關于基層黨組織空轉現象的調研報告

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“要防止出現基礎不牢，地動山搖”的現象。因此，加強黨的基層組織建設是黨建工作的一項重要任務。

然而在新形勢下，基層黨組織中卻存在著相當嚴重的“空轉”現象?！翱辙D”現象，主要是指基層黨組織沒有真正發揮應有功能的現象。調查發現，幾乎所有的基層黨組織都程度不同地存在著“空轉”現象?！翱辙D”現象主要表現為兩種類型：

其一是有其名而無其實的現象，我們可以稱之為“不轉”，也就是群眾說的“不干事”的基層黨組織。這類基層黨組織具有完善的組織結構和完備的人員構成，但是這類黨組織就象一部放在陳列室被人觀賞的老式機器，根本不轉動。當然，所謂“不轉”程度也有一定的差別，有完全不轉和部分不轉的，有長期不轉和暫時不轉的等等。這種“不轉”的具體表現：

（一）組織生活不正常。如年度工作計劃流于形式甚至沒有，組織生活不定期，或者不按黨章和有關規定程序運作，漫無邊際。

（二）組織機構形同虛設。調查發現，所有的基層黨組織都設有書記、組織委員、宣傳委員等職位。但是，擔任這些職務的干部大多同時具有行政職務，因而其黨內角色意識和表現不明顯；少數基層黨組織也讓一些沒有行政職務的黨員擔任支部的職務，而這些同志卻認為擔任支部職務沒有權力，起不了作用。

（三）無所事事，工作被動。有些基層黨組織盡管崗位齊全，也定期地過組織生活，但是活動根本就沒有開展。有些基層黨組織表面上響應上級號召，其實是應付，既不組織黨員參與討論，也不采取具體措施落實。

其二是基層黨組織“不務正業”的現象，可以稱之為“瞎轉”，也就是群眾說的“不干正事”的基層黨組織。調研中發現，有一些基層黨組織（指其書記以及委員等），整天忙得不可開交，仔細一分析發現，這類黨組織忙乎的絕大多數事情，并不屬于其應有的職能。在某些情況下，這類基層黨組織完全充當了行政機構的角色，替代了行政機構的功能，結果是“種了別人的田，誤了自己的事”。

這種所謂“不干正事”的基層黨組織的空轉現象主要表現為：

（一）組織生活“儀式化”。即在組織生活方面表現為經常性和規范性，但實際上墮入了一種“儀式化”的過程。

（二）務“虛”不務實，工作虎頭蛇尾。表現之一是喜歡“創新”，提口號，宣傳造勢，轟轟烈烈。

（三）工作錯位，抓小丟大。這種現象比較多地存在于部分行政村和中小學。由于管理體制和組織體制的原因，村支部與村委會之間、學校黨支部與學校行政班子之間常常出現事權不清的狀況。

總而言之，上述兩類“空轉”的基層黨組織實際上都不能很好地成為聯系人民群眾的橋梁和紐帶，起不到戰斗堡壘作用。

基層黨組織的空轉現象產生的原因：

第一，時展要求與傳統意識形態之間的矛盾。中國共產黨歷來重視理論創新，但是在工作過程中，黨八股、教條主義也隨之而來，一個重要表現就是把理論名詞當成菜籃子，什么東西都往里面裝，久而久之，理論名詞的真正涵義也就模糊不清了。說是與時俱進，實際上新名詞的瓶子里裝的還是舊觀念的酒；或者提出來的都是一些現代的、時髦的、令人鼓舞的概念和命題，但是在實際工作中依然是老一套，與那種概念和命題干系不大。中國共產黨是執政黨，“黨的領導主要表現為政治領導”，然而對于“政治領導”概念的理解，不同地區、不同部門、不同級別的黨組織卻有很大差別。隨著社會主義市場經濟的發展導致利益群體的多元化，社會主義民主政治的發展，要求政治行為法制化，這些都需要各級黨組織清醒地認識到領導方式必須作與時俱進的轉變。

第二，社會發展要求與基層黨組織職能定位的矛盾。在當代社會，共產黨如何以全新的方式扎根社會、介入社會、整合社會，造就執政黨穩固的社會基礎，是基層黨組織現代化的一項重要內容和重大使命。社會整合的歷史任務對于不同層級的黨組織的職能要求是不一樣的?；鶎狱h組織能否發揮戰斗堡壘作用，首先取決于它的職能（功能）定位。形成于計劃經濟時期的垂直型基層黨組織，職能是雙重的。隨著經濟體制轉型，行政與黨務的分離，權力因素與非權力因素的分離，基層黨組織的職能由“雙重”轉向“單一”，即主要是面向黨內組織建設，側重于非權力方面的運作，側重于黨的政治思想工作和黨務工作。然而基層黨組織沒有適時調整自己的職能，即在“退”出一部分職能之后如何“擴大”自己應有的職能，“進入”該控制的領域擴大自己的影響。結果基層黨組織只能行使一種職能，即黨員教育、發展黨員、組織黨員開展活動等?；鶎狱h組織如何在職能上有進有退、有收縮有拓展，強化凝聚群眾、動員群眾和組織群眾的能力，是一個值得研究的課題。

第三，依法執政的內在邏輯要求與基層黨組織建構機制的矛盾。“支部建在連上”一向是共產黨的建黨原則，但是隨著市場經濟體制的推進，社會的結構也發生了深刻的變化。過去那種幾乎所有單位都具有行政化特征的現象現在已經不復存在，許許多多的基層單位具有了獨立的性質和地位。在這種情況下，依然用在每一個單位建立黨組織的辦法來控制和管理基層單位客觀上就成為不可能。另一方面，各級黨組織以部門、行業組成了行政化的垂直結構與社會網絡化趨勢也是這種矛盾的一個表現，這種垂直的一一對應的結構實際上就是“黨政不分”現象在基層的延續。在“連建制”和“行政化垂直結構”下，基層單位的黨組織或者履行著實際管理職能，給管理的運作帶來了混亂，或者置身于單位管理之外，卻又沒有其他的職能可以履行。這兩種情況說明，在新的社會結構中，“連建制”必然導致基層黨組織空轉。

第四，黨內組織生活民主化的要求與基層黨組織內部運行機制之間的矛盾。黨內民主是黨在新時期煥發活力、適應現代社會管理要求的必然選擇。普通黨員、基層黨委會（支部）的成員依照黨的章程、規定和制度行使民主權利，黨的組織按照民主集中制原則討論和決定重大問題，黨的代表大會和黨員大會應該對重大問題具有決定性的權威，這些是早已規定的。但是這些規定和制度并沒有得到很好的遵守。一些非制度化的做法逐漸演變成現實中更通行、更有力量的“法外制度”：比如重大問題由黨委會決定而不是交給黨代會，甚至以書記辦公會取代黨委會；民主集中制異化為“先民主后集中”，最后由書記一人拍板。在這種法外制度下，黨內民主的發展就受到了很大的制約。

第五，社會整合的能力要求與基層黨組織、黨員干部素質之間的矛盾。社會整合的時代任務要求黨組織特別是基層黨組織具備與以往不同的協調、凝聚社會力量的能力。

但現實是，不少基層黨組織面對發展變化了的形勢，有感觸，有迷茫，有怨言，卻缺少積極應變的心理準備和把握大局的自信心。甚至出現了一些令人擔憂的現象：

1、價值取向上的“非政治化”、趨利化?；鶎狱h組織的功能相對狹窄了，所以它常常會不得已地沿用老辦法，通過行政權力來號召群眾、組織群眾，或者迎合群眾中的某些偏頗情緒，放棄應有的引導、教育的責任，起不到組織群眾的作用。

2、不少基層干部理論素養不高，面對群眾中一些似是而非的看法，不辨是非的無原則地附和，或用自己也不能自圓其說的解釋來應付。

3、黨務工作者的工作能力不強，難以服眾。組織結構行政化、職能收縮，使得一些基層黨組織既不知道如何抓“黨務”，也不知道如何抓“業務”。

4、普通黨員的“黨員意識”及組織觀念淡薄，黨員的社會形象不好。盡管黨的隊伍擴大了，但必須承認，不少人的入黨動機趨于功利性，在群眾中引起反感。

基層黨組織的空轉現象應當引起足夠的關注，盡快采取應對措施。從技術層面講，克服種種空轉現象必須牢牢抓住“效能、職能、機制”這條主線，結合上海實際，從以下幾個方面著手：

（一）站在執政黨的高度，定位上?；鶎狱h組織的功能。首先，要結合執政黨的執政地位以及實現執政黨歷史使命的要求，定位上?；鶎狱h組織的功能。其次，要結合上海在推進社會主義市場經濟建設過程中出現多種經濟成份、各種經濟與社會組織的現狀，定位上?；鶎狱h組織的功能。再次，要結合上海在21世紀初建成經濟、金融、貿易中心和國際大都市的目標，定位上?；鶎狱h組織的功能。從上面三個角度，我們認為，上?；鶎狱h組織的角色和職能定位應該在于：政治指導，服務社會，整合利益群體。

所謂政治指導，就是基層黨組織要在不直接運用行政權力的情況下，指導、組織基層社會在民主和法制的框架內表達利益需求、參與公共事務。

（二）突破行政化、“連建制”的單一管理模式，走屬地化的路子，采用多樣靈活的建制形式。多元經濟、多元社會價值取向對上?；鶎狱h組織“連”的建制無疑是一種挑戰，如把“連”的建制作為唯一的基層黨組織建制原則，必然束縛黨的基層組織的建設與發展。因此，必須突破“支部建在連上”的單一模式，根據上海基層黨組織不同類型所具有的不同功能，構建符合新形勢、新情況的黨的基層組織形式。

1、明確國有企事業單位黨組織的建制和運作方式。國有企業單位，應進一步探索和明確現代企業制度條件下企業黨組織的領導體制和作用定位，建立起企業黨組織與法人治理結構有機結合的相互關系和運作方式。

2、形成社區黨組織的建制和運作方式，使社區成為基層黨組織整合社會的主要陣地。

3、探索新經濟與新社會組織中黨組織的建制與運作方式。從上海近年來的實踐看，在新經濟與新社會組織中黨組織的建制方式主要是成立“聯合黨支部”、“聯合黨總支”、“聯合黨委”。

應該鼓勵基層黨組織立足于職能，探索組織管理新模式；要重視發揮社會科學工作者的智慧，鼓勵基層黨組織與專家學者的互動合作，共同做好基層黨建的理論與實踐的總結與探索。

（三）著力于黨內民主建設，有效利用現成制度，積極探索黨內民主生活的新機制。黨內民主是我們黨執政為民、整合社會、興旺發達的生命線。因此，必須把基層黨組織的民主化建設作為黨的建設的重中之重來對待。

1、在全體黨員中進行權利意識、制度程序意識的教育，著重進行黨內民主程序的知識宣傳，使黨員知道應該做什么、應該怎么做，形成尊重程序、遵守程序的風氣。

2、重申黨員大會、黨代會、黨委會或黨委常委會的職能、權力范圍及其行政權力的界限。

3、還原民主集中制的真諦。黨員無權利、制度程序失范的現象，從制度本身來講，在于民主集中制被異化為“先民主后集中”的軍事化體制，根子則在于基層黨組織負責人借助行政化的地位和權力越權越位。解決這個問題，在于組織生活過程中有沒有按照權能規定、制度程序進行。

（四）優化黨員隊伍結構，拓寬基層黨的干部選用的后備資源。當前黨員隊伍特別是基層黨組織的干部隊伍，呈現出量多質不優的狀況，原因在于成員結構不合理。結構的優化必須追求三個目標：一是戰斗力；二是先進性；三是代表性。具體而言，應該從以下幾個方面著手：

1、面對黨員隊伍的老化狀況，重視青年黨員的發展。

2、在黨員發展工作中，注意精英力量和大眾力量的平衡，切忌使黨的組織僅僅成為精英力量的聚合。重視黨員發展的階層結構、職業結構和利益結構的平衡，使黨具備整合和代表社會各方面利益的條件和能力。必須重視在新興的社會力量中發展黨員，并代表這些力量的利益，使黨具有更為廣泛的整合力和代表性。

3、盡快建立和實行黨員退出機制，并把退黨機制與黨內處分區分開來。使人們在觀念上自覺接受這個機制，使那些不愿意繼續成為黨員的黨員、無黨員意識的黨員、不再履行黨員義務的黨員能夠及時地退出黨的組織。

總之，明確職能，轉變內外管理機制，發揚黨內民主，優化黨員干部隊伍，將會有效地克服基層黨組織的空轉現象，從而發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，為黨的執政贏得充分的合法性資源，實現黨的執政為民、執政興國的目標。