建立基層領導職位干部配備工作預案之研究

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中共寧波市北侖區委組織部課題組

隨著經濟的快速發展和社會轉型的深入，基層領導干部隊伍的穩定性正逐步受到來自個人思想和價值取向等因素的挑戰，相應的如干部交流、辭職、開除公職等主動或被動離開領導職位變得較為頻繁，干部選拔的公開化、透明度也越來越高，領導干部崗位選擇也逐步呈現開放性趨向?！饵h政領導干部選拔任用工作條例》對領導干部選拔任用的原則、條件、程序、管理、監督等都作了詳細而明確的規定，并對組織調配方面的內容也作了充分闡述，但對干部資源的動態掌握，特別是如何在干部選拔任用過程中有效考慮干部個人意愿，較好地把組織意圖與干部的個人意愿結合起來涉及不多?；鶎宇I導崗位工作難度越來越大，對干部的素質能力要求也越來越高，在這樣的情況下，崗位與干部本人素質能力的對應適配顯得十分重要，同時對領導班子成員的個體氣質、能力水平等結構搭配方面也提出了更高要求，但長期以來，基層領導職位的干部配備工作，始終處在職位空缺后再物色人選的狀態，表現出較明顯的補救型配備形式。雖然有后備干部隊伍作為支撐，但干部調配的被動性沒有得到根本改變，特別是干部個體受組織調配的被動性難以改變，這種被動性成為制約干部調配質量提高的瓶頸。要突破這個瓶頸，建立基層領導職位干部配備工作預案將是一個積極有效的對策。

2004年4月，北侖區委組織部成立了以攻克干部調配中組織行為與個人意愿不對稱的難題為目的的課題調研組，經過認真分析研究，確定了《建立基層領導職位干部配備工作預案之研究》這個調研課題，并就該課題的調研工作作了具體部署和安排。首先，設計調查問卷，提出了10個問題，向現職區管領導干部發放了300份《領導職位干部配備工作調查問卷》，占區管領導干部總數的71%,并對回收的300份調查問卷進行統計匯總，初步掌握了基層領導干部對干部配備工作的基本態度和想法。其次，采取查閱資料和借鑒各地做法、走訪有關單位等方法，進一步增強了對建立干部配備工作預案的理性認識。第三，我們對調查問卷進行了邏輯分析，形成了建立干部配備工作預案的基本思路。通過深入調研探討后，形成了這篇調研報告。

一、當前基層領導職位干部配備工作中存在的主要問題

當前基層領導職位干部配備工作，總的來說能夠滿足經濟社會發展和改革開放事業的需要，但也存在不盡人意的地方。從長遠發展和機制創新角度分析，存在一些問題，并且有必要深層次探究這些問題。在本次問卷調查中，對于“您對我區領導干部隊伍建設的總體評價”這一問題的回答，有22%的人認為好，有64%的人認為較好，但有13%的人認為一般；對于“您認為領導職位干部配備工作的實效性如何”這一問題的回答，有11%的人認為好，有61%的人認為較好，但有22%的人認為一般。

1、組織調配的錯位現象，人崗不相適，導致領導人才資源浪費。在問卷調查中，對于“您本人的能力素質與所在崗位相適情況”這一問題的回答是：有53%的人認為目前的崗位與本人能力完全適應，有40%的人則認為組織目前的崗位與本人能力基本適應，而有3%的人認為組織安排與本人能力不適應，有4%的人則沒作比較。對于“您認為出現少數干部被提拔到領導崗位后反而工作表現不如人意的現象的主要原因”這一問題的回答是：有6%的人認為是客觀條件差，有32%的人認為是主觀不努力，有16%的人認為是其他原因，而有46%的人認為出現這一情況的主要原因是配備不合理。另外，對于“當前領導職位干部配備工作中存在的最大問題”的回答是：干部配備中的因人設崗、配備錯位現象嚴重、干部資源的不合理使用分別占到21%、10%和26%。上述結果表明，目前我們在基層領導職位的干部配備工作中，組織調配錯位現象一定程度上仍然存在。按照行政管理學科中的職位設置理論，職位設置必須以“事”為中心，以職位的工作性質、責任輕重、難易程度和所需資格條件為依據，從根本上理解，職位設置必須遵循雙向互動規律，即主體的行為要與客觀的需求相適應，否則，將導致行政效率低下、使主體的能動性不能有效施展。同樣，缺乏干部主動參與的單向組織調配，在實現“人崗相適”的過程中，有一定的盲目性，這種盲目性會導致組織調配干部的錯位。一方面配備錯位的干部，無法在較短時間內勝任新工作，另一方面本著保護干部的目的，組織上肯定會對其進行新崗位調整，可想而知，頻繁的干部調動肯定會造成干部資源浪費，對于事業也是不利的。這些問題的長期積累，將會使組織部門在干部調配工作中處在兩難的境地。

2、主體適應的缺位現象，被動應付，缺乏快樂工作的動力源。在基層領導職位干部配備工作中，組織與個人之間，相互缺位現象仍然比較突出，干部配備前職位和人選物色的公開化程度不高,能力與崗位落差比較大等現象都不同程度地表現出來，較大程度影響了干部配備工作的有效性與嚴肅性。在本次問卷調查中，對于“您目前所處的職位與您本人意愿的關聯度”這一問題的回答是：19%的人認為完全符合，62%的人認為基本符合，10%的人認為不符合，而9%的人則沒作考慮。另外，對于“當組織配置與干部本人意愿出現矛盾時如何處理”這一問題的回答表明：53%的人認為組織應與干部本人溝通后再作決定，39%的人認為應以組織調配為主，6%的人認為應以尊重干部本人意愿為主。這些數據足以表明干部對組織調配時尊重干部本人意愿的強烈愿望。一名干部的“長”與“短”是緊密關聯、相互滲透的，同時又是相對社會需要而言的。如果一名干部適應自己從事的工作，并作出了極大的貢獻，為社會所承認，那么便是發揮了“長”處。反之，長期激發不起工作熱情，表現平平庸庸，那么可以說他的“短”處抑制或掩蓋了他的長處。機會選擇理論表明，主體對于一項工作完成的效度很大程度上取決于對此項工作的興趣，如果主體在從事某一工作時抱著濃厚的興趣，積極開動腦筋，尋求多方支持，則事業或工作的成功率就相當高，反之，則不然。同理，如果在日常的干部調配中，我們僅根據自身掌握的情況，對不同類型、不同知識層次的干部進行單向的調配，就很容易產生主體的缺位現象，在實際工作中則表現為被動應付，很難創造性地完成工作。

3、崗位需求的相對越位現象，影響發展，導致事業遷就人。轉型期的基層領導崗位的職責負荷總體都會超出，相應對干部能力素質要求也趨偏高。同一區域管理體系中不同的部門單位和不同管轄范圍的鄉鎮、街道其職責負荷也不一樣。在這些崗位中，還有一些領導崗位又有其特殊性，如大鄉鎮、街道的一把手崗位、信訪局一把手崗位以及教育、衛生等專業性比較強的一把手崗位，其相對于其他領導崗位跨越的職責要廣，其對干部調配的要求是既要跳出該職位，又不能脫離該職位的特定性，也就是說，出現需求的相對越位，給常規的干部調配出了一些難題，組織上也會苦于找不到合適人選，而有些合適的人選卻難以通過有效的途徑讓組織發現。這里就有一個組織與個人信息交流的問題。從調查問卷情況看，對于“您認為當前干部選拔應否實行組織與干部個人雙向選擇”這一問題的回答：有30%的人認為應全面推行，有31%的人認為待條件成熟可以推行，有37%的人認為應推出個別職位試行，僅有2%的人認為不能推行。而對于“一個領導干部直接向組織表明自己對崗位的選擇意向”這一問題的回答，有68%的人認為完全可以，僅有4%的人認為不應該。這表明干部有向組織表露自己對崗位偏好信息的迫切愿望。就一些特殊崗位來說，如果在干部調配時只能應對其基本需求，而對相對越位的部分缺少考慮或補償，肯定會出現“有效需求”不足，所調配的干部難以擔當重任，導致事業遷就人，影響發展。

二、基層領導職位干部配備“三位”問題產生的原因

干部配備既是一項計劃性、系統性極強的工作，又是一項隨機性、應變性極強的工作，更是一項思想與智慧、思維與視野、謀事與謀人、理想與現實共同聚焦的工作，始終離不開統籌謀劃。分析干部配備工作產生“錯位、缺位、越位”現象的原因，主要在于對影響干部配備諸方面因素的統籌兼顧、平衡協調不夠，具體原因可作以下分析。

1、信息滯后，組織掌握干部信息缺乏適度超前。在日常的干部工作中，存在較為普遍的“多頭管理”現象，一方面，由于體制和機制的原因，在民主集中制原則的指導下，組織部門作為黨委管理干部的職能部門，統一對外行使干部管理權，但在組織部內部卻又往往細化為經濟干部部門、綜合干部部門、干部監督部門、干部教育部門等，在具體的職能履行上存在著較大的交叉。另外，領導干部工作的社會化也使組織對個體情況的把握變得越來越困難，在這種情況下，對于干部情況的掌握必然產生“信息盲區”，要做到動態把握與適度超前更是困難。另一方面，我們考察、評價一個干部，基本上沿襲了傳統的談話了解方式，通過召集相關人員進行個別座談，以背靠背的形式去形成對一個干部的綜合評價，這其中無疑將受到諸如個人私利、恩怨及情感等諸多因素的干擾，就有可能造成“信息失真”。當然，隨著干部工作民主化進程的加快，公眾對于黨委組織部門干部工作的參與范圍也在逐步拓寬，但仍然會產生“信息真空”。

2、信息不對稱，干部向組織反饋個人意愿渠道缺乏。信息不對稱，在市場經濟條件下廣泛存在，也會在許多方面產生深刻影響。同理，基層領導職位的干部配備工作也應當是一個雙向互動的進程，無論是服從組織決定還是尊重個人選擇，都需要雙方信息的溝通，從而才有可能達到完美境界。這其中就必須要有上下貫通的信息渠道可供選擇。實際工作中，我們往往把干部配備工作看作是組織的單方面行為，往往強調個人服從組織決定的權威，事實上，這種看法顯然已經不符合時展的要求，在革命戰爭年代或者計劃經濟體制下，個人的行為自由受到眾多條件的制約，以至個人的職業選擇只能服從組織的決定，但是，在市場經濟體制下，個人的能力和聰明才智發揮有了更為寬廣的舞臺，對于政治選擇同樣如此，干部有權利向組織提出個人進步的要求和崗位選擇意向，但是恰恰是這種能夠使干部實現權利的渠道不暢。從我們現今的干部工作運行實際來看，能夠給干部提供向組織反饋個人意愿的方式不多，除了組織部長約談、夜訪和日常的干部考察之外，沒有其他更為快捷的方式。在此情形下，群眾要向組織反映一個干部的情況則顯得更為艱難和乏力。另外，還有一個思想觀念的問題，部分干部總是擔心向組織表達個人的意愿會留下要官的印象。

3、信息采集不完全，在職位配備上往往隨機應征。職位配備必須重視個人素質和群體互補，無論做任何工作，都應把“不同類型的頭腦”結合起來，取長補短，相互促進，切忌把同一類型的人才湊在一起。另外在干部調配、結構搭配時必須慎重，否則，“互補”變成了“窩里斗”，就會產生負作用。在目前的干部配備工作中，整個干部資源的綜合利用率不是很高，職位配備中則反映出較大的隨意性，一旦有某一職位出現空缺，決策層在干部配備時考慮得比較多的主要有三方面因素：一是職數限制；二是干部總數；三是結構要素。囿于職數或干部總數，在提拔年輕干部方面往往會有所顧慮，而真正考慮結構要素，則又會出現找不到合適人選的困境。在這種情況下，決策者或許會選擇運用排序的方法，進行填空，所以在形式上就變成了名符其實的隨機應征。

4、干部配備中為人擇職的弊端難以消除。任何一項干部工作的實施，都必須有事先周密的部署，其中最關鍵的是要理清工作思路?？茖W、正確、可行的思路可以增強干部工作的科學性，減少盲目性；可以增強干部工作的計劃性，避免隨意性；可以增強干部工作的全局性，克服片面性，從而提高工作效率，為切實配強配好基層領導職位創造條件。長期以來，我們雖然有《公務員暫行條例》為依據，對各個不同崗位的領導職位進行層級配置，但是在現實工作中，一部分領導干部卻囿于個體素質、能力水平等原因很難為職所擇，在目前領導干部正常退出機制尚不完善的情況下，組織上只能根據其素質特點，為之選擇一個職位，并不是職位需要此人而選擇。為安排人而安排人，必然導致因人設事，人浮于事，機構臃腫，效率低下。

5、干部配備難以實現最優選擇。在基層領導職位干部配備工作中，最優方案的選擇有一定的客觀標準，這個標準就是以整體效果為尺度，就是在整體上用最小的成本取得最大效果。把握整體優化的一個關鍵問題，就是要正確認識每一個干部的性質和特點，以個體選擇的最優化來實現整體運作的最優化。但是從我們目前的干部配備工作現狀來看，顯然缺乏這種最優選擇的基礎，一方面我們對干部個體的特質未能全面掌握；另一方面我們以有限的集體決策來應對整個干部資源的宏觀配置，給人一種疲于應付感覺。我們都知道，組織所需調配的對象是與周圍有著利益和情感多重聯結的人，各種以被調配對象利益為中心的干擾因素與以職位需要為中心的最優調配方案存在著明顯的對抗性，但最終還是因為人的因素，往往使前者處于勝局。

三、建立基層領導職位干部配備工作預案的基本思路

實現干部資源利用率的最大化，是建立基層領導職位干部配備工作預案的最終目的。要達到這一目標，我們必須將這一工作預案建立在民主和計劃的基礎上，通過組織、社會、個體的共同努力，切實提高干部配備工作效益。

1、構建“三位一體”的定位選擇體系。采取全方位、多層次的方法。首先由領導干部進行最合適的職位自我定位選擇。在課題調研問卷中，有61%的領導干部認為由干部本人進行自我職位選擇是十分可行的。干部本人對自身的特長和興趣愛好有著最為明確的了解，俗話說“興趣決定努力方向”，領導干部在一個合適的崗位上工作,其潛能可得到有效發揮。作為一種發展趨勢，干部工作逐步走向民主化、公開化，讓干部有工作崗位的選擇權將逐步成為事實。如同高考填報志愿一樣，因此，提供給干部選擇的崗位應不少于2個。其次由分管領導對領導干部進行預測定位選擇。在領導干部本人自我職位選擇的基礎上，區分管領導根據干部的能力、業績、知識等要素對分管部門的領導職位進行初次設計。再次由單位同志對領導干部進行專業定位選擇。一名領導干部的政治思想素質、組織協調能力、工作業績、存在的主要不足等情況，掌握最清楚的首先是單位的干部群眾。單位同志與領導干部的相處時間比較長，相互合作共事、交流的機會也比較多，因此，對于領導干部所體現的優缺點，單位同志是最有發言權的，也是最能反映真實情況的。民主集中制是我黨的基本組織制度，民主基礎上的集中，集中指導下的民主，民主的基礎則來自于民眾，因此，領導干部職位定位中的專業選擇權應當賦予同一單位同志。

2、實施“上下聯動”的動態職位模擬。一是組織部門初定預案。干部配備要適應人才流動，在干部管理上，一個部門不能只配備一名有才干的領導，必須儲備干部。單位正職、副職和部門中層之間的能力、水平差距要小一些，特別是重要部門。這樣既有利于領導層和中層干部相互競爭，努力提高自己，又能在出現人才流動時主動應對。在領導干部個人職位選擇、分管領導預測定位選擇、單位同志專業定位選擇的基礎上，組織部門按照干部配備職數、機構設置等要求，對每位領導干部能力綜合素質對照比較，在堅持黨管干部原則的前提下，進行職位定向選擇、分析排摸，盡量考慮領導干部本人的職位傾向性意愿，建立“一職多元”的領導職位配備方案。二是區委決策確定預案。區委在干部自我選擇與職能部門初定的基礎上，結合區域經濟發展的宏觀規劃，設崗定人確定整個干部配備工作預案，并以制度化方式進行定格，以增強工作預案的剛性，實現干部配備工作的公開、公平、公正。

3、強化“程序設計”，實現干部資源的最優管理。在建立基層領導職位干部配備工作預案時，必須強化“程序設計”理念，克服“為人擇職”弊端。從機構、人員產生的基礎分析，有一個較為合理的程序：Ⅰ社會目標→Ⅱ機構設置→Ⅲ結構設計→Ⅳ職務規范→Ⅴ人員選配。也就是說，一個機構的出現，并非人為的結果，而是為了滿足某種社會需要必須設立的。設立方案后，接下來是結構設計，不同功能的機構需要采用不同的結構形式。結構形式的確定應設計出不同的層次數量和層次配比，而后是不同層次不同職務等職務規范的確定，包括職務名稱、應知應會、所需資歷等。最后一步才是依據職務規范，具體選配合適的人員。這樣一個程序，體現的原則是“為職擇人”，有利于從制度層面上遏制“為人擇職”現象的產生?；鶎宇I導職位干部配備工作預案，必須突出其整體性，也就是要從干部資源的整體功能出發，選擇最佳方案，實現最佳效果。要有多種方案，有一個選擇性的問題，即怎樣才能使干部配備預案達到最佳，這就要從事干部配備工作的人員進一步延伸干部信息的觸及面，多角度地把握各個層面干部的能力素質等情況，在全面準確的掌握整個干部資源的前提下，從實際條件、實際情況出發，因人而異地充分調動每個干部最佳的能動作用。

4、注重“成本效益”，適時選用儲備的干部。用人的成本效益，是指在特定的環境下，創造一定的崗位業績和工作成績的效益與成本之間的關系。成本是與機會緊密相關的，干部使用管理工作要與時俱進，就有必要為每一位預案中的干部選擇適度時段的預案適用期，這就要求進一步延伸干部工作的觸及面，使組織從更廣泛的層面上掌握干部的情況，為實現最佳時機用人目標創造基礎。在一定時期內、一定環境下啟用干部，有助于干部創出最佳業績，降低培養成本，提高用人效益。適時用人，有利于縮短成長周期，能有效減少干部在各個層面的閑置時間，加快干部成長進程，從而減少干部使用的成本支出。適時用人，有利于發揮干部潛能，創出最佳業績。不僅有利于干部的發展成長，而且有利于干部在有限的工作時間創造出更大的工作業績。適時用人，有利于激活人才群體，提高整體效益。把已達到最佳使用期的優秀人才及時提拔到相應的領導崗位上來。對優秀干部要把握時機，及時使用。加大干部下的力度，建立起能者上、平者讓、庸者下的選人用人機制，及時把優秀的年輕干部提拔到領導崗位上，盤活整個干部資源，真正發揮干部工作預案的靈活性、應急性效用。

努力把握干部調配工作的供給與需求規律是干部調配制度創新探索的重要領域，我們必須尊重事實、繼承傳統、大膽改革，形成組織意圖與干部本人意愿對流互動的格局，才能使基層領導職位干部配備工作卓有成效。