SARS事件中的流動人口控制

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[摘要]sars事件中“流動人口”是一個重要的因子，目前各級政府所公布和采取的防治措施中絕大部分是針對流動人口進行的。本文通過從社會控制的角度對流動人口進行分類，分析其控制難易程度及控制機制，解釋有關措施成功或失敗的原因。

[關鍵詞]非典型肺炎流動人口社會控制社會事件

盡管威脅全人類的SARS還有太多的謎等待解答，但是，“流動人口”在“傳染性”疾病其中作為一個因素卻格外地引人注目，尤其是各地政府均稱其SARS病例系“輸入性”的。從某種意義上來講，中國各級政府目前所采取的相關政策主要是圍繞流動人口進行的：病員及危險人群的隔離、密切接觸者的追蹤、“五一”長假的取消、公共場所及交通工具的消毒、外來人口的登記、旅游、會議及公共集會的限制……。雖然表現形式各異，其中心則始終圍繞流動人口的控制這一焦點問題，這也許是對于SARS這樣“病因不明、傳播途徑不明、易感人群不明”的急性傳染病的最有效的辦法。本文旨在針對SARS這一社會事件中流動人口的有關問題作社會學層面的考察，并通過考察，本文試圖對于當前有關抗御SARS政策何以成功或失敗的原因進行解釋。

一、社會控制角度的流動人口分類

為服務于SARS研究這一特定目的，我們可以將流動人口作如下分類：

1、假期返鄉、旅游的師生

這主要是指高校學生，也包括剛工作不久的年輕的教師。他們習慣于在寒暑假和“五一”、“十一”這樣的長假（一般為七天左右）回到家鄉與家人團聚、走訪親友，同時可能也有減少財務支出（主要是寒暑假）的考慮。在經濟狀況普遍好轉的今天，這一人群往往還利用假期進行旅游或參加學校組織的“三下鄉”等集體活動。到2002年，全國各類高等學校在校生規模超過1600萬人，僅北京一地就有67萬人。這一人群的流動時機、范圍等對于SARS的傳播的影響不可低估。

2、旅游人群

隨著經濟的發展、休假制度的改革，國內旅游事業得到長足的發展。旅游業成為一個迅速成長的行業。SARS給無疑給旅游業帶來了巨大的損失。對北京20家四星級以上的星級賓館進行的調查表明，4月份以來，這些賓館的入住率較2002年同期下降了30%，其中，6家以商務客人為主的五星級賓館的入住率較去2002同期下降了50%。由此，我們可以想象航空業、餐飲業、旅游景點蒙受的損失。有專家估計，SARS對2003年中國旅游業造成的直接損失大約是1400億、加上間接影響，總數是2100億。一份關于SARS對廣東省相關行業的影響的統計分析報告有助于更具體地看到這種影響的程度：

（二）旅行社退團情況嚴重，游客明顯減少

春節前及春節“黃金周”期間,我省部分地區發生的非典型肺炎對旅游業基本沒有造成影響。但2月中下旬以后，周邊國家、地區也相繼發生疫情，引起世界衛生組織的關注，加上媒體的報道，社會的傳播，對我省旅游業產生了較大的負面影響。

1、入境國際游客減少。3月份經廣東口岸入境的游客740.6萬人次，比去年同期下降3.1%。

2、全省旅游住宿設施接待過夜游客同比逐月下降。一季度賓館（酒店）接待過夜游客1930.16萬人次，同比下降0.4%。其中1月份接待614.83萬人次，增長6.2%；2月份接待635.37萬人次，增長3.5%；3月份接待648.2萬人次，下降13.0%，當中賓館（酒店）接待的國際游客91.4萬人次，同比下降14.4%。

3、旅行社退團情況嚴重。一季度全省旅行社接待國際游客66.55萬人次，同比下降11.5%，其中3月份當月下降46.5%。根據省旅游局統計，2月8日-4月4日全省旅行社退團3644個、10.13萬人次。其中入境游退團2879個、8.55萬人次；出境游退團765個、1.59萬人次，出境游退團以前往港澳、澳大利亞、新西蘭、日本、新馬泰等國家和地區居多。

4、各市接待過夜國際游客大幅下降。一季度韶關、河源、梅州、惠州、中山、江門、佛山、茂名、揭陽等市接待過夜國際游客出現下降,

尤其是3月份，各市接待國際游客大幅下滑，其中廣州、深圳、韶關、河源、梅州、惠州、中山、江門、佛山、湛江、茂名、揭陽等市降幅均超過15%。3月份，廣州、深圳的賓館酒點退房現象明顯增多，預訂數量比去年同期減少約15—20%。

上述數據表明我國旅游事業無論是人數和收入均處于快速增長階段。2002年全年國內旅游人數87782萬人次,比上年增長12%；國內旅游收入3878億元，增長10.1%。全年境外入境人數9791萬人次，比上年增長10%。其中，外國人1344萬人次，增長19.7%；香港、澳門和臺灣同胞8447萬人次，增長8.6%。在入境旅游者中，過夜人數3680萬人次，增長11%。國際旅游外匯收入204億美元，比上年增長14.6%。全年國內出境人數達1660萬人次，比上年增長36.8%，其中因私出境1006萬人次，增長44.9%，占出境人數的60.6%。據報道，短短一周時間，江蘇中旅、江蘇海外、蘇州國旅、蘇州中旅、常州國旅、無錫海外、無錫中旅等骨干旅行社共退團近2000個。全省800多家旅行社由于暫停接團和組團業務，短時間內經勸阻和清退已減少組團和接團超過15萬人次，其中海外旅游者超過6萬人次，蒙受了空前的經濟損失。去年江蘇接待國內旅游者1億人次、實現國內旅游收入830.2億元。業內人士評估，按照今年公布的江蘇旅游統計公報粗略估算，今年“五·一”減少的9萬國內游客將直接導致國內游少收入近7500萬元。在此背景下，如果SARS的流行持續下去，其影響將非常嚴重。

3、返鄉民工

進城務工的農民返鄉的原因包括：春節團圓、農忙、婚喪、生病回家休養、轉換工作地點回家等待、回避其他風險（如SARS）。民工的數據相差較大，有人認為民工狀況是“1．2億農民工，八成是青年”。

4、商務及公私務旅行

雖然現代信息技術足以支持不見面的溝通及談判，但絕大部分的交易尤其是重要的交易仍然是面對面的溝通促成的，商務旅行仍然是流動人口的重要組成部分；會議等公務旅行也是重要流動人口組成；私人事務也形成了龐大的流動人群。SARS事件后有報道說：“對48總部在美國、日本、歐洲的跨國公司的電話訪問發現，這些公司已明令禁止其員工到中國旅行……對北京50家企業的調查表明，這些公司中已有36家采取措施減少國內商務旅行。而在這36家中，僅過去的半個月，取消的旅行人次就達預定計劃的46%。對160位北京居民的訪問表明，這些居民中，已有72%通過取消旅行計劃、減少購物或聚會活動，以應對非典?！?/p>

從控制的難易程度的角度來看，可以將上述流動人口分為易于控制的和不易控制的人群。

1、易于控制的人群

這一人群包括假期返鄉、旅游的師生。這一人群納入流動人口具有強烈的時間特性。因此通過控制相關時間因素即可調控這一人群。在剛剛過去的“五一”期間，部分高校按正常星期順序作息，“五一”法定假日暫不確定調休時間，由于要正常上課，所有師生無法外出；還有些學校雖然“五一”三天法定假期照常休息（5月1日至3日），但5月4日補課，使得長假不長，路途較遠的師生無法回鄉，再配合其他規定如離校者必須履行請假、登記手續，返校后要接受檢查甚至是隔離，加上班主任等人員的勸阻，有效地限制了這一人群的流動。

即將到來的暑假與“五一”長假具有質的差別，如果在今后兩個月內SARS仍然得不到有效的控制，如何控制這一人群將是教育行政部門所從未經歷過的“非典型事件”，各級教育機構及教育行政主管部門應當及早制定預案供中央政府決策參考。

旅游人群也是易于控制的：一方面通過取消長假及疫情的公開、公布制度使得原有旅游意愿者取消了計劃，另一方面由于有關政府禁止組團到外省旅游、勸阻外地旅游團到本地旅游，旅游人群得到了有效的控制。這方面的工作也體現了黨和政府對社會控制的力度和深度仍然是強大、有效的。

公務旅行應當是最易控制的，取消或減少會議對于公務旅行的作用是直接的和決定性的。雖然沒有這方面的統計數字，但是其作用卻是不言自明的。

2、不易控制的流動人群

雖然疫情公開、公布制度得到了較好的執行，這將直接影響到人們對商務旅行和私人事務旅行的安排，但是政府并沒有能力、也不應該對此作出直接的干預。

最不易控制的人群就是進城務工人員，也就是通常所稱的“農民工”或“民工”。這一人群與其他人群相比，社會化、組織化程度最低，甚至可以說幾乎沒有組織化。這可以從幾個方面進行考察：

（1）離開家鄉的無組織化。雖然很多勞動力輸出地的地方政府試圖對農民離開家鄉的行為進行規范，但成功的案例極少，持久的有組織的勞動力輸出案例則更少，以“規范”為名收取費用的情形更為普遍。在這種情況下，勞動力輸出地政府缺乏對該地輸出民工的管理能力。農民外出務工雖然從微觀層面考察一般有親友老鄉引見，但在宏觀方面仍然是“盲目流動”的性質，盡管由于政策和道德的因素，媒體不再敢冒天下之大不韙用“盲流”指稱他們。一旦離開了家鄉，引見人對他們的約束力在范圍和力度上也是極其有限的。

（2）尋找工作的無組織化。城鄉二元結構近年來雖然在經濟、倫理等層面被批判得體無完膚，但它畢竟是特定時代具有合理性的制度，更重要的，它仍然是合法的制度。因此，在勞動市場的準入問題上，仍然有城鄉之別（“人才市場”和“勞動力市場”的區別）、本地人和外地人的區別等樊蘺的存在。農民工實際上尋找和填補就業“空罅”。雖然很多的地方政府要求規范農民工的使用（如打擊“勞動力黑市”、行業準入等），但其本意仍然在限制農民進城就業并客觀上加大了農民工尋找工作的成本。因此，農民工實際就業地的政府無法了解農民就業的真實情況，也無法為其提供行政的和法律的保障。每年春節前夕充斥媒體的農民工權益受損害甚至甚至以死抗爭的報道正是反映了這一社會事實。

（3）再流動的無組織化。農民工在城市從無用手投票的機會，但是他們“用腳投票”的權利卻是誰也無法剝奪的！他們因為一無所有，因而也是在這種意義上成了最自由的人。其他人群往往因為職稱、工齡、福利、職務等原因考慮是否離開原單位時而再三猶豫，農民工可能因為與老板一言不合而拂袖而去，因為他一無所有，因而也沒有任何人能夠真正地“制裁”他！因此農民工隨時處于可能再流動的狀態。對于這一人群除非進行人身強制（這需要有合法的原因，且不可能大規模使用，甚至是違法的時候，中國歷來有“法不責眾”的傳統），事實上政府和社會由于對于農民工未承擔任何責任因而無法控制其再流動的步伐。

特別應當指出的是農民工缺乏其利益代表機制，雖然各種企業組織均應當設立工會組織，但是實踐中工會組織的建立和運行外于失范狀態，農民工一旦遇到其利益受侵害往往無法得到工會的幫助，而是通過向媒體投訴或是“爬塔吊”等極端方式吸引媒體注意力來獲得解決。因此遇到SARS這類突發事件時，對農民工就缺乏動員和組織機制。

二、政策及評價

當前各級政府所公布和采取的有關流動人口控制措施主要包括以下幾種：

1、交通工具管制

首先是對交通工具上乘客的防治管理。上海交通部門為了防治SARS，飛機上起用“紅外線快速測溫儀”，旅客乘坐上海航空公司的飛機，在機上也要測體溫，公交地鐵出租車亮出“消毒標簽”，列車上配備專業衛生人員。

由于北京市市長孟學龍、衛生部部長張文康因防治SARS失職而丟官，為確保疫情不在本地擴散或是得到有效控制，各地官員努力確保本地平安而采取了一些本位主義的做法，交通部的一份文件稱：“近期我部陸續接到北京、廣東、山西等地交通部門的報告，反映部分地區地方人民政府以防止疫情擴散為由單方面停開進出發生疫情的省際客運班線，并對進出這些省（市）的貨運車輛進行限制?！痹撐募螅骸拔?、對所有的客運班線實行旅客和司乘人員登記制度。登記的主要內容包括姓名、性別、年齡、家庭住址或工作單位、聯系電話等，旅客憑登記表購票上車（船），以便追溯調查?！边@一部門規章無疑是對于地方本位主義防治措施的否定，但這一規章規定的措施實際上并沒有太多的操作性。我們試來分析一下客運量的發展情況：

從上表可以看出：全國客運量1999年比1990年增加了80.22%，近年來該統計表未提供但肯定遠高于1999年的13925020000人。對于如此巨大的客流量實行登記制度，其可操作性不大。某些地方要求對進出交通站點的旅客進行體溫檢測，雖然有“亡羊補牢”之意，但相對而言容易操作。

可能是由于以高速公路為骨干的公路網建設的迅猛發展—1992年時中國高速公路為652公里，2002年增加到2.5萬公里，高速公路總里程僅次于美國，名列世界第二，公路客運量穩步增長（1999年是個例外），10年間公路承運量占總客運量的比重增加了7點多個百分點。也許正因為如此，各地對交通工具的管理主要是針對長途公共汽車的管制。許多地方紛紛在公路入口處設卡，“為了抗擊非典通過公路交通工具侵襲鞍山，以確保鞍山地區無疫情，我市特成立了鞍山市公路入口檢疫檢測站，在市區、海城、臺安和岫巖共32個鞍山公路入口設站檢查。”

對交通工具的管理還包括消毒處理等。

對交通工具管制是直接、有效地控制人口流動的手段，一方面應當堅決反對通過停開通往疫區的路線的方法來防止疫情擴散到本地，這是典型的本位主義做法，只對本地政府負責的做法，其結果可能導致“封城”之類的恐慌或是迫使流動人口以第三地為中轉站，給全國范圍內的防治SARS工作增加難度和成本。隨著防治工作的規范化，目前已經漸漸轉變被動局面，各地措施也漸趨理性，主要表現在由原來的單純的“嚴防死守”轉變為同時防止疫情向外地的擴散。還表現在各地都制定旅客由外地進入本地的預案。江蘇對3名從北京隔離區逃離民工的處理集中體現了這一點。但值得注意的是，目前對于通過私家車進行流動的人口并無有效的管理辦法。

2、住宿管制

住宿條件是流動人口決定是否前往或逗留某地必須考慮的問題，為了限制外地人員進入本地或縮短其逗留時間，許多城市以各種理由關閉了許多無法采取有效措施防治SARS的住宿場所，保留的一些條件相對較好的住宿場所，往往要求填寫健康狀況申報表、測量體溫。

總體來看，由于對SARS的認識及防治辦法有一個逐步深入的過程，在事件之初某些地方的反應過度是可以理解的，但各地政府應當根據情勢的變化逐步解除過度的應對措施，以防止SARS的影響由地區間的擴散向“類型”的擴散，如對疫區產品的拒絕、對外地人的不信任等。在采取必要預防措施的前提下恢復住宿場所的開放，對于確保農民工在當地不返鄉、對于及早恢復正常秩序促進本地經濟發展具有深遠的意義。

3、外地來客及返鄉人員的申報制度

許多城市都要求居民對外地來客及返鄉人員必須申報并制定有懲罰措施，如揚州市的某事業單位就規定如違反該項規定，扣除津貼和獎金。為配合申報制度的實施，有些城市還公布了舉報電話并承諾對舉報者予以保密和獎勵，這是將傳統的“群眾路線”與物質刺激相結合的一種舉措，各地政府對這種舉措具有較為成熟的操作模式。對于這種模式的操作應當加強宣傳力度，否則單純的制裁、鼓勵舉報會破壞人際間信任、社會資本的形成，在精神上造成長久的損害。

4、勸阻疫區人員返鄉

見諸報道的第一個事例是2003年4月26日安徽省“非典防治總指揮部”《致皖籍外出務工人員的公開信》，勸阻他們在SARS流行期間返回安徽，“省非典防治工作總指揮部希望你們按照當地政府的統一安排，同時為了你們家人的健康，留在當地安心生產生活，加強預防，保重身體。要正確認識非典，了解非典，消除恐慌情緒。”并承諾和要求“午收農忙季節即將到來，為免除你們的后顧之憂，省委、省政府已作出部署，對因務工不能返鄉影響農忙的，由各鄉鎮、村幫助解決困難。你們在外務工期間遇到問題，可與我省在當地各級各類辦事處聯系，他們將積極給予幫助。確有實際困難需返鄉和已經返鄉的人員，要積極配合交通等部門做好健康申報、登記，配合鄉鎮政府做好為期2周的非典健康隨訪?！痹趯嵺`中，幾乎所有的地方都動員本地單位和家庭勸阻在外人員特別是疫區人員的返回。實在無法勸阻的亦努力獲得家屬幫助在第一時間將有關人員隔離。

動員疫區人員在當地務工、治療，無疑從全國總體而言是最經濟和最安全的措施，實踐中北京上海等地為了控制“非典”疫情，紛紛推出隔離措施并對被隔離人員作出了一項保障措施：隔離期間由所在單位按照出勤由所在單位工資照發。衛生部、財政部、勞動和社會保障部、民政部還發出緊急通知，對繳納救治費用等問題作出規定，要求醫院要嚴格執行先救治、后結算費用的規定，簡化入院手續，嚴禁因為費用問題延誤救治或推諉病人，對于違反規定的，要嚴肅處理。發熱病人到醫院就診時，免辦掛號手續，先就診；初診為非典患者和疑似病人(下稱患者)后，不再由患者繳納檢查、檢驗等有關費用，實行記賬制。普通患者補交各項費用?；颊咦≡夯蛄粼河^察時，免交住院預交金等一切費用，辦理登記手續后直接留院觀察或入院治療。對于已參加醫保的患者，醫院應及時通知該統籌地區醫療保險經辦機構。救治過程中發生的各項費用，也采取記賬方式，患者無需逐項繳納各項費用。患者出院時，需向院方提供其有效證件(如身份證及基本醫療保險參保證(卡)等)復印件和聯系方式，并由患者或其家屬對院方提供的診療、住院記錄與費用清單進行簽字確認。

這些規定的用心無疑是好的，但其效果可能會令政策制定者大跌眼鏡。這些不能奏效的原因可能包括：

1、對無職業人員和特定行業人員的不公

香港政府對于被隔離人員是給予每人每天90港幣的補助，從報道中未見有區別對待的規定。按照北京市的規定，我們沒有辦法了解對于“沒有單位”的人由誰給予補助？

再者如律師這個行業，雖然有單位卻沒有“工資”，他們是否應該得到補助？

2、規定不可能得到切實全面的執行

許多企業大量使用農民工，在平常情況下尚且在年關拖欠工資，如今讓這些老板突然良心發現“白養”民工，可能性如何？為什么至今尚有民工想方設法回到家鄉，困難之時思鄉心切固然是一種可能，但冒著感染家人的危險離開疫區，難道就沒有生活費、治療費的擔憂？

3、政府不能回避責任

在如“非典”這樣的疫情來臨之時，為了保護社會利益接受隔離，當然是每一個相關公民的義務，履行這個義務獲益的是全社會，因此他們也有權獲得社會的管理者—政府—的補償。企業在員工不上班時，因為不可抗力的原因無權向不上班的員工索賠，但也沒有額外支付工資的義務。北京市的做法，實質上是將政府責任轉嫁到企業身上，換個角度也就是在利用公權力侵害企業的財產權。作為企業主，在當前情況下一是畏懼“違反規定”的責任，二是畏懼道德的譴責，自然不太可能公開反對這種政策規定，但私下里究竟有多少人（尤其是私營業主）真正認同這種規定？

我們習慣了太多的“人人有責”，我們也希望更多的人自覺地承擔起份外之責，但是，政府，永遠不能推卸自己的責任！

SARS事件對各級政府智慧和能力的“非典型”考核，有效地通過對流動人口進行控制來達到防治SARS在地區的成功，有賴于對全國甚至全球范圍內成功經驗的借鑒和根據當地情況進行創新能力的發揮。