國有林產權制度改革理論與探索

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為貫徹落實《中共中央、國務院關于加快林業發展的決定》，探討國有林權制度改革的突破口和著力點，*年11月29～30日，由中國林業經濟學會、國家林業局經濟發展研究中心、中國科學院農業政策研究中心、世界自然基金會在北京共同主辦召開了“國有林產權制度改革研討會”。近百名有關部門官員、專家、學者及國有森工企業和國有林場基層管理人員參加了會議，共同為國有林產權改革獻計獻策。

此次研討會圍繞國有林產權改革問題，從理論、實踐及政策等多個層面進行了深入交流與探討，達成了以下共識：

一是國有林區形成和發展有其特定的歷史，有與特定歷史發展階段相適應的發展過程。在計劃經濟時代，我國國有林區實行的是黨政企社合一、高度集權的管理體制，這種體制適合當時的國情林情，具有其合理性，為開發、建設林區，對促進國有林區發展和支援國家建設發揮了重要作用。但是，在由計劃經濟向市場經濟轉變的過程中，隨著國有林區資源危機的加劇和社會對木材及其產品需求的增加，很多企業陷入無林可采的困境。要使國有林區擺脫“兩?！钡睦Ь?，出路只有一條，那就是深化改革。國有林區的改革必須尊重歷史、正視現實。尊重歷史能使我們理智地謀劃改革，正視現實將使我們堅定改革的決心。

二是國有林區的改革要在資源保護、企業生存、社會穩定等多個目標中尋求正確的方向，要在錯綜復雜的矛盾中處理好改革、發展、穩定的關系，客觀上改革存在著風險，并要支付巨大的改革成本。但是如果不改革，不但原有的矛盾和問題得不到解決，而且各種矛盾會隨著時間的推移更具危險性和破壞性，積累的風險會更大，改革的成本會更高。改革并不容易，因此要求我們在改革的總體設計和措施的選擇上要有理性的思考，要有更加深入的研究。

三是國有林區改革的核心是確定明晰、穩定、可靠的產權制度。森林資源所有權的擁有者，應充分享有對資源的管理權、收益權和處置權。按照政企分開的原則，把森林資源管理職能從森工企業中剝離出來，由國家派出的國有林管理機構代表國家行使管理職能，并履行出資人職責，享有所有者權益。通過改革，逐步建立權責利相統一，管資產和管人、管事相結合的森林資源管理體制。概括起來就是“國家所有，強化監管，產權清晰，權責明確，企資分開，授權經營”。國有林管理機構負責轄區國有森林資源的培育、保護和經營管理，從而保障國有森林資源可持續經營。

四是實現國有林區政企的有效分離，重新建立與新的微觀制度相適應的政企關系，這是國有林區新的林業微觀制度變遷的重要支撐。國有林區政企分離應循序漸進、先易后難，在規范的政府制度和企業行為機制確定并運行的過程中逐步實現。政企分離不只是簡單的經濟問題，它牽涉到許多社會政治因素，應在目前的制度基礎上采取有效策略逐步實現。首先是建立新的林業微觀基礎制度和新的國有資產管理體制。由國有資產經營管理公司作為國有資產出資人，取代原來的企業主管部門的出資者職能。其次出資者職能從政府分離出來之后，政府應站在客觀的立場上依據法律對微觀經濟主體實施外部管理，這是一種不能授權于他人的責權。第三，政府對整個社會經濟活動行使基礎性和調節性職能，即通常所說的政府宏觀調控職能。主要通過制定相應的法律、政策及其執行來實現。

五是對國有森工企業進行戰略性調整，運用市場機制優化資源配置，使企業真正成為自主經營，自負盈虧，自我約束，自我發展的市場主體。一是要以調整和優化產權結構為重點，通過規范上市、中外合資、相互參股、兼并收購等多種途徑進行股份制改革。引入擁有優質資本、高效率管理模式及產業優勢的戰略投資者，積極鼓勵和支持股份制、合作制、民營經濟、個體私營經濟進入林區經濟發展的主戰場。實現投資主體多元化，發展混合所有制經濟，使股份制成為公有制的主要實現形式。但是在實行股份制改造的同時，一定要實行嚴格的資產評估制度，規范產權結構調整過程，避免國有資產流失。二是完善公司法人治理結構，加快現代企業制度建設步伐。要規范森工企業股東會、董事會、監事會和經營管理者的權責，形成有效的制衡機制，建立規范的公司法人治理結構。三是加快推進國有森工企業布局和結構調整，要按照突出主業、優勢互補、增強核心競爭力等要求，進一步引導和推動企業間的兼并、聯合、重組，加快形成一批核心競爭力強、擁有自主知識產權和知名品牌的大公司大企業集團。

六是使國有資本平穩從林產品加工業等商品性林業企業有序退出，完成林產品加工生產與原森工企業的剝離。國有森工企業及其他國有林產品加工企業中的國有資本退出必須依企業所處的產業領域及其企業具體的經營狀況，科學選擇退出的方式；并要建立有效的退出援助制度，主要包括國有林區林業產業結構調整援助基金和對國有林區的林業企業員工失業和再就業制定特別的政策。

七是建立一套科學、完整、符合國際通用規則的林業資產評估體系。國有林地產權交易要全面合理地展開，首先要明確運用價值概念表示國有林地資產的價值。所以，在國有林地產權交易中，聘請專門的資產評估人員對作為交易或流轉的林地資產進行評估是基礎性環節。同時，要建立獨立的、公正的資產評估機構。目前，我國的一些林業資產評估機構，在評估方法上缺乏科學性，評估上主觀性、隨意性較大，且因該機構與國有林業資產管理部門的聯系，缺乏公正性和獨立性，評估結果畸高畸低，嚴重影響了國有林地產權交易的順利進行。所以要建立專業的、規范化的、公正的、獨立的林業資產評估機構。

八是在國有林地產權交易市場建立過程中，政府應該發揮引導作用，協調各方面關系，為國有林地產權交易創造良好的環境。應該積極組織制訂產權交易的法規和政策，將產權交易納入法制化軌道，改變現階段產權交易市場立法層次較低的局面，即盡快進行最高立法機關的正式立法，如《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國企業產權交易法》等。為了使有關立法能夠更符合國有林地產權交易的實際狀況和國際先進經驗，應在立法中加強對策性研究，并借鑒國際慣例、國際林地產權市場運作方式。需要注意的是，有關國有林地產權交易的立法是一個綜合性的法制化工程，在企業制度、社會保障制度等方面的立法狀況都間接影響著國有林地產權交易的法制化進程。只有用法律手段來制約和規范國有林地產權交易行為、維護和保障國有林地產權市場運作，才能使國有林地產權交易正常運行，促進社會資源合理、有序的流動。

國家林業局經濟發展研究中心將此次研討會上各位代表的發言材料和論文進行選編，出版《中國國有林產權制度改革理論與探索》（以下簡稱《理論與探索》），是件非常有意義的事情?！独碚撆c探索》反映了來自國務院研究室、國家發展改革委員會、國務院發展研究中心、國家林業局等政府決策部門的官員和學者結合宏觀改革形勢對國有林區改革的觀點和意見，并從林業發展的整體出發謀劃推進國有林區改革的思路；展示了來自國家林業局經濟發展研究中心、北京林業大學、東北林業大學、世界自然基金會等國內外學術機構和組織的專家、學者對國有林區深入的研究成果；闡述了來自黑龍江森工總局、大興安嶺林管局、吉林森工集團、伊春市政府等國有林區改革實踐一線企業面臨的形勢、存在的主要問題、推進改革中遇到的困難及對進一步深化改革的設想和期望；介紹了部分國有林區開展國有林改革的經驗與探討。因此，這本書可以說是凝集了國有林改革的理論與實踐成果，對進一步研究和探討國有林產權制度改革具有重要的參考價值。

當然，《理論與探索》反映的國有林產權制度改革的內容還不全面，比如，一是國有林是一個整體概念，目前面積依然占森林總面積的42％以上，涉及到多個省份，對于不同地區的國有林，今后發揮的主要功能不同，因此改革的方向和措施也不盡相同，對于不同地區的國有林產權制度如何改革，尚需研究；二是改革是存在風險并要支付成本的，就目前國有林區的改革而言，理想的目標與改革所具備的條件是我們設計改革方式的基本前提。因此有必要對各種改革設想需支付的成本進行估算，并對改革的風險進行評估；三是改革必須確保林區職工的基本利益。改革不能靠犧牲職工的利益來完成，否則改革不但沒有生命力，而且是危險的；四是在改革中一定要充分借鑒國外和其他行業、其他地方的經驗。中國二十多年的改革積累了豐富的經驗，目前集體林區進行的改革也會對國有林改革提供有益的啟示；五是要認真總結國有林區自身改革的經驗。國有林區并不是沒有改革，它過去和現在一直進行改革，并積累了一些很有推廣價值的做法和經驗。自主性改革往往是最有生命力的。因此，過去的改革工作要進行認真地總結，積極推廣運用有價值的改革成果和經驗。以上幾方面問題都是今后需要進一步研究并引起重視的。

希望《論文集》的出版，再次增強社會各界對國有林區產權制度重要性與緊迫性的認識，充分認識國有林區改革既要抓住機遇，又要循序漸進；既要整體推進，又要分類指導，分區突破；既要尋求國家和地方政府的支持，又要充分調動企業與個人的積極性。要按照科學發展觀的要求，借鑒、吸收國外成熟的管理機制及其他相關行業改革的經驗，抓住產權制度改革這一核心，充分利用天然林資源保護工程實施的重大契機，重新構建政企關系，理順國有林管理體制和經營體制，創新國有林經營模式，為國有林實現可持續發展奠定制度基礎。