區貧困問題調查報告

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*口市地處*中上游，是*平原與*山區的結合部，南水北調中線工程的調水源頭。*自西向東橫貫市境百余公里，是集老區、山區、庫區于一體的貧困縣（市）。2002年被列入國家新一輪扶貧開發工作重點縣（市）。全市國土面積3121平方公里，總人口50.24萬人，其中農村人口33.6萬人。受多種因素的影響，我市目前尚有相對集中的三個貧困帶，即*以北秦嶺余脈石灰巖地區貧困帶、*以南大巴山武當山高寒山區貧困帶和*口水庫庫區貧困帶。農村貧困人口達12.2萬人。

這是一塊紅色的土地，這里曾是土地革命戰爭時期鄂西北均房蘇區的核心區域，是抗日戰爭時期革命力量聚集地區，有“小延安”之稱。老一輩無產階段革命家、李先念、王樹聲等在這里留下深深的足跡。我市現有15個老區鄉鎮，區域面積2645平方公里，總人口41.8萬人，占全市總面積和總人口的79%、83%。其中有3個鄉鎮列入省重點老區鄉鎮，區域面積865平方公里，人口8.9萬人。占全市總面積的28%，總人口的18%。

一、我市革命老區發生了較大變化

解放以來，尤其是改革開放以來，我市認真貫徹落實中央和省委、省政府關于老區貧困地區的扶持政策，帶領全市人民自力更生、艱苦奮斗，全面實施新階段扶貧開發規劃，深入貫徹《湖北省老區建設條例》，扶持老區工作取得了階段性成果，老區面貌發生了顯著變化。脫貧產業、基礎設施和社會發展事業有了長足進展，老區群眾的收入逐步增長，困擾老區人民發展的行路、飲水、用電等問題得到初步解決或緩解，老區人民的生產生活水平明顯提高。

1、以基礎設施和基礎產業建設為突破口，為改變老區面貌夯實基礎。以老區貧困鄉鎮、村為單位，從老區貧困群眾要求最迫切的生產生活困難入手，加強基本農田、基礎設施、環境改造和公共服務設施建設?！鞍似摺狈鲐毠砸詠?，堅持大興農田水利基本建設，因地制宜實施“坡改梯”工程，改造中低產田10萬畝，使老區貧困農戶當家地由10萬畝增加到20萬畝，為他們解決溫飽問題奠定了基礎；維修庫塘堰480多口，新修維修渠道250公里，加固河堤8萬米，解決了9萬畝的農田灌溉問題,共鋪設人飲主管道180公里，修井窖池7500口，4.8萬人的飲水困難得到解決或緩解；共新修維修村組道路1280公里，加快了老區村組路網建設；全面實施了農網改造，老區貧困群眾用電條件大為改善。80%以上的老區村實現了通郵、通電話、通廣播電視；老區鄉鎮衛生院、村級衛生室建設得到加強，基本改變了缺醫少藥的狀況，農村新型合作醫療參合率達到82%以上，老區貧困群眾就醫難的問題到初步緩解；老區鄉鎮適齡兒童入學率達到98%以上，掃盲工作扎實推進，基本實現了九年義務教育，掃除了青壯年文盲。老區貧困群眾生存環境大為改善，農村面貌發生了深刻變化。涼水河鎮是重點老區鄉鎮,近年來,該鎮狠抓老區人民最為關切的與生產、生活密切相關的基礎設施建設，全鎮農村實施了農網改造工程，新修、維修村組公路150公里，維修加固塘堰50多口，解決了800畝的農田灌溉問題，鋪設人飲管道18公里，3000人的飲水困難得到了緩解。由于基礎設施的改善，大大提高了農民的勞動生產效率，降低了生產成本，僅交通改善一項當年就直接增加農民人平純收入150元。

2、以產業開發為載體，奠定老區群眾增收基礎。繼續把發展種養業作為老區開發的重點，對具有資源優勢和市場需求的農產品生產按照產業化發展方向，連片規劃建設，形成了有特色的區域性主導產業，為老區貧困農民增收開辟了渠道。我市*以北重點老區鄉鎮習家店鎮依托庫區優勢發展柑桔產業3萬畝，成為群眾脫貧致富的主要來源；*以南重點老區鄉鎮鹽池河鎮發展壯大傳統優勢產業——菌特產業，家家戶戶種植香菇木耳，成為遠近聞名的菌特之鄉，菌特產品收入占農民家庭收入的30%以上。目前我市大部分老區村都已初步形成具有各自特色的主導產業，以柑桔、小雜果、茶葉、中藥材、水產養殖、畜牧養殖業為主，部分老區群眾基本奠定了脫貧基礎。

3、以提高老區農民素質為根本，加強了老區人力資源開發。我們一直把提高老區群眾的綜合素質特別是科技文化素質，作為增加貧困人口經濟收入的重要措施來抓。堅持“扶貧先扶智、致富先治愚”的原則，有針對性地通過職業技術教育和各種不同類型的短期培訓，在重點貧困村實施“科技明白人”工程，推廣良種良法，主要開展優質糧油種植、柑桔、仁用杏、中藥材、茶葉、菌特、水產、畜牧養殖等實用技術培訓，強化科技運用。加快了老區貧困勞動力轉移培訓步伐，新階段扶貧開發5年來，共培訓轉移老區貧困勞動力4000余人，丁家營鎮縫紉技工在廣東等地成為知名的勞務品牌，通過輸出縫紉技工，該鎮約有1000余貧困家庭擺脫貧困，打工經濟、能人回鄉創業成為重要經濟增長點。另外通過開展科技興農助民增收、文化下鄉、法制教育等活動，提高農民的綜合素質，增強他們自我發展、適應市場的能力。

4、大力弘揚老區精神，充分發揮了老區政治優勢。在“八七攻堅”及新階段扶貧開發中，老區群眾在黨和政府的帶領下，發揚艱苦奮斗的革命精神，苦干實干，在缺乏資金和技術的條件下，靠人力治山治水、修路架橋，改變貧困面貌。鹽池河鎮杉扒洼村是個高山村，與外界只通一條羊腸小道，歷史以來人們靠肩挑背馱，生產生活水平十分低下，在國家有限資金扶持下，他們主要依靠自己的力量，進行村組公路的建設施工，歷經十個月的艱苦奮斗在懸崖峭壁上鑿通了一條通往山外的路，在這條長達4公里的戰線上，干部群眾吃住在工地，戰嚴寒斗酷暑，不惜流血流汗，艱苦的施工場面感動了所有親臨現場的人。浪河鎮利用革命傳統教育資源豐富的優勢，建起了十堰地區最大的革命老區教育基地，通過加強革命遺址保護，舉辦展覽等活動加強對群眾尤其是對青少年的革命傳統教育，收到了良好效果。發揮了引導群眾、激勵群眾的作用。

5、切實加強組織領導，初步凝聚形成了老區建設合力。市鄉兩級領導把老區建設作為一項重要工作，在安排項目、落實資金、組織施工等各個環節切實負起了責任，確保了老區建設項目的順利實施。初步形成了黨政主導、全社會參與的扶持老區的局面。

二、我市老區目前仍然存在嚴重困難和嚴峻的挑戰

通過多年的艱苦努力，我市老區面貌發生了顯著變化，但與其他發達地區相比，發展的差距仍在拉大，經濟和社會發展較淺層次的問題得到初步解決或緩解，制約發展的深層次矛盾和問題并未從根本上消除，老區發展依然是困難重重，面臨著嚴峻挑戰。

1、自然條件惡劣，市場競爭弱勢地位難以改變。我市老區鄉鎮大都處在石灰巖地區、高寒山區和*口庫區，自然條件十分惡劣。我市*以北位于秦嶺余脈石灰巖地區，石漠化十分嚴重，嚴重缺水缺土，土地貧脊，到處是寸草不生的亂石崗和“旱包子”，水土治理任務十分艱巨，離人平1畝當家地和1畝高效經濟林的目標仍有較大距離；我市江南高寒山區平均海拔在1000米以上，部分地區海拔在1400米以上，山高坡陡溝深，耕地面積少，地快小，土層薄，氣溫低，遇雨即澇，遇晴即旱；“地無三尺平，十里不見人，出門就爬坡，運輸靠背馱，白天背著日頭曬，晚上回家蹲被窩，辛苦360天，落不到肚兒圓”。這是革命老區浪河黃龍山區的真實生活寫照。*口庫區，地貌支離破碎，移民居住在千溝萬汊中，土地資源少，耕作條件差，行路難，飲水難，長期處在社會發展的邊緣。生活在這些貧困地區的群眾，脫貧難，發展難。如庫區優勢產業柑桔，因區位條件差，銷售價格長期走低，平均每公斤比公路沿線低0.4元左右，在市場競爭中處于明顯弱勢地位，農民增產難增收。

2、經濟發育不良，與發達地區發展差距繼續拉大的趨勢依然存在。老區因地處偏僻，在市場經濟條件下沒有吸納資金和技術的能力，與經濟發達地區相比，主要表現在“三缺三低”，“三缺”即缺資金、缺技術、缺人才，尤其是缺企業家人才?！叭汀奔崔r業產業化程度低，農民增收渠道狹窄；如我市優勢產業柑桔、水產養殖、中藥材等，市場化程度很低，深加工不夠，農民只停留在賣初級產品上，95%以上的柑桔沒有經過加工，市場化還有很長的路要走。工業化程度低，缺乏新的經濟增長點；城鎮化水平低，農村勞動力轉移慢。我市工業以汽車配件和依靠水電優勢而建，十幾年來，由于部分中央企業戰略轉移，加之為確保南水北調中線工程取水源頭的生態環境，大批企業停產關閉，經濟總量受到嚴重影響。部分老區在自然資源開發和環境保護中兼顧不好，低水平開發造成資源浪費，處在惡性循環中。如我市老區鄉鎮鹽池河鎮部分農戶，以種植菌特為主要收入來源，但在菌特生產過程中，由于技術水平低，管理不善加之菌種改良不夠，投入產出比率很低，造成資源嚴重浪費，很令人痛心，而這些林木資源再生周期較長，在被砍伐后恢復期間，農民再沒有其它生財之路。使老區鄉鎮與較發達的鄉鎮發展差距呈拉大趨勢。

3、基礎設施薄弱，短期內實現較快發展和投資環境的改善難度很大。我市老區鄉鎮雖經全市上下合力攻堅，面貌有較大改善，但老區行路難、飲水難、通信難、用電難的問題仍不同程度存在，部分村的問題還很突出。不通公路的人口仍達5萬人以上，10萬人存在飲水困難。水利等基礎設施老化或不配套，抗災能力很弱。受資源條件所限，吸引投資的能力很弱，許多外地投資者看中了我市具有市場前景的優勢資源，但苦于“三通”問題（通路、通水、通電）望而卻步。如我市官山鎮，地處武當山南麓，旅游資源十分豐富，且有漢民歌第一村，處在*口與房縣和神農架的咽喉位置，天然山野菜、反季節蔬菜和中藥材發展前景十分廣闊，但因交通條件差，而無法開發。六里坪鎮伍家溝村，是漢族第一故事村，但因藏在深山之中，文化旅游資源遠遠未得到有效開發。庫區鄉鎮牛河林區，區內自然景觀優美無比，是旅游觀光、避暑度假、娛樂休閑和科學考察的理想之地，但因沒得到有效的開發利用，貧困始終是這一地區的最明顯特征。

4、社會事業落后，群眾生活質量低下的狀況改變不大。老區落后不但經濟發展落后，社會事業發展尤為落后，改革開放的成果難以惠及老區群眾，現代社會的文明新風吹不到窮鄉僻壤，老百姓受教育程度低，文化素質差，觀念陳舊落后，信息閉塞，很多地方依然保持著比較原始的生活方式。上學、就醫、聽廣播、看電視難等問題依然嚴重存在，革命老區浪河黃龍村農民涂義寬，家境困難，其子考上中國人民大學，家中把僅有的一頭黃牛也拉去賣了，仍湊不齊學費。因病、因學致貧返貧現象十分普遍。山區寄宿制學校非常困難，基本不能滿足山區學生受教育的需要。

5、人力資本匱乏，貧困層面繼續擴大的危險沒有消除。由于老區貧困勞動力素質不高，缺乏文化知識和實用技術，運用科技的水平低，人的全面發展相對落后，無論是在家從事農業生產或外出務工都難以適應現代社會的發展要求，收入增長緩慢。由于投入不足，轉移培訓工作遠遠跟不上農民外流步伐，相當多的農民沒有經過培訓，由于沒有專業技術，大多只能去煤礦、金礦從事笨重簡單的體力勞動，更由于生產技能和安全意識差，造成傷亡。老區鄉鎮鹽池河鎮是個有1.2萬人的鄉鎮，近十年來在外地煤礦、金礦傷亡人數達百人以上，真是駭人聽聞。人才外流現象十分嚴重，由于青壯年尤其是有知識的壯年勞力大量外出，許多老區村村干部出現青黃不接的情況，后備人才嚴重不足。

6、債務負擔沉重，基層政權運轉困難的問題令人堪憂。由于在上個世紀九十年代進行“普九”等社會事業達標活動，老區鄉鎮和村都背上了沉重的債務負擔，鄉鎮財政入不敷出，靠吃補貼維系運轉，村級集體經濟非常薄弱，部分村甚至是空殼村，債務累累，根本無法進行各項建設。老區鄉鎮習家店，23個村總負債1712.6萬元，村平負債74.5萬元，人平532元。稅費改革后，上級財政轉移支付數量有限，僅能維持基本的干部待遇，沒有余力兼顧公益事業，有部分村的財政轉移支付直接被抵了帳，還了陳年老債，村干部辛苦一年，到了年終連基本待遇都拿不到，嚴重挫傷了村干部的積極性，個別村甚至因此而導致班子渙散，工作無人抓。部分鄉鎮因沉重債務影響，領導根本無瑕顧及發展，主要精力放在了還債和維持正常運轉方面。老區始終邁不動發展的步子，部分地方黨群、干群關系緊張，群眾不信任政府，政府難以開展工作的現象嚴重存在。

三、工作不夠是老區發展滯后的重要原因

1、有的同志對老區的認識不夠，缺乏強烈的責任感。在扶貧開發和老區建設工作中，有部分領導對老區缺乏認識，對老區群眾缺乏感情，采取消極態度，缺乏應有的責任感，認為老區發展較難，成本大，見效慢而放松對老區的扶持，也有的認為扶持老區是對老區的恩賜，抓經濟發展和扶貧開發等于抓了老區建設，而忽視了對老區的傾斜照顧，對上級關于重點扶持老區的政策不執行。有的認為在市場經濟條件下老區精神過時了，不管用了。缺乏共產黨員應有的觀念，這一切都導致了對老區工作的忽視和對老區群眾的漠視，真扶貧、扶真貧的政策落實不到位，傷害了老區群眾對黨和政府的感情。

2、現行政策對老區的傾斜不夠，缺乏必要的助推力。老區建設在前期都是靠開發甚至是掠奪性地經營本地資源，銷售初級產品或粗加工產品，產品附加值低、效益低，許多地方資源枯竭，缺乏后勁，得不到應有的補償。近幾年來國家實行許多鼓勵發展的政策，老區因區位劣勢，得益較少。實行限制發展的政策，老區損失不小。如*口庫區在1990年南水北調中線工程開始首次庫區淹沒實物指標調查后，尤其是2003年春的調查摸底后，庫區群眾被限制了發展，按有關規定，房不能蓋，路不能修，樹不能栽，產業不能建，等待搬遷，前后20年的發展機遇白白失掉。老區建設步伐被迫停止，群眾只能保守經營，停留在自給自足的水平上，長期在溫飽線上徘徊。由于我市處于南水北調中線工程水源地，生態保護和環境建設任務十分艱巨，一批企業被迫關閉，為確保一庫清水送北京，背負著生態建設和經濟發展的雙重壓力，產業準入和項目建設的門檻被抬高，嚴重影響了經濟發展和財政收入。國家實行的許多特殊扶持政策，老區享受不到，造成新的不平衡發展。如國家實行農機具補貼、良種和糧食補貼、農業綜合開發等政策，因我市不是糧食主產區，受益不多。

3、管理體制對老區建設的創新不夠，缺乏落實的好機制。主要表現在“三不”，一是機制不活，機制的建立與完善跟不上形勢的發展，影響了老區建設的進程和各項工作的有效落實。二是體制不順，從上到下沒有一個統一規范的管理運作體系。老區建設甚至有被邊緣化的危險，如在對老區的投入上，《扶持老區建設條例》中明確規定，“各級人民政府應當從財政預算的扶貧資金中，安排一定比例的資金用于扶持老區建設”。但由于沒有相應的啟動和監督體制，這項規定基本是一紙空文。三是法制不納。老區建設一直沒有納入國家法制的軌道，沒有引起足夠的重視，缺乏規范性的條文，存著老區建設嚴肅的政治性與抓老區建設隨意性之間的強烈反差。

4、輿論宣傳對老區的力度不夠，缺乏濃厚的氛圍。近年來，新聞宣傳媒體對老區的采訪少了，宣傳報道少了，多數地方革命傳統教育或多或少地流于形式，達不到應有的效果，豐富的愛國主義教育資源沒有得到充分發掘和利用，很多人尤其是青少年缺乏對革命老區的了解和認識，甚至是對身邊環境的革命事跡一無所知。在市場經濟的大潮中，宣傳老區、支持老區的聲音越來越弱。

5、組織領導對老區的運作不夠，缺乏強大的整合力。首先是老區建設沒有專門機構抓，沒有設立專項扶持資金，沒有專門地布置檢查，力量整合不起來。突出的表現是，有限的資金得不到有效利用，部分老區建設項目存在被隨意調整或擠占的現象，老區建設過程中的一些偏差和失誤得不到及時糾正，基本是順其自然，聽之任之。有限的政策很難落實，很多老區群眾感受不到政府的扶持。

四、老區人民的呼聲應該引起重視

1、來自老革命及其親屬的呼聲。在我們這次調研過程中，我們見到了健在的浪河離休老干部丁澤國，這位1939年入黨的老黨員，聽說我們是在搞老區貧困問題調研活動，不顧82歲的高齡，頂著烈日，冒著酷暑，堅持要和我們一起去當年的一些革命遺址，講述當年的革命活動，他說我們當年冒著生命危險，就是想讓窮人翻身，可現在還有這么多的群眾生產生活問題解決不了，怎么對得起長眠在地下的革命烈士？他極力主張加強對老區的扶持，要求把老區的新農村建設作為重點。家中幾人參加革命的饒世恒老人，向我們講述當年親眼所見的白色恐怖場面和斗爭的險惡環境，他很愿意把這段歷史講給更多的人聽，他請求國家對老區農村采取更為靈活、更優惠的政策，讓更多的老區群眾早日走上致富路。

2、來自老區基層鄉村干部的呼聲。懷著對老區人民的深厚感情，帶著老區人民對發展的渴望，在一年一度的“兩會”期間，來自基層的人大代表和政協委員在不同場合極力呼吁，為老區發展爭取領導重視、爭取資金項目，部分人大代表和政協委員在議案中對支持老區發展提出了很好的意見和建議，并且是長期堅持不懈地提。在我市2006年初的“兩會”期間，一位來自重點老區鄉鎮的干部談到，構建和諧社會，全面建設小康，應該把扶貧開發和老區建設放在突出位置，千萬不能忘了山區、老區和貧困群眾，在社會資源分配上要考慮對老區貧困地區實行傾斜，縮小發展差距，不能讓老區貧困地區的群眾寒心。他的發言引起了共鳴。

3、來自老區群眾的呼聲。我們在老區鄉鎮和村開展工作期間，到過許多當年的蘇區，聽到過很多關于老區人民在革命戰爭年代可歌可泣的事跡，但現在這些地方仍很貧困，群眾生活很困難，基本的出行、吃水都無法保障，紅軍在建立均房蘇區時開展過革命活動的我市鹽池河鎮、官山鎮，目前大部分老區群眾生產生活條件仍然很差，他們強烈要求上級給予足夠的扶持以幫助他們解決生產生活困難。

五、從根本上加快老區發展的建議

1、發展戰略方面。建議國家對老區進行特殊扶持，實施“振興革命老區戰略”。以引起各級重視，要向抓西部開發、東北老工業區振興和中部崛起戰略一樣實施老區發展戰略。在省這一級，建議改變把老區建設與整村推進、扶貧搬遷等具體扶貧措施并列的提法，沿用2005年省委、省政府在紅安召開的“老區貧困地區扶貧開發”的提法。

2、優惠政策方面。建議專門設立扶持革命老區基金、老區建設專項貼息貸款，在額度上要保證足夠的投入，在農村稅費改革、義務教育、醫療衛生等方面給老區更優惠的政策，在“村村通”油路建設中，要加大對老區的配套投入，提高補助標準，加快改變老區貧困落后面貌建設步伐，縮小發展差距。

3、長效機制方面。建議國家和各級成立專門機構，配備專門人員，組織部門幫扶和動員社會參與。加快立法保障，修訂《湖北省扶貧條例》和《湖北省扶持革命老區建設條例》，使人大對這兩個《條例》執行情況的監督檢查工作制度化、經常化，確保老區建設工作能落到實處，扶持老區發展的政策落到實處。