政府改革需要戰略上的突破
時間：2022-04-23 05:08:00
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200*年上半年我國的政府改革，應該說取得了重要進展。其主要表現在四個方面：
一是以貫實施行政許可法為契機，各級政府加大了清理行政審批項目、深化行政審批制度改革的力度，并取得了明顯的進展；
二是今年4月全國人大通過頒布了公務員法，明年將要在全國貫徹實施，這將對規范行政管理的主體，加強公務員隊伍的建設，產生重要影響；
三是國務院正式批準了上海浦東新區作為全國綜合改革示范區，提出了包括建設服務型政府為目標的綜合改革試驗，這必將對我國未來的政府管理創新產生深遠的影響；
四是國務院提出建設資源節約型社會和節約型政府，這對我國政府管理的發展走向也會產生重要影響。
但是，對我國政府改革的整體評價，還不能過高，按照我的判斷，可以用兩句話概括，這就是：步履艱難，任重道遠。
為什么說我國政府改革步履艱難，任重道遠？主要基于對以下四個問題的分析。
1、我國政府改革的外部環境遇到了新的壓力。
主要表現在兩個方面：一方面，從國際環境來看，中國的和平崛起已經引起了世界的廣泛關注，特別是引起了西方有些不愿意中國強大國家的恐懼和嫉恨，我們韜光養晦的發展策略將受到挑戰，有可能形成對我國的某些打壓，其直接表現就是貿易摩擦加大，中國發展受到國際社會的制約因素增加。另一方面，從我國的國內環境來看，目前我國經濟形勢的發展還有很多不確定的因素，人們對中國宏觀經濟的走勢的看法，還有很多分歧。與此同時，由于資源環境的壓力，可持續發展面臨一系列新的挑戰，我國有必要調整國家的核心發展戰略，用可持續發展為中心，替代以經濟建設為中心，這需要我們從更高的層面上達成共識。
2、我國政府改革有可能面臨新的困難。
主要有三個問題值得關注：一是市場化與行政化的內在沖突；二是舊體制復歸的現象明顯；三是政府改革有可能引發新的權力和利益關系的沖突。
應該看到，我國的市場化的發展是不可逆轉的。但在現實生活中，我們似乎又發現有另一種現象，這就是在目前的政府管理中，一方面是市場化在發展，而另一方面則是某些政府部門的行政化也在加強。一個突出的表現是，某些國家公共投資項目、公共財政資金的使用等，幾乎管理到了事無巨細的地步，從而使市場化與行政化的內在沖突加劇。
與此相聯系，在一些政府部門，甚至出現了某些舊體制復歸的跡象。我們還不能簡單地斷言，是舊體制的復歸，但這種傾向是值得我們高度關注的。因為這種舊體制復歸的現象，實際上是在強化部門權力和部門利益，甚至有專家說，中央政府的權威實際上已經演變為少數政府部門的權威。一個突出的事例是，在此次宏觀經濟調控中，我們的一些政府機構，運用行政手段輕車熟路，過度依賴靠行政手段進行調控，不善于運用其他手段。同時，在部門之間的協調方面，由于部門利益作祟，把相當多的精力、時間都耗費在了沒有實質意義的推委、扯皮方面，導致了嚴重的低效率。所有這些傾向，都告訴我們，舊體制復歸的問題是值得我們高度重視的，它的出現，無疑會對政府改革產生消極的影響。
從政府改革有可能引起權力和利益關系的沖突來看，由于我們歷次政府改革，在精簡機構人員等方面都曾出現過嚴重的反彈，也引起了政府公職人員對改革的某些抵觸和反感，使涉及到權力和利益關系的政府改革，在政府內部的阻力也會進一步增強，所有這些，都可能成為新的政府改革的阻力和困難。
3、政府改革要避免陷入新的誤區和風險。
中國政府改革已經經歷了20多年的歷程。目前的改革如何進行才能真正取得的實效，避免陷入誤區，同樣是值得我們高度關注。就未來我國政府改革的發展趨勢而言，要最大限度地避免三大誤區，這就是：避免陷入低效率重復的誤區；避免陷入政府改革孤軍深入的誤區；避免解決政府管理問題的單一行政思維問題的誤區。
就政府改革的低效率重復問題來說，這決不是危言聳聽。試設想，早在1984年我們的改革中，就提出要實現政企分開，1988年我們就提出要轉變政府職能的改革目標，每一次行政改革幾乎都有機構和人員裁減的任務，但在這些最關鍵的層面，我們似乎都正在遭遇著低效率重復的折磨，究竟是什么問題導致這樣的后果，值得我們深思。以至于有人認為，我國的政府改革在某種意義上說已經陷入了困境。
同樣，在我國的政府改革中，至少在1987年以后的政府改革中，政府改革大體上處于某種孤軍深入的局面，也就是說，在推動政府改革中，事業單位的改革基本處于停頓的狀態，盡管在一些地方，對事業單位改革進行多一些探索性試驗，但事業單位改革整體滯后的問題，已成為不爭的事實。由于政府改革孤軍深入，這樣實際上也為政府改革與事業單位之間留下了一個巨大的中間地帶：機構、人員精簡，在一些地方變成了行政編制與事業編制、行政機關與事業單位的數字游戲，而真正體現國家財政供養人員的財政負擔，則是越來越膨脹。
在政府改革要防止單一的行政思維方面，主要是政府改革在解決行政層面的問題時，沒有跳出政府管理自身，而是一味地在政府管理層面尋找解決的辦法。實際上我們發現，許多表現在政府管理層面的問題，其成因或者解決，都是靠行政自身是難以解決的。比如有些問題，就與我國現行的政治體制存在的問題有關。如果繼續這樣的思維，政府改革就有可能陷入一種新的誤區。
4、政府改革需要新的戰略突破。
正像過去我多次指出的那樣，在中國正面臨著社會轉型和體制轉軌的雙重歷史進程中，中國政府的轉型是必然的。中國政府轉型的目標是實現由管制型政府向服務型政府轉變；由單一的經濟建設型政府向公共治理型政府轉變。而要實現這種歷史性跨越，只能通過改革；而政府的改革要真正順應市場經濟發展的潮流，就必須有戰略性突破。那么，如何才能實現政府改革的戰略性突破呢？我認為至少有六個關鍵點：
一是政府改革要高度重視制度設計和整體設計。一方面要通過制度設計，對未來中國政府管理的模式、運行機制等帶有根本性的問題，形成目標共識，如中國需要不需要走大部制管理的道路？中國需要不需要實行決策與執行的分離等。而過去我國的多數機構改革方案主要是針對當時面臨的一些突出問題展開的，缺乏長遠的制度性設計，甚至受到領導人個人喜好的影響，使一些深層次問題不斷被積累。另一方面，還要對政府改革、事業單位改革以及政府對民間組織的管理等，進行整體的設計。這是改變政府改革孤軍深入最好的解決辦法。如果不能把我國的事業發展、事業單位改革，整體納入公共部門的功能設計中，不僅會影響新形勢下我國事業的發展，影響事業單位自身的功能定位和發展目標，使事業單位的存在形態繼續被扭曲，如普遍的營利性傾向等，而且也會繼續成為政府改革的避風港。
二是真正樹立法制在政府改革中的權威。早在1998年的政府改革中，我們就把實現政府機構、職能、編制的法定化，作為政府改革的重要目標和原則，有關中央與地方的財權、事權的劃分，也是我們一直尋求法律解決的一個重要問題。但是在這方面，似乎只是成了一種口號，法制的權威似乎一直難以被真正樹立。這種在政府管理方面法制嚴重缺位的問題，不僅直接影響了法制本身作用的發揮，更重要的是給政府機構、編制、人員方面的人為作用，提供了可能。從長遠看，中國的政府改革如果沒有法制的跟進，政府管理的規范化、科學化、民主化是很難實現的。
三是改進政府公共政策制定系統，使之真正代表公正、公平與正義。防止國家在公共政策制定中被俘獲現象的出現，這是我國政府改革在市場化進程中遇到的新問題，但也許是解決起來最困難的問題之一，值得我們高度重視。否則我們不能理解，為什么在國家綜合實力有了極大提高，人民生活水平有了很大改善的情況下，社會矛盾會如此突出？為什么在短短20多年的進程中，中國的貧富差距會拉得如此之大？對一個正處在發展過程的國家來說，我們的基尼系數超過美國，不能不說是我們的公共政策在分配制度方面的失敗。至少是值得我們認真反思。正是從這個意義上，我們認為政府改革中的一個重要任務，就是重新思考構建我國的公共政策制定系統，使我國的公共政策制定的過程、公共政策的結果，都能最大限度地代表公平、公正和正義。
四是對官員要有更嚴厲的管理手段。這就是我曾經提出的“嚴治官，善待民，創新政體沒，穩定銀根”的策略。比如最近查處的原國家財政部金融司司長，如果數數他擔任的各種職務，會發現他是一個標準的官、商、學三位一體的人物。他既是擁有很大權力的財政部金融司的司長，還是匯金投資公司的六個董事之一，同時又兼任著幾所研究機構、大學的碩士生導師，這樣身兼多項要職而又缺乏有效監督的政府官員，出現腐敗是很正常的。這從另一個側面反映出，我們必須對政府官員有更加嚴厲的管理手段和措施。
五是防止政府舊體制的復歸。在舊體制復歸方面，我們尤其要關注公共財政的支出與舊體制復歸之間的聯系問題。有一個研究中美公共財政支出比較學者得出的研究結果，是很耐人尋味的。按照這個研究，200*年我國實際的公務和行政性支出，占國家全部支出的37．6％，而美國占12．5％；我國的社會管理和公共服務占25％，美國占75％；我國的經濟建設占11％，美國占5％。有意思的是，中國在支出結構中，最不容易膨脹的是醫療、教育和社會保障，最容易膨脹的則是公務和行政性支出；而美國最容易膨脹的是醫療、教育和社會福利的支出，最不容易膨脹的則是公務和行政性支出。這就給我們提出這樣的問題：如果我國的財政收入在三千億水平的時候，我們把財政支出的主要部分用于維持國家的運轉；如果到了三萬億的時候，仍然不能在涉及廣大人民群眾的教育、醫療就社會保障方面有明顯的增長，繼續在公務和行政支出方面保持著高增長的比例，不能不說是政府治理中的一個嚴重失誤。因此，防止舊體制的復歸，因該是我國下一步政府改革中一個不容忽視的重要問題。
六是要跳出行政層面的單一思維，解決政府管理中的深層次問題。過去是就行政而行政，沒有跳出行政層面思考和解決問題，政治層面的問題嚴重滯后。許多問題，表面上看在行政管理層面，但問題的核心可能都就在政治層面。如急功近利、形象工程、弄虛作假，以及把經濟建設為中心，演變為以GDP為中心等，都是現行干部選拔制度弊端的必然產物。只有跳出行政層面，比如說從政治體制的高端尋求解決問題的對策，深化政治體制改革，才有可能使政府改革的飛躍。從這個意義上說，深化政府改革的戰略性突破，必須依賴于政治體制上端改革的推進。