 促進鄉鎮經濟發展新跨越

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近年來，鎮村債務已成為困擾我區乃至全省、全國各級政府的老大難問題，引起了社會各界的普遍關注和各級政府的高度重視。鎮村債務問題既是一個具體的經濟問題，又是一個復雜的社會政治問題。一方面，債務的形成與近年來我區農村公益事業蓬勃發展、區域經濟持續增長、財政收支規模不斷擴大相并存，是發展中的問題，最終也將通過發展來加以解決；另一方面，鎮級財政包袱沉重，債臺高筑，到了難以為繼的地步，在沉重的債務壓力下，鎮政府將主要精力放在跑資金應付“吃飯”、躲避債主逼債、打債務官司上，無力顧及其他日常工作和經濟事業的發展。為保工資發放和償還債務，鎮政府拆東墻、補西墻，擠占挪用?？?，甚至向農民亂攤派、亂集資，黨群、干群關系日趨緊張，已成為影響農村基層政權建設和農村社會穩定的突出問題。因此，化解鎮村債務已成為迫在眉睫的嚴峻課題。

一、當前的債務現狀

我區位于四川省西南部，全區國土面積1151平方公里，轄12個鎮，238個村?？側丝?7萬元，其中農業人口38萬人，占全區總人口的81。2002年全區GDP實現172000萬元，其中鎮級GDP實現122000萬元，第一產業占GDP的比重為48，農民人均可支配收入2440元。2003年我區鎮級地方財政收入2795萬元，當年可用財力5608萬元，財政供養人口5159人，人均可用財力10870元。（有關經濟指標來源于2002年《納溪統計年鑒》，財政指標來源于2002年財政決算報表）截止2003年8月份，我區鎮、村兩級累計負債17343萬元，其中鎮級15180萬元，村級2163萬元。每個鎮平均負債1445萬元，最多的護國鎮負債2964萬元，最少的合面鎮890萬元（見附表）。鎮級人均負債456元，最多的天仙鎮人均負債721元，最少的合面鎮235元。債務是當年地方財政收入的6.2倍，是可用財力的3.1倍。沉重的債務制約了鄉鎮經濟的發展，危及到基層政權的正常運轉和農村社會的穩定，影響干部職工的工作積極性，長期下去必將會使黨和政府的形象和威望受到損害。（有關債務數據來源于2003年7月納溪區財政局鎮村債務統計報表）

二、債務形成的主要原因

(一)政策性兜底。突出反映在清理農村合作基金會上，政府前期沒有介入，但最終資金收不回，貸款還不了，按國家政策規定將債務全部轉嫁給同級政府承擔。我區12個鎮為此新增債務2789萬元。

(二)完成達標升級任務。近幾年，區以上各級政府及其職能部門，為加快經濟和各項社會事業發展，開展了名目繁多的各種升級達標活動，如普九、三級路網建設、小康工作、科技示范鎮、農電改造、計劃生育等。在達標升級活動的推動下，各鎮采取先建設后還帳、一年建設多年還帳等辦法，主動或被動地盲目上項目、搞建設，不顧財力實際超前興辦公益事業，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”、“政績工程”。僅“普九”一項我區各鎮就新增負債3727萬元，三級路網建設新增負債4115萬元。

(三)發展經濟。部分投資項目，在未考慮市場行情和進行可行性論證的情況下盲目上馬，或者是“一窩風”，相同項目大家都上，結果導致項目失敗，政府投資無法收回。在小城鎮建設、交通建設和水利建設等公共事業的興辦上，未考慮當地經濟發展水平和財政承受能力，建一個項目要幾十年甚至上百年不落后，增加了經費支出，由于資金不足，不惜以高息向個人和民間貸款。據統計，我區因支持鄉鎮企業新增加的債務有1467萬元，集鎮街道建設負債1921萬元。修建辦公樓負債1077萬元，農業綜合開發負債346萬元。

(四)彌補財政收支缺口。主要是因鎮財政無可安排財力而只能靠舉債來實現的支出。其中補充機關經費667萬元，其他應付未付款1310萬元。

(五)行政管理體制不完善。從深層次分析，現行的行政管理體制對鎮級領導缺乏約束機制。鎮領導為了在任期內日子過得好一點，借債的積極性很高，還債的責任感不強，“只要能借到錢就是本事”的觀念重，形成了“前任借錢，后任還債”的惡性循環。

三、化解債務的措施辦法

根據我區實際，結合各地化解債務的經驗，化解鎮村債務要遵循“實事求是、自力更生、積極穩妥、大膽開拓”的原則，轉變觀念，創新機制，有效控制新債，消化舊債，在農村新型社會經濟管理體制的形成過程中，徹底解決鎮村債務問題。具體講應分為清理鎖定現有債務、處理消化老債，防止發生新債三個步驟。

基本流程：清理鎖定債務：1、處理老債：⑴清收債權還債；⑵處置閑置資產償債；⑶劃轉核銷減債；⑷規范計息降債；⑸增收節支還債；⑹余額部分制定分年償債計劃。2、新增債務：⑴建立新增債務區政府審查認定制度；⑵完善干部離任審計制度，實施債務終身追究制；⑶建立達標升級項目審定制度；⑷建立償債資金保障制度；⑸建立政府擔保抵押行為控管制度；⑹嚴禁借款開支公業務費，控制非生產性負債；⑺強化債務監督檢查，嚴格實施還債目標考核制度。

（一）清理鎖定債務

鎮村債務形成情況錯綜復雜，必須進行全面徹底清理，為還債打下堅實的基礎。具體由區政府牽頭，區財政局組織實施，各鎮組成“債權債務清理小組”，在財政局的指導下開展清理工作。在清理中，要具體做好以下三點：一是如實登記。按照直接債務和或有債務兩大類型分別登記，明細到具體單位、每筆款項，對舉債的時間、金額、利率、歸還期限，以及原因或用途等，都要登記清楚，一項不漏。二是理順關系。鎮村債務千頭萬緒，紛繁復雜，在清理登記的基礎上，要按債務形成的歷史原因，分部門、按債務性質進行歸類，將不應由政府承擔的債務剔除，明確債權債務關系，分清償債責任。三是債務轉換。政府債務由于以前是多部門操作而形成的。因此，同一個單位或同一個事項可能形成多項債權債務關系，甲欠乙，乙欠丙，丙欠甲，三角或多角債務關系普遍存在，債務清理后，由財政所統一管理，對三角或多角的債權債務進行沖消，應由個人或其他組織承擔責任的，按照規定相應轉換債務關系。最后由區財政局逐筆復查核實，建立債權債務明細檔案，鎖定現有債務。

（二）多渠道、多形式清償已鎖定的老債

清償老債，降低債務水平是鎮政府及財政部門當前乃至今后一段時期的重要工作任務之一。只有把鎮村債務降到正常水平，擺脫債務包袱，鎮政府才能甩開膀子搞經濟建設，財政經濟工作才能步入良性循環的軌道。1、清收債權。按照“有錢收錢，無錢收物”的原則，與公安、檢察、法院等司法部門密切配合，綜合運用行政、經濟和法律的手段，依法追收單位和個人的借款，堅決查處逃避債務和清收欠款中發現的違法違紀行為；對有財政撥款的借款單位和為借款單位或個人提供擔保的，在保證個人部分及時撥付的情況下由財政予以扣收。凡區、鎮干部個人借款或提供擔保借款未還清的，通過紀檢、監察部門限期清收。特別是農村合作基金會借款要嚴格按照原有的追收規定執行，不得擅自改變，否則，將追究有關人員的責任。結合農村稅費改革的精神，稅改后的農業稅要全部收起來，稅改前的農業稅及提留統籌尾欠要造好冊、建好帳，為將來清收做好各項基礎工作。

2、處置閑置資產。對鎮政府的資產、村社集體資產、向政府借款無法償還，按規定抵押給政府的企業資產以及閑置土地、林地、茶場等進行處置，并將政府各部門、各單位的各種資產進行清理集中，能賣則賣、能抵就抵，該盤活的想辦法盤活，所得收益主要用于還債。

3、劃轉核銷。對以政府名義為企業直接提供擔保形成的債務，與債權人協商，并履行相關手續后，明確由企業償還，劃轉政府債務。對債權人已撤消或已放棄追償債務的，依程序核銷債務。年深日久的應付未付款按規定予以核銷。對“農業綜合開發有償資金”等債務，本著“誰受益，誰還錢”的原則，分攤償還。

4、規范計息。與債權人協商，采取掛帳停息、降息還本、停息還本、先還后借等措施，盡量減少利息支出。

5、增收節支。各項預算收入要征足征齊，加強預算外資金管理，對應征收的各項行政事業性收費要一項不漏，足額收取。集鎮和中心村建設產生的增值收益要部分用于還債，收取的各種附加、社會撫養費等應不低于30用于歸還教育、交通和計劃生育基礎設施建設等借款。優化支出結構，厲行節約，堅決杜絕鋪張浪費。實施綜合財政預算管理，統管各級各部門資金，統籌安排各項支出，提高資金使用效益。通過會計集中核算，增強收支透明度，強化資金的監督管理。采取各種行之有效的財政財務管理措施集中財力，在保證政府正常運轉的基礎上，擠出資金化解鎮村債務。今后每年各鎮在2002年非生產性支出決算數的基礎上壓縮10-20的資金償還。對資金來源未完全落實的基建項目，要停建、緩建。逐步形成開源節流的良性循環。

6、制定償債計劃。對于通過各種措施后仍無力償還的債務余額，根據各鎮財力狀況制定分年度的償還措施，嚴格執行。償債資金的來源包括：財政預算安排、部門繳納調劑金、發展經濟創收（特別是集鎮和中心村建設的增值收益）等，教育、計生、交通、農發等事業發展債務，政府、財政與各單位、各部門要分攤償還。還債順序遵循“先個人后集體、先農民后單位、先重點后一般、先零星后大額、先直接后間接”的原則。

（三）建立健全債務管理制度，控制新債

1、建立新增債務區政府審查認定制度。凡各鎮修建、維修、購置和興辦公益事業等需舉債來進行以及舉新債還舊債的，必須實行報批制度，由區財政局初審后，報區政府審查認定。凡未經審定產生的新增債務，按照“誰決定誰負責、集體決定主要領導負責”的原則嚴肅處理。

2、完善干部離任審計制度，實施債務終身追究制。將債務變動情況列為鎮領導離任審計的重要內容，對債務形成或損失無法說清，債權無法落實的，不得離任，并由相關部門追究有關責任人的行政和經濟責任。

3、建立達標升級項目審定制度。凡要求各鎮達標升級的項目，必須在事前報區委、區政府審定，未經批準的不得開展，更不得要求各鎮解決工作經費或獎勵資金。各級各部門凡需承辦開展的建設項目，必須事前將資金組成、建設規模及方案報經區政府批準，否則，計劃、建環、交通等部門不得辦理相關計劃報批手續。

4、建立償債資金保障制度。各鎮應制定和落實可行措施，每年從地方財政增收留成中安排一定資金,從預算外收入中集中一定比例資金,從發展經濟的收益中劃出一部分資金,專項用于還債。

5、建立政府擔保抵押行為控管制度。鎮政府不得直接興辦企業，不得為企業、單位、個人借(貸)款(包括其他形式的籌資)提供擔保和抵押。如確因經濟發展和財源建設的需要由政府提供擔保或抵押的,必須報區財政局初審，經區政府批準后才能實施。因社會事業發展需要由各鎮提供擔保和抵押的必須報區政府批準。

6、嚴禁借款用于公業務費的支出，切實控制非生產性負債的增加。各鎮均應建立機關食堂，嚴格遵守“厲行節約，反對鋪張浪費”的各項規定，嚴格控制接待、會議等非生產性的支出。

7、強化債務監督檢查，嚴格實施還債目標考核制度。區紀檢、監察、財政、審計、農業等部門每年定期或不定期地組織債務專項檢查，督促鎮、村落實還債計劃和嚴格控制新增債務。同時對上年債務管理情況實施考核：完成了債務考核任務的，由區政府給予化解債務金額1-5的獎勵，其中30獎勵有關人員，70用于還債；有違規行為的，根據情節輕重，分別給予警告、通報批評、債務總額5以內的處罰，同時在資金調度上給予相應制裁，組織、人事部門對鎮領導和直接責任人在當年的考核中不得評優、調動、提撥。

化解鎮村債務工作是一項長期而艱巨的任務，它涉及面廣、政策性強、工作量大、目標任務重，我們既不能用簡單的經濟手段去解決，又不能暫時擱淺繞道而過；既要防止在高漲的政治熱情下“強力推進”，搞成數字游戲，又不能在復雜的債務里消極應付，使矛盾激化。為此，應成立強有力的領導小組，組織、紀檢、監察、公、檢、法、司、人事、財政、審計、農業、糧食、體改等相關部門共同參與，各級各部門密切配合，各鎮黨委、政府要牢固樹立“減負就是增收，還債就是政績”的觀念，切實把化解鎮村債務工作抓緊抓好，務必使此項工作收到實效。