城鄉統籌是確保農民增收的長效機制

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千方百計增加農民收入，是現階段農村工作重中之重。近年來在農民增收方面取得突出成績的浙江省，到底有些什么成功的做法和經驗，大家都非常關注。圍繞這一議題，我們近日前往浙江省進行了實地調查。我們總的感覺是，這些年浙江各級政府按照城鄉統籌的原則，調整工作思路，圍繞農民增收出臺了一系列卓有成效的政策措施，增加對農業和農村的各項投入，大力改善農民的就業、教育、醫療和社會保障條件。一方面，農民收入保持持續穩定的增長；另一方面，政府已開始形成確保農民增收的良好工作運行機制。

一、千方百計確保農民增收

自1985年以來，浙江農民人均收入水平已連續18年居全國省區第一。農民收入增長速度大大高于全國平均水平，城鄉居民收入差距大大低于全國平均水平，區域之間農民收入差距開始縮小。這些成就的取得，是多方面積極因素共同作用的結果，總結浙江在促進農民增收方面的做法，可以歸納為“五抓”。

1.抓政策落實，依靠“多予、少取、放活”促進農民增收。近年來，浙江省不斷出臺推動農業和農村經濟發展的新政策。各級財政逐年增加對農業和農村的投入。1998—2003年，全省財政預算內支農支出逐年增長，6年累計已達到226.61億元。2003年全省預算內支農支出達59.88億元，比上年增長18.6%。同時，積極籌集農業發展基金等各項專項資金。2003年全省共籌集預算外農業專項資金約35億元。此外，重視發揮財政資金的導向作用，引導社會資金投入農業?！熬盼濉币詠?，全省共吸引銀行信貸、鄉村合作經濟組織和工商企業資金及外資共300多億元投入農業，為農民增收提供了堅實的生產基礎。2004年各級用于扶持糧食生產資金達7.82億元，使全省純農戶和兼業農民均增收28元左右。從2002年起，全省取消農業特產稅，每年為農民節支6億元。2003年全省向農民收取的農業稅和村公益事業資金只有10.63億元，農民人均負擔從稅費改革前的92元下降到32元，減幅達65%。2004年以來，對糧油作物免征農業稅，共減輕農民負擔約6億元。與此同時，加大財政轉移支付力度，2003年全省各級財政共落實稅費改革轉移支付專項資金19.45億元。

2.抓農業結構調整，依靠產業結構優化，促進農民增收。早在1998年，浙江省就根據區域內人多地少，二三產業發達以及農產品供求關系變化等特點，明確提出要以效益為中心，以科技為支撐，以農業產業化經營為載體，加快推進農業結構戰略性調整，著力形成專業化分工、規?；a、區域化布局、企業化管理、產加銷一體化經營的效益農業新格局。全省農林牧漁業產值由1978年的77.4∶3.0∶14.3∶5.3調到2003年的45.4∶5.7∶20.0∶28.9，糧經比例從1978年的72.9∶27.1調整到2003年的50∶50。結構調整大幅度增加了農民收入。

3.抓民營經濟發展，依靠二三產業發展促進農民增收。2003年，浙江農民創辦的各類企業有108萬家，產值超過2萬億元，上繳稅金620億元，吸納農民就業1100萬人，農民從事二三產業收入1180億元。目前，全省2220萬農村勞動力中已有61%在二三產業就業。2003年農民人均純收入中，來自非農產業收入超過80%。

4.抓農業產業化經營，依靠提升農業市場競爭力促進農民增收。通過農業產業化經營，全面實施優勢農產品區域布局，通過結構調整，以綠色、特色和品牌農業發展，增強農業競爭力。同時，大力提高農民組織化程度，提升農業競爭力。全省目前有各類農業龍頭企業4500多家，省級以上農業龍頭企業176家，其中國家級29家。此外，全省有各類農村專業合作組織2938家，入社社員24萬戶，帶動農戶128萬戶。

5.抓農村勞動力就業培訓，依靠提高農民素質促進農民增收。據統計，2000—2003年，全省各類培訓機構已累計培訓農民達1663萬人次。2004年，浙江又開始實施“千萬農村勞動力素質培訓工程”，提出了到2010年培訓1000萬農村勞動力的目標。把農民素質培訓納入公共服務的范疇，采取“政府買單、市場運作、企業掛鉤、部門協作”的辦法，整合培訓資源，開展就業服務，廣泛開展對農村勞動力的農技、職業、文化和綜合素質的培訓，有效地促進了農村勞動力向二三產業的轉移就業。

二、關鍵是樹立城鄉統籌的理念

認真總結浙江在促進農民增收方面所做的工作，可以很清楚地看到，農民收入之所以能保持持續穩定增長，關鍵在于這些年浙江全省上下按照統籌城鄉經濟社會發展的思路，不斷調整政府行為，逐步構建了確保農民增收的長效機制。在這個共識下，近年來浙江在產業發展、城鄉建設、社會事業發展、區域協調和體制改革等五個方面，按照城鄉統籌的思路，在農民增收的來源、增收的能力和增收的環境上下功夫，確保農民收入增長。

1.統籌城鄉產業發展。近年來，浙江把進一步壯大縣域經濟作為統籌經濟社會發展的切入點，促進產業集聚和人口集聚，促進農民分工分業，努力形成以城帶鄉、以工促農、產業結構調整與勞動力結構調整聯動的新機制。特別是做大做強特色塊狀經濟，增強縣域經濟的實力和帶動農村發展的實力。以縣城和中心鎮為依托，以特色產業為支撐，把各類企業、專業市場和城鎮建設有機結合起來，做大做強塊狀經濟，形成工業化支撐城鎮化、城鎮化提升工業化的發展格局，是浙江經濟高速發展的主要奧秘。2003年全省已形成300多個年產值超十億的塊狀經濟。

2.統籌城鄉基本建設。從2003年開始，浙江開始實施“千村示范萬村整治”工程，要求對全省1萬個村進行全面整治，并把其中1000個村建成全面小康示范村。各地把實施這項工程作為涉及千百萬農民的德政工程和民心工程來抓，推動城市基礎設施向農村延伸、城市公共服務向農村覆蓋、城市現代文明向農村輻射，努力形成以城帶鄉、城鄉聯動的統籌格局。為了確保這項工程得到順利實施，全省各級政府加大了財政投入。一批經濟強縣僅僅用于規劃的資金就超過了1000萬元。我們調查的富陽、上虞兩市2004年用于“千村示范萬村整治”工程的預算安排都達到2000萬元。這項工程有效改善了鄉村面貌，改善了農民生產生活條件。規劃科學、環境優美、經濟繁榮、生活富裕、設施健全、服務配套、管理民主、社會和諧的農村新社區建設初見端倪。

3.統籌城鄉社會事業發展。這幾年浙江以農村社會保障體系建設為重點，全面推進城鄉統籌的社會事業發展，促進了農村社會進步和農民全面發展。一是建立覆蓋城鄉的最低生活保障制度。浙江在全省范圍內，將低收入農戶納入保障范圍，資金由各級政府財政預算列支，建立城鄉一體化的最低生活保障制度。2003年全省有47.2萬農民享有每月每人116元的最低生活保障。二是建立失地農民基本生活保障制度，解決被征占用土地后失地農民的基本生活保障問題。2003年全省已有52萬失地農民參加了這一保障，占全部失地農民的1/4，其中有15萬農民開始領取每月200—300元的基本生活保障金。三是建立包括農民工在內的養老保險制度。各地按照“低門檻、廣覆蓋”的要求，爭取最大限度地將養老保險覆蓋于農民工。2003年，在頒布的《浙江省失業保險條例》中，又將農民工列入失業保險范圍，統籌城鄉勞動力失業保險。四是建立新型農村合作醫療制度。目前，浙江已有60個市縣實施了以縣為單位、以大病統籌為主的農村新型合作醫療制度，參加農民達1500萬人。五是建立農民子女教育救助制度。

4.統籌城鄉區域發展。這幾年浙江以實施“欠發達鄉鎮奔小康”、“山海協作”和“百億幫扶致富”三大工程為重點，把發達地區的輻射帶動作用和欠發達地區的資源優勢有機結合起來，加大財政轉移支付力度，加強區域協作，促進區域經濟發展，取得了明顯成效。一是加快下山移民進程，促進易地致富。到2003年底，浙江已累計遷移山區、庫區農民9萬戶，35萬人。二是加強區域協作，促進資本由發達地區向欠發達地區、勞動力由欠發達地區向發達地區的雙向流動。在區域范圍內實現資本、技術、勞動力的優化配置，使發達地區有新的發展空間，欠發達地區有新的經濟增長點。三是加大財政轉移支付力度，增強欠發達地區的自我發展能力。

5.統籌城鄉體制改革。一是深化財政體制改革，調整國民收入分配格局。按照“多予、少取、放活”的要求，擴大公共財政覆蓋面，增加對農村公共生產品的供給。教育、衛生、文化、科技資金都加大了向農村傾斜的力度。目前，全省已有85%的縣（市、區）全面停征了農業稅。二是推進戶籍、就業和征地制度改革，切實保護農民的合法權益。全省實行以常住地登記的戶籍制度，取消限制農民進城務工的各種手續，建立健全城鄉統一的就業制度和城鄉一體的就業市場，創造城鄉勞動力平等就業的環境。推進土地征用制度改革，提高土地征用補償標準，普遍實行土地征用“區片綜合價”，讓農民分享土地增值的好處。三是深化行政管理體制改革，加快建立城鄉一體化的組織體系。改變過去那種許多職能部門只管城鎮不管農村的城鄉分割、基層力量薄弱的管理體制。

但是，我們在調查中也注意到，由于城鄉分割的二元經濟社會發展的長期影響，制約農民增收還存在不少深層次矛盾。農業生產效益不高，農業勞動生產率低下；農村富余勞動力不斷增長，非農產業就業不充分；區域經濟發展不平衡，城鄉、農民之間的收入差距繼續擴張，城鄉分割的經濟社會制度，使農業、農村、農民處于弱勢地位的局面還未徹底改觀。

三、幾點啟示和相關建議

浙江經驗給我們最深的啟迪就是，一定要從統籌城鄉發展的原則出發，通過多方面的努力，構建促進農民收入增長的長效機制。要以統籌兼顧的發展觀為指導，出臺一系列更直接、更有力的政策措施，增加農民收入，鞏固農業基礎地位。

1.創新城鄉統籌的制度體系。要以平等原則作為制度創新的基本理念，改變二元經濟體制下形成的城鄉分離的各種制度。一是提供平等的就業機會。逐步建立農村勞動力就業服務和管理、流動監測、就業培訓、供求信息和農民工維權法律服務體系框架。積極完善促進農村勞動力轉移和充分就業的工作機制，把農村勞動力轉移和充分就業納入政府的服務和管理軌道。努力構建城鄉統一的勞動力就業市場，為農民提供平等的就業機會。二是提供平等的教育權利。要加大對農村基礎教育的支持力度，讓農民子女享有平等的受教育權利。農村基礎教育、職業教育和技能培訓要統籌兼顧。同時，積極推進教育體系改革，最終形成城鄉統一的教育體制。三是提供平等的醫療救助。加大財政轉移支付力度，對農村衛生事業體制進行徹底改革，重建農村基層的醫療救助網絡和體系，在城鄉之間公正分配醫療救助資源，徹底改變農村缺醫少藥和公共衛生事業建設滯后的局面。四是提供平等的國民待遇。

2.調整國民經濟分配格局。以全面、協調、可持續的科學發展觀為指導，按照農民增收的目標取向，調整國民經濟分配和再分配格局。一是加大對農業和農民收入的支持保護程度。改革農業投入體制，推進農村投資和金融體制改革，擴大農業投入來源，增加農業投入總量，使農民增收有資金和物質保障；調整財政支農資金的使用方向，調整農業補貼領域和補貼重點，及時出臺各種對農民收入直接支付的辦法，逐步將政府對農民收入的直接支付作為增加農民收入的一個重要來源和渠道；加大對農業和農村基礎設施的投入力度，改善農村、農業和農民的生產、生活條件；建立農業保險制度，政府要對農業保險予以補貼，降低農民因災、因病遭受的損失。二是減少對農民利益的剝奪。采取分步到位的方式，逐步取消各種針對農民的稅收，創造條件建立城鄉統一稅制。改革土地征用制度，堅決抵制對耕地的亂占濫用，控制耕地征占規模，明確界定政府的土地征用權和征用范圍，切實保護農民的根本利益。逐步推進配套改革，精簡鄉鎮機構和鄉村干部，減少鄉鎮財政開支，徹底減輕農民負擔。三是啟動城鄉居民的收入調節機制。進一步完善按勞分配為主體，多種分配方式并存的分配制度，通過國民經濟再次分配和財政調節的功能，校正初次分配造成的城鄉居民收入差距。

3.建立農民增收導向的政府業績考評體系。探索建立以農民為本，以農民收入為取向的政府業績評價考核指標。把在一個時期內，農民是否增收，城鄉居民收入差距是否有所縮小作為衡量政府工作的基本標尺。通過設置基本目標、評價標準、保障措施、權責義務和監督檢查等各項可追溯的指標內容，形成完整的政府行為規范和框架。