建立健全社會保障預算體系

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作者：周順明主題類號：社會保障制度【文獻號】

【原文出處】《江漢論壇》

【原刊地名】武漢

【原刊期號】公務員之家，全國公務員公同的天地

【原刊頁號】～

【分類號】

【分類名】社會保障制度

【復印期號】

【標題】建立健全社會保障預算體系

【作者】周順明

【作者簡介】周順明湖北省財政廳

【內容提要】社會保障預算是國家用來反映各項社會保障資金，包括政府一般性稅收收入安排的各項社會保障資金和養老、失業、醫療、工傷、女工生育保險及住房等各項基金收支活動的計劃，是政府預算的重要組成部分。實踐證明，加快建立社會保障預算的步伐，對健全社會保障體系將起到積極的促進作用。

【關鍵詞】社會保障預算編制原則目標

【正文】

一、建立社會保障預算的必要性和可行性

社會保障制度是市場經濟的“穩定器”，它能夠彌補市場調節機制的不足，維護社會安定，促進社會經濟穩步發展。世界上各國政府都把建立社會保障制度作為市場經濟的重要支柱，并從財力上和政策上加以引導。尤其是許多國家以國家預算為手段規范和引導社會保障事業的發展，多年來積累了不少經驗。我國作為一個從計劃經濟向市場經濟過渡的發展中國家，也應遵循國際慣例，建立健全符合國情的社會保障制度，國家財政也應以預算形式管理社會保障資金。因此，建立社會保障預算有其客觀的必然性和重大的現實意義。

建立社會保障預算是加強社會基金管理的客觀要求。

社會保障基金是國家通過法律、法規建立的，由政府強制征收的，按國家規定的范圍、項目、標準支付，并由政府承擔最終支付責任的專項基金。財政部門作為政府理財的職能部門，代表政府加強對社會保障基金的管理，建立社會保障預算是理所當然的。一方面，社會保障支出也是一種財政性支出。財政支出按經濟性質可劃分為購買性支出和轉移性支出兩大類，其中轉移性支出主要包括社會保障支出、捐贈支出和債務利息支出。另一方面，對社會保障籌資方式法制化已成為世界性的通行做法。社會保障籌資可以收費，也可以征稅，不僅如此，社會保障基金中還有相當一部分直接來源于政府經常性預算的撥款。尤其是用于社會救濟和社會福利的支出，主要依賴于財政。社會保障基金的性質客觀上決定了其必須納入財政社會保障預算管理。

從社會保障基金結余及投資的管理看，也需要建立社會保障預算。為防止將來發生支付危機，一些國家在組織社會保障基金收支時，采用“完全積累式”或“部分積累式”模式，因而出現大量的基金結余。借鑒國外經驗并根據國情，我國宜采用“以收定支、略有節余、留有積累”的“部分積累式”。這樣，今后也會有大量基金結余，政府經常性預算安排的社會保障資金也將有部分結余而形成基金積累。社會保障基金結余投資，是將用于社會保障對象的部分消費基金轉化為積累基金，為確?；鸾Y余及投資的安全、保值、增值，必須將之納入社會保障預算。建立社會保障預算，將社會保障資金收支及各項基金結余的投資運營活動納入預算管理，有利于規范社會保障資金收支及各項基金結余投資運營活動，提高資金使用效率，促進社會保障事業的發展。

建立社會保障預算是規范政府收支，加強宏觀調控能力的現實需要。

多年來，我國的社會保障收支處于一種分散狀態：一般性稅收收入安排的社會保障支出分散在行政費和各項事業費的有關科目中，沒有作單獨和明確的反應。社會保障基金的收支未納入預算管理，不僅在一定程度上造成資金管理混亂，同時也不利于全面、準確地反映社會保障收支的總體，難以體現政府在社會保障方面的職能作用，不利于加強監督管理。而建立社會保障預算就可改變這種不規范的狀況。另外，隨著經濟體制改革的逐步深化，政府的宏觀調控能力下降，財政收入在國民生產總值中的比重降低，市場經濟體制的建立客觀上又需要強化政府對經濟運行的宏觀調控，而掌握一定的財力是調控的基本前提。為解決這一矛盾，除了繼續深化財政體制改革、理順分配關系以外，還要靠建立社會保障預算。因為：一是隨著社會經濟的迅速發展和社會保障體制改革的深化，社會保障資金收支流量會越來越大，且存在大量的結余，而這些結余資金都是國家可以依法運用的資金，從而增加國家財政的宏觀調控能力；二是結余資金是一種遞延性消費基金，結余量的大小直接影響到積累與消費關系以及社會供求總量的平衡，客觀上也要求國家采取相應的手段加以控制和管理，以改善社會供求關系和分配關系。

建立社會保障預算是完善我國復式預算制度的重要內容。

社會保障事業是一項具有特定目的的事業，其資金用途具有特殊性，表現在國家預算上，要求對這一類收支單獨反映，使社會各界對社會保障的收支情況有一個全面、完整的認識?，F行復式預算制度將各項社會保障收支混在其他經常性收支中，并且各項社會保障基金脫離了財政的預算監督和管理，既損害了復式預算的職能，又不利于社會保障事業自身的發展。因此，根據黨的十四屆三中全會決定關于改進和完善復式預算制度的要求，有必要盡快建立社會保障預算，把社會保障資金收支從經常性預算收支中分離出來，并將預算外的各項社會保障基金納入國家預算統一管理，以便完整地反映社會保障事業發展狀況，推動社會保障事業的進一步發展。

建立社會保障預算，開展和加強社會保障預算管理，不僅具有以上幾個方面的重大意義和客觀必要性，而且目前已具備了實施的可能性。這主要體現在以下幾個方面：一是經過多年的努力和宣傳，社會各界對建立社會保障預算的問題基本上達成了共識；二是在宏觀經濟體制改革基本完成之后，現代企業制度和社會保障制度已經成為整個經濟體制改革的前沿陣地，建立社會保障預算的工作可以和當前的改革同步進行，以便及時、全面地反映社會保障制度改革和管理工作中存在的問題，并為深化改革和加強管理提供可靠的依據；三是各級財政部門已相繼成立了專職的社會保障管理機構，加強了對各項社會保障基金的管理，將各項社會保險基金納入財政專戶，實行收支兩條線管理。近年來，國家出臺了深化社會保障體制改革的一系列措施，逐步把社會保障制度推向法制化、規范化軌道，同時擴大社會保障覆蓋范圍，改革籌資機制，實行社會化發放等等，都為建立社會保障預算創造了有利條件；四是財政預算管理部門也在著手研究完善復式預算的問題；五是有國際經驗可供借鑒。本世紀年代，美國開征社會保障稅，二戰后許多國家為了建立和完善社會保障制度也紛紛開征此稅，社會保障預算成為較廣泛流行的一種制度。

二、加快推進和完善社會保障預算的步伐

進一步明確社會保障預算編制的指導思想和編制原則。

編制社會保障預算的指導思想是：全面反映社會保障資金收支情況，強化社會保障資金的預算約束和財務管理機制，依法管理社會保障資金，提高資金使用效益，促進社會保障基金保值增值，推動社會保障制度改革，更好地為社會主義市場經濟服務。

為了使社會保障預算的編制做到穩妥、科學與完整，既有利于社會保障事業的發展，又有利于保障職工生活安定，促進社會進步和經濟發展，在編制社會保障預算時，應遵循以下幾條原則：一是全面性原則，即社會保障預算必須反映所有與社會保障事務有關的收支，以利于社會保障基金的統籌與管理，提高資金的使用效益。這就要求將現行各部門掌握的社會保障收支統一歸并到社會保障預算之中。目前已納入政府預算內安排的各項社會保障經費，要從政府預算各科目中單列出來。對沒有納入政府預算，但已實行財政專戶管理的資金，如各類社會保險基金、解困資金、下崗職工生活補助費、通過社會籌集的資金等，要納入社會保障預算。對既沒有納入政府預算，也沒有納入財政專戶管理的資金，如面向社會募捐的各類福利基金、依法收取的各類民政保障金等，也要納入社會保障預算。二是政策性原則，即社會保障預算要貫徹國家的社會政策和收入分配政策。國家的社會政策和收入分配政策是政府引導和促進社會保障事業發展的重要手段，社會保障預算的編制應充分體現國家的社會政策和收入分配政策，從財力上予以支持，該傾斜的就傾斜，該控制的就從嚴、從緊控制，提高資金使用效率，從而使國家的社會政策和收入分配政策落到實處，推動社會保障事業發展。三是專款專用原則，即社會保障資金只能用于社會保障方面的開支，不得挪作他用。這就要建立一套社會保障預算的收支科目和用途規定，以規范各項收支行為。四是適度結余原則。社會保障支出是為面臨生存困難的社會成員提供資助的，而困難的成因又是多方面的，其中有許多是不確定因素，諸如壽命的不確定性、失業、病殘的風險等，這就意味著社會保障支出有相當一部分是在編制預算時難以測算的，為不給經常性預算造成太大的壓力，年度社會保障預算收支相抵應適度，留有結余，同時也有利于社會保障資金的投資增值和調劑。

科學地確立社會保障預算編制的總體目標和模式。

目前有關社會保障預算編制的模式，大致有四種：一是基金預算，美國、新加坡等國家實行的是這種模式；二是政府公共預算，即社會保障收支同其它政府收支混在一起，英國、瑞典等福利國家實行的是這種模式；三是一攬子社會保障預算，即將政府一般性稅收收入安排的社會保障性支出、各項社會保障基金收支、社會籌集的其他社會保障資金收支、社會保障事業單位的收入等作為一個有機的整體，編制涵蓋內容全面的一攬子社會保障資金預算；四是政府公共預算下的二級預算，即半獨立性子預算。這四種模式各有利弊。從國際慣例和我國的國情來看，可采取一攬子社會保障預算的編制方案，即社會保障基金預算＋政府公共預算中安排的社會保障支出＋社會籌集資金＋社保事業單位的收入（減去成本費用的結余）。

第一，各種社會保障基金收支預算的內容包括：一企業職工養老保險基金收支及結余；二失業保險基金收支及結余；三工傷保險基金收支及結余；四女工生育保險基金收支及結余；五醫療保險基金收支及結余；六住房公積金收支及結余；七殘疾人就業保障金收支及結余；八社會福利基金收支及結余；等等。

第二，政府一般性稅收收入安排的社會保障支出的內容包括：一公共衛生支出，含衛生事業費、中醫事業費、公費醫療經費、計劃生育補助費；二優撫救濟支出，含撫恤事業費、軍隊離休退休人員安置費、社會救濟福利事業費、自然災害救濟事業費、特大自然災害救濟補助費、特大自然災害災后恢復重建補助費；三行政事業單位離退休經費；四城鎮青年就業補助費；五住房改革支出；六扶貧支出；七教育補助經費（指人民助學金、職業教育補助費、特殊教育補助費等）；八國有企業下崗職工基本生活保障補助費；九城鎮居民最低生活保障資金。

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