關于我市行政執法隊伍建設的調研報告

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為了深入了解我市行政執法隊伍建設的總體情況，加快推進依法治市的進程，經主任會議研究決定，我們于2007年3月21日至28日，先后深入到市工商、公安、市政公用、編辦、政府法制辦、財政等10個執法單位（含部分基層執法單位）進行了調研?，F將有關情況報告如下：

一、當前我市行政執法隊伍建設狀況

1、關于行政執法隊伍基本情況。據了解，目前我市各級行政執法單位所申領的各類執法證件中，山西省行政執法證件居多，其他“對口”上級主管部門頒發的執法證件也有不少。在調研過程中，我們從市有關部門了解到，截止2006年12月底，市直行政機構43個（不含省直單位），其中經市政府法制辦審核、申領山西省行政執法證件的執法單位36個，沒有申領山西省行政執法證件的單位4個，分別是：市人事局、市交通局、市政府外事辦、市公安局。市直事業單位477個，其中，市直行政執法事業單位有28個，總編制數為681個，但其實有數為799人。目前，我市部分市直行政執法單位和市直事業執法單位存在較嚴重的人員超編問題。

據不完全統計，我市行政執法人員中，專業知識面較廣，涉及法律專業、經濟專業、行政管理專業、計算機專業、中文專業、會計專業等專業。而其中，法律專業僅占總人數的10%，非法律專業占90%。在學歷結構方面，《山西省行政執法條例》中已經作出了明確規定：“行政執法人員應當符合，除法律另有規定外，必須具有大專以上文化程度，原在崗人員不具有大專以上文化程度的，三年內必須達到大專以上文化程度。”截至目前，我市行政執法人員中，大多數已達到大專以上學歷，但多為后續學歷，全日制大專以上學歷的僅占行政執法人員總數的很少一部分。在年齡構成上，各執法單位基本表現為：30歲以下的行政執法人員占總數的10%；31歲—40歲的行政執法人員占總數的35%；41歲—50歲的行政執法人員占總數的35%；51歲以上的行政執法人員占總數的20%。

2、關于行政執法證件發證情況。從2003年以來，按照省政府法制辦換發新的山西省行政執法證件的統一要求，我市共發放各類執法證件8449個（含執法監督證、執法證、協助執法證）。按執法證件類別劃分：全市共發放行政執法監督證880個，行政執法證5912個，協助行政執法證1657個；按行政區域劃分：市直共發放各類執法證件3822個，各縣區（包括開發區）共發放各類執法證件4627個。同時，全市各級行政執法單位都能夠嚴格執行《山西省行政執法條例》和省市政府法制辦有關文件要求，認真落實，并建立健全行政執法培訓發證制度和持證上崗執法制度，做到持證上崗，亮證執法。

近年來，雖然各級行政執法單位及其委托執法組織申領山西省行政執法證件的積極性有所提高，但仍有一些執法人員還沒有申領山西省行政執法證件。究其原因：主要是對行政執法認識不足，特別是部分執法單位的領導干部對執法證件的重要性、作用性認識不夠，重視不夠，還有的認為持有自己上級主管部門頒發的執法證件，沒有必要申領山西省行政執法證件。經了解，申領上級主管部門頒發的執法證件有:市公安局、市交通局、市林業局、市環保局、市新聞出版局、市農業局等單位；有的單位既申領山西省行政執法證件，也領上級主管部門頒發的執法證件，如：市林業局、市環保局、市新聞出版局、市農業局等單位；有的單位只領上級主管部門頒發的執法證件，如：市公安局、市交通局。

3、關于行政執法單位經費來源情況。近幾年，我市財政資金總的安排原則是，緊緊圍繞全市“奮力趕超，重振雄風”這一中心工作，認真落實市委、市政府關于城市經濟轉型的各項工作部署，在確保工資發放和社會保障支出的前提下，經費保障堅持向重點單位傾斜，向重點項目傾斜，向基層單位傾斜，并確保收支平衡。同時，認真貫徹執行《預算法》，加大改革力度，完善部門預算，依照個人經費、公用經費、人居環境建設和事業發展支出的順序統籌安排部門預算支出。對執法單位必需的業務費及設備購置等辦案經費盡量給予傾斜。同時對有收入的執法單位嚴格執行“收支兩條線”管理辦法，確保財政秩序和執法單位工作的正常進行。另外，公檢法司在我市行政執法單位中的特殊性，決定了財政對這些單位經費保障的重要性。從近幾年市級財政對這些單位經費安排的情況看，是逐年遞增的，除了個人經費外，每年都新增必要的業務費，以補充執法辦案經費之不足。

截止目前，我市43個市直行政機構（不含省直單位）中，具有執法權的40個市直機關行政執法單位都是財政全額撥款。另據，市編辦提供的市直事業執法單位情況：目前，我市28個市直事業執法單位中，全額撥款的有20個，差額補貼的有2個（分別是市文化市場稽查隊、市影視稽查隊），經費自理（自收自支）的有6個（分別是市煤炭安全糾察支隊、市交通綜合行政執法支隊、市圖書印刷市場管理站、市房管監察大隊、市市容站前管理處、市規劃監察大隊）。

4、關于行政執法隊伍建設情況。近年來，我市各級人民政府及其行政執法部門和單位，根據國務院《全面推進依法行政實施綱要》和《國務院辦公廳關于推行行政執法責任制的若干意見》以及省、市貫徹國務院關于推行行政執法責任制的實施方案，狠抓貫徹落實，進一步轉變政府職能，切實加強政府自身建設。同時，圍繞推行行政執法責任制，加強和改善行政執法工作，加快建立和完善權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制和結構合理、配置科學、程序嚴密、獎懲分明、制約有效的權力運行機制，嚴格依法行政，確保法律法規正確實施，從源頭上、制度上減少不和諧因素。為了加強對推行行政執法責任制工作的領導，各級人民政府都成立了推行行政執法責任制領導組，各級行政執法部門和單位也都成立了相應的領導機構?！度舾梢庖姟废掳l以后，各級人民政府及各行政執法部門和單位按照全市的工作部署，進一步完善行政執法責任制的配套制度，認真細致地梳理執法依據，科學合理分解執法職權，嚴格準確地界定執法責任。同時，還通過電臺、電視臺、報紙等媒體對推行行政執法責任制進行了廣泛宣傳，組織領導干部和工作人員進行學習，共培訓行政執法責任制骨干近萬人次。目前，各級行政執法部門和單位推行行政執法責任制工作進展順利，行政執法行為被置于“陽光”之下。

二、目前行政執法隊伍建設中存在的突出問題

市十二屆人大一次會議以來，特別是近年來“依法治市”戰略的實施，我市在加強行政執法隊伍建設方面取得了明顯成績，但與社會預期相比，與推進依法行政、執法為民、建設法治政府的要求相比，行政執法隊伍建設的現狀仍然不容樂觀，一些深層次矛盾和問題尚未從根本上消除。

1、執法理念問題。在一些行政執法單位的領導干部的頭腦中還存在著把法律法規作為“治民”工具的思想，權大于法，長官意志，特權思想仍然根深蒂固。一些行政執法單位的領導干部在思維方式和行為準則中對遇到的矛盾和問題，仍習慣用行政命令或者是領導意志代替法律法規，導致工作失誤，引發上訪，行政復議、行政訴訟案件上升。在基層尤為突出。據行政執法單位的同志反映，最感頭痛的是執行處罰時，經常會遇到寫條子、打招呼，應該執行的卻不能執行，執法不嚴的問題相當突出。

2、執法趨利問題。行政執法是公共管理的重要組成部分，追求的應當是公共利益的最大化。而在目前的行政執法中，執法趨利的傾向嚴重扭曲了行政執法的既定的目標追求，導致行政機關及執法人員為追求部門利益或個人私利而亂執法。同時，還不同程度地存在“以罰沒收入，來供養執法人員”的現象。難怪有些群眾說“現在的執法就是罰款”、“以罰養人”。

3、執法沖突問題。執法部門作為政府的職能部門，不論在縱向間，還是在橫向間都應當為實現政府的管理目標而共同努力，相互配合與支持。而現實中卻并非如此，執法不協調和沖突已成為一個嚴重影響行政效能和政府形象的突出問題。一是部門間的執法沖突。主要是在涉及多個部門管理的領域，如城市管理、網吧管理、交通管理等領域，各執法部門間各自為政，爭奪執法權，造成管理上的扯皮和漏洞。二是上下級執法部門的執法沖突。許多上下級執法部門之間沒有明確的職責分工，有利爭著搶，沒利互相推。三是多頭執法。目前，在行政執法中，多層執法，多頭執法，多次執法問題比較普遍，政出多門，借法爭權，借法爭利。

4、執法有權無責問題。行政執法是一項非常嚴肅的工作，直接涉及公民、法人和其他組織的合法權益。但當行政執法有權無責時，執法行為必將偏離法律的軌道，變得隨心所欲，侵害國家、社會和群眾的利益。在有些領域和部門，長期存在的執法違法問題不能不引起我們的重視，如執法趨利問題，之所以能夠形成一定的氣候，很大程度上暴露了執法中權責脫節的問題。一些執法人員隨意執法是一個公開的事實，如亂罰款、亂收費、亂審批，無所顧忌。還有粗暴執法問題，如有些城管執法人員對沿街擺攤的小商小販，經常不問青紅皂白強行扣車、扣貨、吃拿卡要，甚至公開辱罵行政管理相對人。這些違法或不當執法行為都是在廣大群眾的眼皮下進行的，為什么會無所顧忌，癥結就是執法者沒有責任觀念，更沒有責任約束，習慣于抖威風，耍特權，甚至把執法變為謀取非法利益的手段。

5、執法監督虛位問題。一些行政執法人員在運用權力時，借執法之名，歪曲法律，恣意用法，已經到了隨心所欲的地步。有個別人甚至認為“什么是法，我說的就是法”。如此無法無天，根本原因在于缺乏有力的監督。目前，對行政執法單位的監督比較薄弱，基本上是“手心”監督“手背”，監督制度“虛置化”問題比較嚴重。一些內部監督出現“互相禮讓”，形成所謂的“真管不行，不管也不行，抹平才行”之怪狀。外部監督和專門監督難以形成網絡，實施起來阻力重重，導致不少好的制度在一些部門和單位形同虛設。

6、執法人員綜合素質的問題。一是準入門檻偏低。進入行政執法隊伍的錄用標準不一，把關不嚴。尤其是具有行政執法職能的事業單位，進人根本沒有門檻。有的單位搞“近親繁殖”，把家屬、親友安排到所屬執法單位，有的甚至搞照顧性安排，有的單位仍在聘用合同工、臨時工執法。二是文化素質偏低。在我市行政執法隊伍中，專業人才匱乏，特別是嚴重缺乏法律型、技術型人才，尤其是在基層單位，全日制大學本科畢業的執法人員少而又少。一般具有大專以上學歷的，也都是通過各種形式的繼續教育取得。三是法律素質偏低。大多數行政執法人員未接受過基本法律知識培訓，個別人員連起碼辦案程序、法律文書制作、歸檔立卷、調查取證等都不熟悉。法律意識差，執法水平低，執法不當甚至執法違法也就在所難免。

7、執法后勤保障的問題。執法經費不足、硬件設施欠缺，極易出現執法盲區。如:我市的城區、礦區、南郊區行政管理和服務的對象大多分布在城鄉結合等地，由于點多、線長、面廣，再加上縣區財政困難，行政執法部門和單位的設備、裝備老化，通訊、交通工具落后，容易出現執法盲區。另外，目前我市個別執法單位還存在自收自支的問題，有的執法單位的超編人員的工資福利和辦公經費主要依靠行政執法的途徑來獲取。有的執法單位為提高工作效率和質量，投入大量的資金，更換辦公設施設備，但在設施設備的日常維護和專業人員的培訓方面受資金困擾，致使新設備和專業人員不能很好地發揮作用，等等。

8、執法人員年齡普遍偏大的問題。執法人員少、人員年齡偏大、執法力量明顯不足等是我市一些行政執法單位存在的普遍問題。有些行政執法單位的執法人員中年齡在30歲以下幾乎沒有，執法人員整體歲數普遍偏大。為此，這些執法單位有時不得不聘用非行政人員進行執法。另外，再加上財政經費難以得到保障，不僅無力承擔覆蓋全市境內或本單位執法領域的執法任務，使許多行政管理領域執法不到位，也助長了一些執法單位為“生存”而收費，為“養人”而處罰，進而造成不作為和亂作為并存的現象屢禁不止。

9、錯案糾正和過錯責任追究落實難的問題。一些制度建設在落實問題上還沒有解決好。各級行政執法單位雖然建立起一系列制度，但有的缺乏操作性，往往束之高閣，沒有很好地落實。與實際發生的錯案相比，進行糾正和追究到人的很少，處理力度不夠。已經形成的行政執法監督機制尚不能適應有效制約行政執法違法問題的需要。目前對行政執法的監督力量看似不少，但實際上真正發揮作用的不多，我市執法監督和責任追究機制還不夠健全，有關監督力量之間也沒有形成合力，因而并未對行政執法違法行為構成強有力的震懾。

三、關于加強我市行政執法隊伍建設的幾點建議

依法行政，必須加強行政執法隊伍建設。針對當前我市行政執法隊伍不同門類、不同工作崗位、不同工作性質等特點，針對執法隊伍建設中存在著一些執法人員濫用職權、有法不依、執法不嚴、違法不究等突出問題，全市各級人民政府及其職能部門和執法單位應本著實事求是、標本兼治的原則，采取切實有效的措施，加大工作力度，下決心建設一支政治合格、紀律嚴明、業務精通、作風過硬的行政執法隊伍。

1、切實加大教育培訓工作力度，提高隊伍整體素質。行政執法工作是一項社會性、涉外性、政策性和導向性很強的工作，行政執法單位掌握一定的行政執法權力。這就要求行政執法人員應具備較高的綜合素質和執法水平。因此，堅持以人為本的原則，加強對行政執法人員的教育培訓，不斷提高執法隊伍的思想道德、技術業務、作風紀律等方面素質，是加強行政執法隊伍建設的首要任務。要圍繞和諧執法，重點解決“為誰執法和如何執法”這個根本問題。要通過教育，轉變執法觀念，樹立行政相對人既是監管對象，又是服務對象的理念，把執法的出發點和落腳點放在構建和諧社會和努力實現和諧執法上。要認真貫徹落實《山西省行政執法條例》和《大同市行政執法責任制條例》，嚴格對行政執法人員的資格進行培訓，加強對執法人員的資格、證件和執法標志的管理。凡未按省市有關規定參加崗位培訓的，不得發給相對應行政執法證件；凡不持有全省統一的或上級行政部門頒發行政執法證件的，不得代表主管部門實施行政執法。

此外，要嚴把行政執法隊伍進入關。必須建立合理的用人機制，嚴把“進口”關，暢通“出口”關。要對進入不同行政執法崗位人員的文化層次提出不同要求，嚴格考試，優勝劣汰，加快改善行政執法隊伍的知識結構，同時還要建立“出口”制度，嚴格執行《公務員法》，可參照有關法律法規，對行政執法隊伍進行考核，把不合格的、不稱職的人員清理出去。

2、切實加大管理工作力度，嚴格執行各項工作制度。行政執法隊伍建設既靠教育，又靠管理，要堅持從嚴治政的方針，從基層抓起，從基礎抓起，建立依法行政的工作制度，完善內外監督機制，嚴格規范行政執法隊伍和行政執法行為。要建立健全和貫徹落實行政管理的各項責任制度和工作規范制度，完善對規章制度、法律文書和臺帳檔案等基礎性工作的管理，重點要加強基層行政執法單位的建設。要建立健全，嚴格執行《行政執法公示制度》、《行政執法主體資格制度》、《行政執法人員的培訓發證制度》、《違法責任追究制度》、《重大行政行為備案審查制度》、《行政執法監督檢查制度》等各項工作制度，積極推行行政執法責任制和評議考核制度，確保有法必依、執法必嚴，違法必究。

3、創新執法工作，著力改善執法監督。各級人民政府要以深入貫徹國務院《全面推進依法行政實施綱要》和《國務院辦公廳關于推行行政執法責任制的若干意見》為契機，創新執法工作，清理執法主體，梳理執法依據，規范執法行為；努力解決執法中人性關懷不足，執法協作配合不夠，責任追究不嚴，執法保障不力等突出問題，建立人性化、聯動化、責任化的行政執法新機制；按照精簡、統一、效能的原則，繼續探索綜合執法改革，積極推進綜合執法、聯合執法、委托執法的有效模式，進一步理順城建、交通、旅游、文化、衛生等重點領域的執法體制，明確執法區域，切實推動行政執法機制創新；繼續修改和完善行政執法責任制，積極主動接受各級人大的監督，加強對行政執法行為的監督，健全監督體系；同時，主動接受并積極配合人大、政協、人民團體以及新聞輿論的監督，切實維護人民群眾的合法權益，促進各級行政執法部門和單位依法行政。

4、認真做好行政執法任務的分解工作。這是開展好行政執法責任制工作的基礎環節。在收集歸納行政執法單位執法依據的基礎上，按職權法定的原則，將執法流程的每個環節分解、細化到每個執法崗位，并制定每個崗位的工作質量標準和相應的責任，做到要求具體，期限明確，兼顧效率。對部門之間交叉執法、多頭執法的領域，各級人民政府要統一協調，做到既不遺漏，也不越權。

5、切實加強行政執法隊伍建設的領導體制和工作機制。行政執法隊伍建設是一項系統工程和長期任務，要堅持教育與管理相結合的原則。隊伍建設能否搞好，關鍵在領導干部。要切實加強對這項工作的領導，逐步形成黨委統一領導、黨政一把手親自負責，黨政工團齊抓共管的領導體制。同時要建立并不斷完善行之有效的工作機制，一是有責權明確的領導責任制度；二是有實事求是的工作規劃和工作標準體系；三是有切實可行的工作措施、嚴謹周密的監督保證制度、有生機活力的激勵制約機制；四是有必要的物質保證。從而真正使行政執法隊伍建設落到實處。領導干部要帶頭學習，樹立公仆意識，提高政治素質和業務能力，做端正行業風氣的模范。要帶頭樹立良好的黨風、政風和行風，更好地為大同經濟發展和社會進步服務，為基層單位服務，為人民群眾服務。

6、切實落實執法責任制與執法過錯追究制，對行政執法人員進行定期或不定期地考核評議。對有違法或者不當行政執法行為的行政執法人員，可以根據年度考核情況，或者根據過錯形式、危害大小、情節輕重，給予批評教育、離崗培訓、調離執法崗位、取消執法資格等處理；對實施違法或者不當的行政執法行為依法依紀應采取組織處理措施的，按照干部管理權限和規定程序辦理，依法依紀應當追究政紀責任的，由任免機關、監察機關依法給予行政處分；涉嫌犯罪的，移送司法機關處理。

7、切實依靠人民群眾，開展文明創建活動。行政執法單位是我市創建文明活動的重點，也是“窗口”。要繼續開展以“八榮八恥”為主要內容的社會主義榮辱觀教育，繼續開展以“看位次、比實績，看大局、比創新，看團結、比作風，看服務、比形象”的“四看四比”活動，繼續開展“創優發展環境，爭當人民滿意的公務員”活動。要貫徹全心全意為人民服務的宗旨，依靠和發動干部群眾，結合依法行政工作，從基礎管理入手，采取各種行之有效的形式，開展“加強作風建設、狠抓工作落實”、青年文明號、青年崗位能手、“巾幗建功”等活動，向社會公布文明示范“窗口”，公布文明服務標準和監督保證措施，推行社會服務承諾制度，開展規范化服務達標，加大后勤保障的投入，改善發展環境和服務設施，營造時時想群眾、處處為大局、事事謀發展的良好氛圍。

8、切實解決好行政執法機構、人員的經費問題。全市各級人民政府及編制、財政、人事等有關部門要認真落實、嚴格審核行政執法機關的機構設置、人員編制、辦公經費等，并予以保障、落實；有關監督部門要堅決制止行政執法單位存在自收自支的行為，以及“以罰定支”、“以罰養人”，行政執法罰沒款與單位經費掛鉤的問題。行政執法部門和單位要絕對禁止自收自支。全市各級行政執法部門不得給所屬機構、下屬單位或執法人員下達罰沒款指標任務，更不能把罰沒款同個人收益相掛鉤。行政執法單位的經費支出，應當列入財政預算，決不允許行政執法單位再實行自收自支和差額補貼。

9、切實維護執法人員的權益。對依法行政、公正執法、剛正不阿但受到打擊報復的執法人員，要予以堅決的支持和大力保護，增強執法人員依法辦事的積極性，鼓舞整個執法隊伍的氣勢。要在全市行政執法隊伍中大力開展學習任長霞、宋魚水、羅金勇等優秀執法者活動，弘揚正氣，在全社會充分營造一種有利于公正執法、嚴格執法的良好環境，有效保障執法人員的合法權益。

10、進一步完善責任制度，努力創建法治政府。各級人民政府要繼續建立和完善執法責任制度，使依法行政和行政執法工作有法可依、有章可循，制定切實可行的辦法和規定，規范政府決策行為，進一步推進科學決策、民主決策和依法決策，不斷提高決策質量。簡化程序，減少環節，提高效率，方便人民群眾，為企業提供便捷服務。增強執法人員法律責任意識，接受社會監督，提高政府公信力，努力推進公開、誠信、服務、有限、責任政府建設，提高各級行政機關依法行政質量和水平。