關于對我縣城市建設與管理的思考與建議

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關于對我縣城市建設與管理的思考與建議

實施經營城市戰略，是加快我縣城鎮建設與發展，完善城鎮功能，提升城鎮水平，增強城鎮實力，推進城鎮化進程，促進經濟社會跨越式發展的必然選擇。根據領導的指示精神，本文擬就如何以經營城市的理念、加快我縣城鎮化建設，淺談個人思考及幾點意見：

一、充分認識經營城市的重要性

經營城市，是對固有模式的挑戰，是對現代化城市發展理念的創新，也是促進城市大發展的必由之路。所謂經營城市，就是把現代市場經濟的經營理念、經營機制和經營方式運用到城市規劃、投資、建設、管理、運營的全過程，構建城市建設投資主體多元化、融資方式多樣化、運作方式市場化的新體制，是政府依據城市發展目標經營城市土地、城市基礎設施及其附屬物等有形資產和城市土地開發權、使用權，經營權、冠名權、廣告權以及城市品牌、人文資源等無形資產的一種戰略措施。

城市是重要的國有資產，而且是可以經營的，經營城市可以帶來豐厚的回報，這已是不爭的事實。但是，由于我縣歷史、區位、發展基礎等因素的制約，城鎮建設與發展起點低，速度慢，規模小，城鎮建設整體水平仍然較低。從總體上看，城市土地資產多頭分散管理的狀況尚未根本轉變，土地資源市場配置比例低，亂批亂占土地時有發生，應由政府取得的土地收益流失嚴重；城市基礎設施建設市場化程度不高，存量資產效益沒有得到充分發揮；城市建設投資渠道狹窄，資金短缺問題嚴重制約著城市發展，等等。一方面，城市基礎設施差，資金投入嚴重不足，一方面，城市資源利用率低，大量的土地收益白白流失，說到底，在改革開放的大環境下，我們還是缺乏經營城市的理念。如何變建設城市為經營城市，是我縣亟待解決的新課題。因此，進一步解放思想，更新觀念，堅決沖破一切體制性障礙，把經營城市作為加快城鎮化進程，實現我縣經濟社會跨越式發展目標的戰略舉措和關鍵環節來抓，顯得尤為重要。

要走經營城市的道路，就要用全新的理念經營城市土地，全新的機制整合城市資源，全新的方式盤活城市資產，把城市作為重要的國有資產來經營，努力實現工作重心從單一建設城市向經營城市轉變；城市規劃、建設、管理從部門分割、封閉運行向集中統一、社會參與轉變；城市基礎設施和公用事業發展從政府單一投資向多元化投資轉變。要通過經營城市，實現城市資源的有效配置及效益的最大化、最優化，使城市的集聚力、影響力、輻射力和競爭力明顯增強，真正把城市資源轉化為城市資本，走出適合我縣“以地建城、以城聚財、以財興城”的新路子。

二、以城市規劃為龍頭，增強規劃調控作用

我縣是典型的皖南山區小縣，旌陽鎮規劃區內，人口不多，面積不大，四面環山，徽水河、白沙河穿城而過，自然環境非常優越。要做好、做美這個縣級城市，最重要的是總體規劃、城市定位及精品的意識。要走出“舊城改造就是拆舊建新”的誤區，防止象火柴盒、麻將牌一樣的高樓林立，在總體規劃及舊城改造中，要站得高，看得遠，著力把未來城市的骨架做好。在規劃編制中，建議做到以下幾點：

一是加快全縣城鎮體系規劃的編制。有關部門要按照全面建設小康社會的要求，在完善全縣和區域性經濟社會發展總體規劃的基礎上，及時組織編制全縣城鎮體系規劃，逐步構建和完善具有山區特色的城鎮發展框架與體系。按照“建設新城區、改造老城區、打造新亮點”的發展思路，有重點、有步驟的推進城鎮化進程。要充分利用我縣四面環山、雙水穿城、植被良好等地形、地貌和生態環境條件，充分發掘和利用當地的歷史文化資源，注重運用城市設計的手段，提高城市空間環境質量和文化品位，不斷豐富和完善建設實施手段，突出特色，積極營造和諧統一，獨具匠心的城市環境景觀，通過“城市四化”、“城市包裝”，打造旌德城市名片，樹立獨樹一幟的“皖南山城”形象。同時，要從發展的眼光，考慮規劃區的適度外延，尤其應將城東起伏的丘陵地帶納入規劃之中，并突出山城特色。

二是加快城市總體規劃和土地利用總體規劃的編制。城市規劃是城市建設、管理和發展的“藍圖”，是實施經營城市工作的前提和基礎。要立足當前，著眼長遠，按照高起點、高水平、高質量的要求，抓好新一輪城市總體規劃的編制工作，并做好與土地利用總體規劃的銜接?？傄幘幹埔⒅爻鞘卸ㄎ弧⒖h城體系布局、山區特色和城市旅游等配套服務功能，突出山城風情、城市個性、城市生態環境保護，使規劃更加科學、合理和系統，更具前瞻性和操作性。通過編制城市總體規劃，合理確定城市發展目標、發展方向、城市性質和城市總體框架，科學進行城市用地布局及功能分區，發揮好指導和調控城市建設的作用。要在堅持土地基本國策和耕地占補平衡的前提下，及時調整和完善土地利用總體規劃，合理確定土地資源利用的發展目標，培育級差地租，實現土地資產的增值。同時，切實抓好城市土地經營規劃的編制工作，為經營城市土地提供科學依據。

三是加快城市控制性詳細規劃的編制。在完成城市總體規劃后要及時開展城市詳規的編制工作，編制詳規要有側重，要根據城市建設與發展實際，注重實效，突出重點，確定規劃編制范圍。對已經形成規模的老城區，短期內無法成片改造的，詳規重點應放在新區或發展區；對近期能夠實施老城區改造的，詳規重點應放在改造區；對近期建設地段以及擬向社會供應的土地，要及時編制出控制性詳規，確定用地性質、建筑密度、容積率、綠地率等規劃指標，形成規劃圖則和文本。

四是加大對規劃工作的投入。在規劃編制中，要舍得花錢，大膽花錢，采取靈活多樣的方法，多渠道、多形式籌集規劃經費，切實解決規劃資金不足以及規劃滯后和水平不高等突出問題。要拓展規劃視野，對外開放規劃市場，積極邀請省內外及國內外專家或單位參與規劃編制，積極建立“政府決策、專家建議、社會參與”的體制，提高規劃技術水準，增強規劃科學性、民主性。

三、以土地儲備運營為突破口，強化土地經營與管理

城市土地是城市的最大資產，要做好經營城市這篇文章，必須舞活“土地”這個龍頭，確保政府高度壟斷土地一級市場，搞好土地的綜合開發，發揮土地的最大、最佳效益，才能使龍身、龍尾都帶動起來。如何做到以地生財，本人認為當務之急，是要從加強土地市場化管理入手，努力抓好以下幾個環節：

————加快土地儲備。實行“一個渠道進，一個池子蓄，一個口子出，一個市場經營”的土地供應新機制，徹底根治多頭分散批地、管地、供地的現象，堅決堵住政府土地收益流失的口子。強化國有土地儲備制度。要抓緊對規劃區域內新增和存量國有土地、非法占地、違法供地、土地批租情況等進行清理，分類處置限期收回，并規范供地行為。凡城鎮規劃區內的集體土地，按計劃組織征用收儲，其他單位和個人一律不得擅自征購規劃區內的集體土地。對城市建成區的閑置和低效利用土地、規劃的經營性用地、舊城改造用地等要有計劃地依法統一收回或收購，納入政府儲備。

————加強地價管理，深化有償使用制度。除法律法規規定可以繼續實行劃撥的用地外，無論新增建設用地還是存量閑置劃撥土地，都必須納入有償使用。主要包括：一是用于商業、旅游、房地產開發等經營性活動的新增建設用地和存量閑置土地；二是經依法批準改變用途并用于經營性活動的劃撥土地，如將住宅、辦公等非生產經營性用地(房)改作生產、經營性用地(房)或用于出租從事經營活動的，以及將劃撥土地依法用于聯建、合營合作和以地易物的；三是依法用于抵押貸款的劃撥土地。任何單位和個人不得隨意減免出讓金、租賃金等土地收益，更不得零地價出讓土地，積極推行國有土地使用權招標、拍賣和掛牌出讓制度。嚴格控制協議出讓土地的范圍，同時，建立健全地價管理制度，完善城鎮基準地價更新，準確顯化土地資產。

———加快土地開發，努力掘得“第一桶金”。我縣河西區市場繁榮，商業發達，河東缺乏商業氣息，但發展空間大，根據平衡發展的原則，應下大力抓好河東區的發展，著力提高商業化程度，建立河東商業新區，要加快調研，做好規劃，制定方案，把開發河東新區列入議事日程。

———制定綜合措施，盤活城區土地。對舊城改造，本著“政府要環境，商家要市場，居民要實惠”的原則，制定優惠政策，通過市場運作，吸引社會資金參與舊城改造；對新區建設，關鍵是筑巢引鳳，走地產運營建城的新路子，要筑好巢，就要對新區內基礎設施進行配套完善，搞好“七通一平”，優化開發環境，為引鳳奠定基礎，此外，打造新亮點，開發精品以及道路硬化、綠化等等，都要在盤活存量土地上做文章，要借助市場這只手，實現城市建設與盤活存量以及土地置換的互動，為經營城市注入強大的活力。

————加強領導。由縣政府牽頭，相關職能部門參加，負責對城市土地開發經營中的重大問題進行組織協調和決策。建立土地收購儲備交易中心，負責縣內土地征用、收回、收購、儲備、開發整理和招標、拍賣、掛牌、出讓工作。財政部門加強對土地收益的監管，按合同規定及時將土地出讓金和收益納入政府財政基金預算，繳入財政金庫，用于城市基礎設施、市政工程、社會基礎設施建設和土地儲備。計劃部門要會同財政、國土資源、建設等有關部門，按照國家和省關于固定資產投資管理的有關規定，提出具體項目，并將其納入年度固定資產投資計劃。通過經營土地籌集更多的資金，加快城市基礎設施和公用事業建設。

四、放開市場準入，推行城市基礎設施市場化經營

(一)優化增量資產，盤活存量資產，推進城市基礎設施建設與經營。對投資收益比較穩定的城市基礎設施和社會事業項目，均應吸納社會資本和外資進入。除國家法律、法規明確規定外，城市道路、橋梁、停車場、供水、排水、供氣、供熱、公共客運交通、污水處理、垃圾處理等設施的建設經營，都要在科學評估的基礎上，通過公開向社會招標選擇投資和經營主體，中標者對項目的策劃、資金籌措、建設實施、管理運營全過程負責，并享有一定期限的收益權。對出租車營運權、公交線路經營權、道路橋梁廣場冠名權、城市公共空間廣告經營權等各類無形資產，要采用拍賣、招標等方式，實行有償使用，提高服務水平和質量。

(二)放寬城市基礎設施建設和經營市場準入限制。按照“誰投資、誰經營、誰受益、誰承擔風險”的原則，充分調動各方面的積極性，除關系國家安全和必須由國家壟斷的領域外，鼓勵法人和自然人利用社會資金、外地資本采取獨資、合資、合作，產權轉讓、入股、拍賣，使用權出讓、經營權轉讓等多種方式，跨地區、跨行業參與城市基礎設施的建設與經營，形成多元化的投融資機制。

(三)放開市政公用事業經營市場。打破行業壟斷和地區封鎖，在全面規劃、統一管理、特許經營、有序開放、提高服務水平和服務質量的前提下，培育有序競爭的市政公用事業市場體系，走專業化、企業化、社會化經營的路子。市政設施、園林綠化、環境、衛生等非經營性設施的日常養護、城市公共場所保潔等要逐步推向市場，通過招標發包方式，面向社會選擇作業單位、承包單位或個人，建立和實施道路養護、綠化養護和環衛保潔的承包制度，增加市場透明度。

(四)改革市政公用事業經營管理體制。按照政企分開、政事分開和建管分離、管養分離的改革思路，引入競爭機制，分割壟斷行業，變獨家經營為多家經營，增強行業發展活力。

(五)建立科學合理的市政公用事業價格形成機制。市政公用事業要按照保本微利的原則，制定合理價格，逐步實行價格聽證制度。企業、個人及外商以獨資、合資、合作等多種方式建設和運營的市政公用設施，其價格按收回投資并保本微利的原則制定。除國家政策規定外，由縣人民政府根據本地具體實際制定城市供水、排水、污水處理、垃圾處理、公交、出租車、供氣等市政公用事業價格，報縣人民政府審核批準后實施。

五、改革投融資體制，優化投資環境

(一)建立統一規范的政府投融資體制。政府經營城市的各種收入(含土地有償使用收入、城市基礎設施和公用設施及其他設施所有權、經營權、管理權的出讓收入、特許經營權出讓拍賣收入等)同地方財政安排的城市建設資金以及各種城市建設專項資金要納入同級財政專項資金管理，集中用于城市建設和土地儲備、開發整理。堅持“集中投入、有限使用”的原則，根據經濟發展的情況上，逐步加大政府資金用于城市基礎設施、公用設施投資的力度，充分發揮政府資金的導向作用。計劃、財政部門要根據城市建設需要和財力狀況確定投資計劃，合理安排資金支出，建立有效的經營城市的成本控制機制和相關責任追究機制。嚴格控制盲目借貸，避免財政風險，實現資產負債動態平衡。

(二)拓寬城市基礎設施融資渠道。抓住發展縣域經濟機遇，爭取國家和省里的政策傾斜和支持，選好基礎設施建設項目，建好項目庫，用好的項目爭取各級對我縣城市基礎設施建設的支持和投入。同時，積極爭取和用好銀行信貸資金投入，充分發揮政府投資在城市基礎設施建設經營中的導向作用，對于不能市場化經營的公益性項目，要調整政府資金投向，集中力量加大投入，保證城市功能完善和居民需求。

(三)加大金融部門對經營城市資金支持的力度。金融部門要為經營城市提供優質金融服務，對符合貸款條件的城市建設項目積極給予信貸支持。加大金融創新力度，積極試辦以城市有效資產作抵押發放抵押貸款、以經營城市各種有效收費賬戶作質押發放質押貸款業務。

(四)營造公開公正公平的投資環境。進一步清理規范與投資有關的法規和規章，減少和規范投資領域的各項規費，對一切投資經營主體實行國民待遇。嚴格實行民主、科學的投資決策、咨詢制度，重大項目要實行專家評估制度和公示制度。嚴格政府項目審批和監督制度，建立政府項目代建制、稽查制度和項目后續評價制度，實行投資、建設和運營管理“三分離”的管理。政府投資項目的建設必須采取招投標方式選擇工程承包商和設計、施工、監理及材料設備供應商，運行管理必須通過公開招標選擇相應的項目運行管理公司負責管理。加快制定和推行非政府投資項目實行登記備案制的辦法，培育規范化的投資中介機構，加強對投資中介機構的監管，建立城市信用誠信體系，地方金融風險防范和化解機制，規范信用行為，整治信用環境，建立信用評價體系，等級制度及獎懲制度。

六、落實配套政策，加快城鎮化進程

第一、全面推進城鎮戶籍管理制度改革。按照“積極推進、穩步實施”的原則，實行居住地登記戶口制度。凡在我縣有合法固定住所和穩定職業或生活來源的公民，均可根據本人意愿申報辦理城鎮常住戶口，與其共同居住生活的直系親屬可以隨遷。建立城鄉統一的戶口登記制度，按照戶籍管理相關法律規定，以居住地登記戶口，人戶一致，建立健全常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更更正七項戶口登記制度。有關部門不得對公民依法申請登記戶口設置各種障礙，積極調整戶口遷移政策，放寬戶口遷移限。對未落常住戶口人員，要按照居住地登記戶口的原則予以落戶，以落戶條件取代計劃指標，引導人口的合理有序流動。普通大中專院校畢業學生的戶口遷移政策按引進人才的相關規定辦理。

第二、建立和完善社會保障制度。要按照“一二三產業互動，城鄉經濟共融”的思路，培育城鎮發展的產業支撐，增加進城農民的就業機會。要按照中央和省里的有關政策，多渠道籌集社會保障資金，妥善安置好因經營城市而新增的符合社會保障條件的人員，切實解決城鎮職工和進城務工農民的社會保障問題。

第三、培育和發展城鄉一體的勞動力市場。堅持城鄉統籌就業的改革方向，逐步建立統一開放、競爭有序、城鄉一體的勞動力市場，解決城鎮人員就業和再就業問題。結合戶籍管理制度和社會保障制度改革，拓寬農村勞動力向非農產業和城鎮轉移的渠道。相關部門要加強對進城務工農民的培訓、就業服務和維權工作，促進農村勞動力的有序轉移流動。

第四、大力推進城鎮社區建設。充分發揮街道辦事處和居民委員會的作用，搞好城鎮基層基礎管理工作，建立完善社區組織機構，建立完善物業管理體制，搞好社區管理。抓好社區人員、場地、經費三落實，健全社區服務網絡，建立以社會救助和福利服務、便民服務、社會化服務、再就業服務為主要內容的社區服務體系，增強社區服務功能，為經營城市創造良好條件。

第五、加強城市管理。完善“兩級政府(縣政府、鎮政府)、三級管理(縣、鎮、居委會)”的城市管理體制，提高城市管理效能，加強城市管理與執法隊伍建設，推行綜合行政執法試點。大力整治城市綜合環境，加快城市“凈化、綠化、亮化、美化”工程建設，提高人居環境質量，創造城市品牌。

七、加強組織領導，全面推進經營城市工作

(一)加強組織領導和統籌協調。縣政府成立經營城市工作領導小組，負責對全縣經營城市工作的領導及組織協調工作。切實加強對經營城市的領導力度，政府主要領導負總責，分管領導具體抓，切實落實好經營城市工作的配套政策和措施，打破一切體制性障礙，創造良好的經營環境。經營城市的主體雖說是政府，但政府不能直接運作，必須有一個代表政府經營的主體。建議由“縣基礎建設有限責任公司”具體實施運作。要進一步調動各方面經營城市的積極性，既要堅持因地制宜，大膽探索，勇于實踐，又要正確處理改革發展穩定的關系，防止“一陣風”、“過度過熱開發”和泡沫經濟的產生，努力形成具有地方特色和優勢的經營城市模式。

(二)明確部門分工和職責。經營城市工作涉及面廣，各部門要密切協作、通力配合，確保經營城市工作有條不紊地開展。

(三)增強經營城市工作的法制觀念。經營城市政策性、法律性強。全縣上下都要增強法制觀念，有關部門要加強城市資產經營的制度建設和監管審計，嚴肅查處越權批地、非法批地、低價出讓土地、非法占地、非法轉讓土地等違法行為。各級領導干部一律不得利用行政手段或以打招呼、批條子等形式插手干預土地經營和其他城市資產經營，依法經營、規范運作、“陽光作業”，任何部門不得隨意減免各項城建和土地稅費，不得擠占挪用城市資產經營收益，堅決杜絕城市資產流失和腐敗行為的發生，確保經營城市健康發展。

(四)加強經營城市的基礎性工作。要抓緊對可以經營的資產評估、產權界定和清產核資。準確測算出城市國有資產的份額和規模。要加強經營城市的信息交流、培訓、宣傳、統計工作，認真研究新情況，總結新經驗，積極探索經營城市的新路子，扎實有效地推進經營城市工作。