加強村級工作創新的調研報告

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隨著改革開放的不斷深入，尤其是加入WTO以后，農村工作面臨更為嚴峻的挑戰。要迎接挑戰，村黨支部和村民委員會(簡稱“兩委”)的團結協作是基礎。今年，村級“兩委”都進行了換屆，尤其是村委，第一次采取“海選”。如何保持“兩委”協調運作，是當前的一個突出問題。實踐證明，“兩委”關系雖小，但直接影響黨在農村戰斗力能否有力發揮，影響基層民主政治建設能否有效開展，這是困擾當前農村，制約今后發展的一大難題，值得深入探討。

一、農村“兩委”關系現狀

最近，我參加杭州市委黨校中青班學習，與村民自治課題組的同學、老師一道去蕭山、富陽、臨安、建德、桐廬等縣(市)區對村組“兩委”關系作面上或抽樣調查，運用實地調查、訪談、問卷等方法，了解和積累了不少令人深思的事情。經過分析和統計，我們把當前農村“兩委”關系用事例歸為四種主要類型。

事例之一：協調型。富陽市城東村，是遠近聞名的富裕村，老書記倪茂宏和村主任王建明(2002年6月村支部換屆已選為村支書)，算是“黃金搭擋”。該村大事原則上先由“兩委”共同研究，拿出方案，再交村民代表大會通過，然后由村委會具體執行。村民代表大會制度涉及村務管理的方方面面，共13章132條。村“兩委”工作嚴格按制度辦事。村支部支持村委會工作，村委會也定期向村支部匯報工作，“兩委”工作順利，各方面反映良好。

事例之二：“直線型”。1998年，某村村主任上任時承諾要為群眾辦實事。但上任三年來，村里大事小事，一切由村支書說了算。他對財務收支情況知之甚少，連開支三四百元買辦公用品都無權拍板。村里年收入幾萬元，如何開支，群眾和村委不清楚。

這種類型，往往表現在村支書和村主任之間一個能力很強，一個較弱，導致村書記大事、小事包攬一切，形成“家長制”的領導方式。

事例之三：對立型。某村從1998年以來，村支部書記和村主任不講合作，搞獨立，雙方憑家族、宗族勢力處理村務工作。在收取集體山林等承包款，也是先下手為強，誰收誰支，各有一本帳。這一類事例中的“兩委”，往往依靠各自勢力，互不買帳，損害了黨組織的形象，也影響了村民自治的有效開展，嚴重損害了村民的利益。

事例之四：游離型。某村有一位小有名氣的民營企業主，曾幾次要求入黨，村支書自知難以駕馭他，總說條件不符合。在1998年的村委會選舉中，他被選為村主任。從此之后，他就帶領村民辦了幾件實事，可村支部卻無法對他進行“領導”。

在這一類型的事例中，村支書一般由于能力、素質、身體健康等因素難以駕馭民選村主任，雙方各有一定勢力，矛盾雖未十分激化，但黨的領導很難體現，黨的工作很難有效開展。

二、農村“兩委”關系現狀的原因

在分析中，我們發現，協調型、直線型、對立型、游離型分別約占總數的70%、15%、10%、5%。出現這種狀況的主要原因有：

1、職權問題?！洞迕裎瘑T會組織法》(簡稱《組織法》)和《農村基層組織工作條例》(簡稱《條例》)規定，農村黨支部是“村各種組織和各項工作的領導核心”，但在職權上沒有作出具體明確的規定。在調查了解中，有70%左右的支部書記把“領導核心”理解為：對各項事務具有決定權，其中包括財產管理權和財務審批權。近90%村委主任則認為《組織法》關于“農村集體所有制的財產由村民委員會依法管理”的決定，村支部無權干預。再說，村主任是由全體村民選舉出來的，而村書記往往都是少數黨員推選出來的(指前幾年)，許多村主任內心不服村書記。這是造成“兩委”關系不順的直接原因。

2、素質問題。部分“兩委”的書記或主任思想政治素質低，法紀觀念淡薄，有60%以上受訪支部書記對《組織法》有許多內容不夠理解，習慣于“一元化”領導，習慣于里里外外“一把抓”，不甘心所謂“大權旁落”。大部分村委主任則認為支部書記只應管管黨員、理理黨務，自己是民選的，具有更廣泛的代表性，理應代表村民管理一切。這次被調查村委主任中，有20%左右的人希望實行“無拘無束”的自治。

3、機制問題。由于機制問題，盡管今年村支部換屆，搞了“二推一選”，但問題還是很多。前幾年，往往是黨員選舉，黨委擬定，而農村黨員普遍存在“人員少，年齡老化”的狀況，這樣很難避免“矮子里面挑長子”的問題。特別是村委成員實行直選后，一些素質較高、能力較強的人當選后，內心很不服雖有村民推選，但素質仍不高的支部成員。而支部成員則往往有一種優越感，誤解村支部要比村委會高一等。部分村主任要求村支部干部也實行全面公開選拔，這種機制引發“互不信服”的心態也是造成“兩委關系”緊張的原因。

4、實情問題。長期以來，村支部一直處在農村改革的前沿陣地和各項工作的夾縫之中，或因工作方法不當、作風粗暴引起村民的不滿，或因執行計劃生育、建房等政策與人結怨。而這些“歷史舊帳”很容易算在村支部特別是村支部書記身上，一部分村民傾向于把跟村支書唱對臺戲的人選作自己的“代言人”，少數人就懷著“出氣”或為自己服務的心態參加選舉。如果這些人一旦上臺，那就會忙于爭權，鬧派性。

三、促進“兩委”協調運作的對策

目前，農村要解決村支部、村委關系，確?！皟杉荞R車”同道行駛，須在工作創新上下功夫。根據實踐，主要是五大創新，即班子建設創新、發展路子創新、謀劃決策創新、運作機制創新、依法管理創新。

1、強化村級“兩委”班子建設制度，確?！皟晌蓖倪\作。針對農村實踐，村“兩委”班子要解決三個問題：

一是解決“通氣”。首先是村支部轉變領導方式。在農村，許多村黨支部領導習慣于“家長制”式的領導方式，不全面深入調查研究，不與班子人員多溝通，不經村民代表大會通過，個人拍板定論，難免造成決策失誤。目前，村“兩委會”要隨著改革開放的不斷深入，領導方式要與時俱進，在農村實踐效果較好的兩委溝通制度有二個。①村“兩委”每周開一次例會制度。村“兩委”干部圍繞村里工作大目標及實情，匯報上周工作，布置本周工作，討論解決問題。這樣做的好處，有利于“兩委”干部溝通，消除工作上的誤解；有利于“兩委”共同了解村民的新情況，新矛盾；有利于探討解決難題的好辦法。這項制度，許多村沒有很好堅持。只要堅持執行了這項制度的村，村“兩委”干部關系都好，而且工作也順。如：富陽城東村。②村民代表大會表決制度。對村里的重大事項，村“兩委”與村民間上下通氣，克服以往支部、村委工作干得又苦又累，老百姓還要講“閑話”。“兩委”干部間又互相埋怨，發牢騷的被動局面。其次，調整權力機制。實行管理權與監督權的分離。根據《組織法》的規定，村委會是在村黨支部領導下開展工作。村委會是村民“兩會”的執行機構，享有村務管理權，組織村務公開。而村務公開是村“兩會”對村務管理進行有效監督的主要形式。這在法理上勢必造成村務管理權和監督權集于一身，在現實中導致村支部不愿放權而成為管理權和監督權的實際擁有者，因此，必須實行村務管理權和監督權分離，把管理村務工作交給村委，把召集“兩委”和組織村務工作的權力交給支部。

二是解決“和氣”。目前農村要實現“兩委”和氣協調有二種辦法效果較好。一是“一肩挑”機制。在村級“兩委”班子建設中側重“一肩挑”，即村支書可以競選村主任，而村支部人員可以競選村委班子人員。這樣，既可減少兩委班子的“磨合”成本，又便于工作的探討、決策、實施“一條龍”到位。二是勤政廉政制度。村“兩委”共同做到勤政廉政，兩委肯定能協調運作。

三是解決“服氣”。目前農村實施了政務財務公開制度。據了解，光在村里公開，群眾意見還是很大。為解決這個問題，杭州地區又推行鎮(鄉)會計制。操作辦法是，每個村設一個報帳員，每日把村里的帳交到鄉(鎮)，然后再由鄉(鎮)會計理帳按月定期公布。這樣做，有三個好處：①便于鄉(鎮)對各村的監督管理；②有利于村級按財務制度操作；③讓老百姓放心，還干部一個清白。

2、強化村級發展目標制度，確保“兩委”為同一目標運作。在農村工作中，每一個村必須制定一個遠期和近期相結合并可操作的發展目標。明確了發展目標，村“兩委”就會圍繞目標，共同努力，分步實施，便于協調，不易產生矛盾。面對新的形勢，村“兩委”要用創新的辦法發展壯大村級集體經濟。目前，在農村有兩點效果較好：①采用股份制的形式盤活集體資產，增加資產附加值。如：許多村用評估的土地在企業征地中入股。這樣，既幫助企業暫時少付錢，又為村解決了土地款的增值途徑，出現了雙贏的現象。②辦村級資產經營公司，明晰產權，用土地、山林作依托，靠服務性資本經營，避免生產性經營帶來的虧損或機制不靈活造成的經營不善。③鄉(鎮)兩級捆綁式招商引資。村級招商引資或發展經濟完成一定目標，村級可以跟鄉(鎮)搞稅收分成。

3、健全村級決策機制，推進“兩委”科學決策。在農村，村支部和村委管理事務有一些制度，但制度往往不健全或者執行的不到位。要確?！皟晌眳f調，在村重大問題上須實行科學決策。在決策過程中，要本著村支部領導村委會，村支部主管方向性、政策性、全局性大事，村委會管事務性、技術性，具體性事情的原則，對“兩委”的決策范圍、主要內容和程序作出具有可行性和可操作性的決定，確保村支部在重大問題決策中始終處于領導地位，確保村委會成為村民自治高效運轉的工作機制，從而實現“兩委”決策的程序化、民主化和科學化。目前，許多村為確?！皟晌眳f調，實行每周“兩委”聯席會議制度，重大事項村民代表大會表決制度。隨著改革開放的不斷深入，這些制度還須進一步完善。實踐證明，“如重大事項村民代表表決制度”。這項制度，在程序上還要完善，過去只側重于村民，但還須實行“先黨內后黨外”程序。在重大問題決策上，黨內也要經過黨員代表表決，然后再交村民代表大會表決。這樣一旦定下的決策項目，會得到全體黨員干部和全體村民的支持，“兩委”也能形成合力，實現齊抓共管，抓好工作。

4、推進運作機制創新，確?！皟晌备咝н\作。在農村，“兩委”運作機制創新，主要是對農村領導的創新，關鍵是改善黨的領導。要改善黨的領導，豐富村支部的領導方式，目前須在以下四個方面努力：

①調整村支部成員選拔方式，增強黨組織的號召力。為改變村支部成員的產生方式，現在五縣(市)區采用“二推一選”，即既叫黨員推薦，又叫村民推薦，再在黨員中選舉。這樣使村支部成員不僅要黨內認可，而且還要黨外群眾認可。如果少數黨員認可，而多數群眾不認可，說明該支部成員很難組織群眾抓好工作?！岸埔贿x”是黨內民主與走群眾路線結合起來，把素質高、能力強、群眾最擁護的黨員選為“領頭雁”，從而提高村支部成員的群眾公認程度和集體素質，為黨的領導打下堅定的干部基礎。

②增強黨組織的輻射功能。把有知識、有能力、有奉獻精神的農村青年吸收進黨員隊伍，同時加強對黨員的教育管理，建立后備干部人才庫，健全激勵約束機制，使之真正成為農村“三個代表”的實踐者，在民主政治建設中發揮“一個黨員一面旗”的先鋒模范作用。

③改革農村思想政治工作，增強黨組織的滲透力。當今要改變過去那種標語式、大會號召式的辦法，健全思想政治工作的責任機制和獎懲機制，發揮黨支部戰斗堡壘作用，協調村委會共同幫助村民排憂解難、增收致富，不斷提高思想政治工作的針對性和影響力。

④完善各項具體制度，增強黨組織的約束力。要抓好制度建設，把黨的正確主張和組織意圖貫穿到村民自治章程、村規民約和村務管理規則之中，化作干部群眾的自覺行動，切實做到用嚴格的制度去約束、規范“兩委”和村民的行為。

5、推進依法管理制度創新，優化“兩委”協調環境。

當前農村，村一級擔負較多的行政功能，工作千頭萬緒，紛繁復雜，“兩委”之間的矛盾往往由此而起。因此，“兩委”關系的良性化有賴于環境創新。

①創新輿論環境。要從戰略的高度正確看待“兩委”關系中出現的問題，看主流，不要因為出現一點矛盾和失誤，便大驚小怪，或片面強調黨的領導，置《組織法》于不顧，企圖恢復黨的“一元化”領導機制，消極對待村民自治；或把黨的領導視為村民自治的障礙，企圖取消黨的領導。要多宣傳“兩委”中的正面典型，發揮典型示范作用，為“兩委”關系良性化提供強有力輿論環境。

②創新服務和政策環境。首先要樹立“領導和指導都是服務”的觀念，加大宣教力度，使《組織法》深入人心，不斷增強干部群眾的法制觀念和民主素質；加大協調力度，克服“兩張皮”的傾向，對“兩委”中存在的問題要及時發現，及時解決，不姑息、不偏袒。同時要加大培訓力度，提高“兩委”人員政治思想素質，依法辦事。其次要擺正鄉鎮與“兩委”的關系，依法行政，把農民“擁護不擁護，高興不高興”作為制訂政策的出發點和落腳點，不包攬，多指導、理解和支持“兩委”工作，不出臺與《組織法》相違背的“土政策”，不下發使“兩委”為難的文件，幫助村級“兩委克服困難，加大農村改革力度，促進“兩委”同舟共濟，推動村經濟和社會的全面發展。