關于人大個案監督的若干思考

導語：關于人大個案監督的若干思考一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

對于當前各級人大開展的個案監督，全國范圍內尚沒有一個明確的法定概念。一般來說，人大個案監督是指縣級以上人民代表大會及其常務委員會，依照憲法和法律，對于由它產生的行政機關、審判機關和檢察機關所辦理的具體案件，認為有必要時施加的權力監督行為。開展個案監督是九屆全國人大以來逐步探索和建立起來的新的監督形式，在法學理論界和司法實務部門都引起了強烈的關注和討論，筆者就人大個案監督中的幾個基本問題進行分析，旨在肯定和規范這一新生的人大監督方式，并試圖將人大的個案監督與檢察機關的訴訟監督有機結合起來，形成權力監督和法律監督的相得益彰的良好效果。

一、人大個案監督的必要性

人大個案監督從產生之日起，就一直存在著肯定論和否定論兩者截然不同的看法。否定論認為，人大監督確有必要，但應當是整體、抽象和一般的監督，即通過一個時期、一批案件所暴露出來的問題，發現帶有普遍性的規律，進行專題調查和監督，以求糾正和解決，而不是對具體案件進行的直接監督。筆者不贊同這個觀點，認為人大個案監督無論在法理上、憲政上，還是在執法、司法實踐中都有其存在的必要性和合理性。

（一）人大個案監督符合權力制約權力的基本法理。

絕對的權力導致絕對的腐敗，這是古今中外被無數歷史事實證明了的權力運行的基本規律。只有運用權力制約權力，才能在權力相互制衡的動態過程中保障各項權力正確行使和不被濫用。應該看到，行政執法權和司法權是國家權力中的一種強有力的權力，尤其在市場經濟條件下，這些權力對經濟資源的確認和分配很大程度上影響著社會的經濟生活。在行政執法人員和司法工作人員的素質參差不齊的時候，執法不公、司法不公的現象不可避免地大量存在。這就需要對行政執法權、司法權進行必要的監督和制約，這種監督理所當然地包括對某一具體案件的關注和調查。人大的一般監督與具體事項監督是辨證統一的，作為權力機關，如果在特定情況下不能對具體案件進行監督，那么這種權力監督就是沒有任何針對性的泛泛而談。輿論監督尚可以就某一具體案件進行調查和評論，更何況擁有法定監督權的國家權力機關？

（二）人大個案監督有憲法和法律的依據

對行政機關、司法機關進行個案監督具有充分的憲法和法律依據。我國憲法第2條、第3條規定，人民代表大會是我國的國家權力機關，它處于所有國家機構的中心地位，行使統一的國家權力，國家行政機關、審判機關和檢察機關由它產生，對他負責并受它監督。上述規定表明，我國的行政權、審判權、檢察權派生于立法權，行政執法機關、審判機關、檢察機關是國家權力機關按照憲法設立的行使國家執行權的特殊機構，它必須受到國家權力機關的領導和監督。憲法第41條規定，公民“對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利……”，“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。”事實上，人大常委會受理申訴、控告、檢舉國家機關及其工作人員，不可能不涉及對具體案件的監督。也就是說，人大的“個案監督”是處理公民申訴、控告、檢舉的一種必要形式。地方組織法第44條在列舉縣級以上地方各級人大常委會的職權時，也規定了地方各級人大常委會的職權之一，是“監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作，聯系本級人民代表大會代表，受理群眾對上述機關和國家工作人員的申訴和意見。”人大對司法機關進行“個案監督”的直接依據，是全國人大常委會《關于加強對法律實施情況檢查監督若干規定》第10條規定：“對執法檢查中發現的重大典型違法案件，委員長會議可以交由專門委員會或常務委員會辦事機構進行調查。調查結果應當向委員長會議報告，委員長會議可以根據情況，要求有關機關限期處理，有關機關應及時報告處理結果。必要時，委員長會議可以提請常委會會議審議。對特別重大的典型違法案件，常委會可以依法組織特定問題的調查委員會?！边@是人大對法檢兩院進行“個案監督”的最直接依據。

（三）人大個案監督適應了當前我國的司法狀況

我國當前的司法狀況總體上是好的，但在某一地區、某一部門和某一時期出現的司法不公、司法擅斷、司法腐敗等問題還相當嚴重，與依法治國，建設社會主義法治國家的要求還有很大距離。究其原因，一方面是我國長期以來法治傳統不足，人治傳統濃厚，另一方面，我國的法律法規并不完善，法律概念模糊籠統，法律的伸縮性很大，給司法擅斷大開方便之門。此外，我國當前司法體制中出現的司法權地方化、司法機關行政化、司法人員大眾化、司法權威軟弱化的“四化”現象也是導致我國司法狀況令人堪憂，司法消極腐敗現象層出不窮的制度性原因。在此情況下，各級人大及其常務委員會對司法機關、行政執法機關的個案監督就顯得非常有必要。中國與西方的國情不一樣，三權分立下的立法機關與司法機關是平行的制衡關系，立法機關不能監督司法機關的個案處理，否則就是干涉司法權，屬于違憲行為；而西方的司法權也的的確確在長期的分權制衡中發展完善起來，司法人員的違法犯罪和司法腐敗現象微乎其微，因而立法機關也沒有必要對之進行個案監督。中國則不然，中國的司法機關無論從理論上還是實踐中都離不開權力機關的監督，權力機關對其監督的目的，是促使和保障司法權健康發展，不斷完善，最終幫助司法機關樹立司法權威，實現司法獨立。

二、人大個案監督的合理限度

在肯定人大個案監督存在的合理性和合法性的同時，必須清醒地看到個案監督與行政執法權、司法權的權力界限。也就是說，人大個案監督必須保持在一個合理的限度內才能不至于侵犯行政權，干預檢察權、審判權的獨立行使。作為國家權力機關的各級人大，只是執掌國家的主權和統治權，而不具體執行國家的行政司法權力。為了使人大個案監督權與行政權、司法權之間互相協調而不致發生沖突，筆者認為人大個案監督應堅持以下四點原則。

（一）依法行使個案監督權原則

現代社會權力法治化原理要求任何機關行使職權的內容和程序都必須符合憲法和法律的規定。尤其是人大權力機關，本身就擁有著制訂、修改和廢除憲法和法律的重大權力，如果這些權力沒有得到認真和審慎的行使，而出于部門本位主義隨心所欲創設出新的權力，那么就會違反權力分工和權力制衡的基本要求，與法治社會的憲政理念格格不入。人大和司法機關是監督與被監督的關系，但人大對司法機關的監督不是任意的、無限的，而是有著嚴格的法律界限，這個界限就是不能妨礙司法機關依法獨立行使司法權。因此，人大開展個案監督必須在現有憲法法律規定的框架內行使權力，包括聽取和審議“一府兩院”工作報告、執法檢查、視察和調查、工作評議或述職評議、受理人民群眾的申訴控告和檢舉等柔性監督手段，也包括法律規定的詢問、特定問題調查、質詢、罷免和撤職等剛性監督手段。無論是何種監督手段，都是依法有據的，那些缺乏具體法律依據的探索性監督方式，盡管可以在法理上探討，但如果要在實踐中正式操作實施，就必須通過一定的立法形式將其納入到法制化的軌道。

（二）集體行使個案監督權原則

人民代表大會依法享有包括個案監督權在內的各項監督權，但需要明確的是，監督權的主體是各級人民代表大會及其常務委員會，而不是任何其他組織或個人。堅持集體行使職權原則，是由國家權力機關的性質決定的，也是保證個案監督公正性、嚴肅性、權威性的關鍵。監督事項的確定，監督行為的實施，監督結果的形成，都要依照憲法和法律規定的權限和程序，堅持集體行使職權的方式進行，避免人大代表和常委會組成人員以個人特殊身份影響和干涉案件。從一些地方的實踐來看，人大的個案監督往往集中在人大常委會主任會議、有關專門委員會或者辦事機構手里，或者更確切地說，人大的個案監督實質上就是由個別領導人和少數工作人員去監督，使個案監督變成一種“個人監督”。再加上個案監督工作中缺乏一套完善的程序作保障，某些案件的個案監督也出現了人情案、關系案，有的甚至還誘發了權錢交易、以權謀私等腐敗現象，損害了權力機關的形象。一些司法部門的同志之所以對個案監督有抵觸情緒，并不是他們不愿意接受人大的監督，而是他們反對人大內部少數人不經法定程序隨意干預具體案件的做法。因此，必須堅決杜絕個案監督中個人行為，才能使個案監督走上健康發展的軌道。

（三）事后行使個案監督權原則

堅持事后監督原則，是避免人大個案監督干擾行政執法機關和司法機關正常辦案的重要保證。人大監督權不同于行政執行權、司法權的一個重要特征是監督權的事后性，即是對行政執行權、司法權行使完畢以后已經產生法律效力而又確有錯誤的決定、判決進行監督。如果正常的司法、執法程序沒有結束，案件尚沒有正式結果的情況下，人大的個案監督無從談起。即使是對已經發生法律效力的違法行為進行監督，如果通過正常內部司法糾錯程序，已使違法行為得到糾正或者正在糾正，人大也沒有必要再行監督。人大個案監督一旦不適時在案件辦理過程中提前介入，一方面必然使人大陷入具體的辦案事務中去，而人大立法工作任務繁重，根本沒有那么多的精力處理具體案件；另一方面，也造成國家權力機關和行政執法機關、司法機關之間法定職能的混淆，導致辦案工作政出多門，干預甚至剝奪了行政執法機關和司法機關法定的職權。當然，對法、檢兩院在工作中存在的嚴重超期辦案、超期羈押、越權辦案等情形，依照法定的程序提出后，有關機關仍未依法糾正的，可以在適當時候采取法定形式進行監督，如要求報告處理結果、提出質詢、組織特定問題調查、作出決議決定、對違法人員予以罷免或撤職等，以達到有效監督行政執法機關、司法機關的目的。

（四）監督而不包辦代替原則

人大進行個案監督，不可避免地涉及到對具體案件的事實、情節、程序和法律適用的判斷和認定，但這些調查了解本身不是目的，而是為了更好發現辦案過程中存在的問題，幫助和督促行政執法機關和司法機關糾正錯誤和不足。個案監督不等于也決不能等于包辦代替，人大本身不具備司法功能和專業優勢，因而對于具體案件不可能象司法機關了解的那么清楚，有時甚至會聽信一面之辭，作出錯誤判斷。如果人大可以對案件處理的最終處理結果提出帶有法律約束力的意見，實質上就意味著人大可以在一定程度上干預辦案或直接辦案，這樣，人大就成了“準司法機關”，也可以行使司法權，憲法確立的國家權力分工原則將會發生根本變化，中國法治建設就會面臨一個非常危險的倒退境地。當前個案監督實踐中存在著個別包辦代替的現象還是需要引起充分重視的，如有的地方人大常委會領導直接對案件作出批示，要求司法機關嚴格照辦，有的人大工作人員甚至直接會見案件當事人，查閱卷宗，強令司法機關更改判決結果，并美其名曰“現場辦公”。這種走樣的個案監督的危害是十分明顯的，極大地損害了人大的社會形象和對人大個案監督的社會認同。因此，李鵬委員長多次強調，人大監督個案不包辦代替，人大不代行行政、審判、檢察的職權，而是督促和支持這些國家機關更好地行使職權。

三、人大個案監督與檢察機關彈劾監督的結合行使

人大是國家權力機關，對包括憲法在內的法律的實施情況進行監督，由于這種監督主要是一種宏觀上的、指導性、權威性的監督，所以稱之為權力監督，人大個案監督就是權力監督中的一種具體方式。人民檢察院則是憲法明文規定的國家法律監督機關，主要是對包括國家公職人員在內的公民、法人的違法犯罪行為進行監督以及對司法機關在民事、刑事、行政訴訟中的一切違法現象進行監督。檢察監督在理論上包括兩個主要方式，一是縱向公訴監督，以維護國家公益為目的，對一切違法犯罪的私權以刑事公訴（偵查）、民事行政公訴（應訴）、憲法公訴的形式進行監督，實現對私權利的控制性監督；二是橫向彈劾監督，以實現司法公正為目的，對司法機關在訴訟過程中一切違法現象以違法（違憲）彈劾的形式進行監督，實現對公權力的制約性監督。彈劾監督由于主要監督對象是司法機關在訴訟過程中的訴訟職權行為，又被稱為訴訟監督。通過對上述人大和檢察監督的分析比較，不難發現，人大權力監督中的個案監督與檢察監督中的橫向彈劾監督的目的、性質是基本一致的，而且兩者在權力行使的方式方法上又具有天然的互補性，一個是宏觀的、權威性的，一個是具體的、操作性的，因此，筆者認為，將人大個案監督與檢察彈劾監督結合行使，既有必要性也有可能性。在兩種監督權結合行使的制度設計上，筆者提出以下幾點設想。

（一）建立由人大常委會主任和檢察長組成的司法監督聯席會議制度

既然人大的個案監督和檢察機關的彈劾監督的目的都是維護和實現司法公正，監督對象也都是在行使偵查、起訴、審判、執行權力的司法人員，那么，人大監督機構與人民檢察院監督機構在工作上有必要建立定期的溝通協調機制，互相交換信息，共同研究監督措施?？紤]到人大常委會開會的頻率較低，一般兩個月才舉行一次，而且會議時間不長，需要研究解決的問題又較多，因此，可以建立一種由人大常委會主任和人民檢察院檢察長組成的聯系會議制度，一個月至少舉行一次會議，分析司法工作和司法隊伍的形勢，明確需要監督的個案的內容，聽取檢察院關于個案調查的匯報，部署個案監督的方式措施，等等。從長遠來看，可以在各級人大常委會設立專司個案監督的司法監督委員會，與人民檢察院訴訟監督機構建立更加密切的工作聯系。

（二）建立人民檢察院面向人大及其常委會的專門彈劾制度

如前所述，人民檢察院法律監督中有一類專門以制約司法權力濫用的橫向彈劾監督。彈劾監督在訴訟法中表現為抗訴、糾正違法、要求說明情況等等。上述幾種彈劾方式本質上都是面向被監督對象的勸阻式、建議性彈劾，彈劾的效果如何，取決于被監督對象對自己違法行為的認識和改正錯誤的決心，在實踐中往往成效不大。公安機關、審判機關往往將人民檢察院的監督意見或者束之高閣，或者消極應付，甚至采取駁回抗訴的不理睬措施，檢察監督的權威性得不到保障，監督者經常處于尷尬的境地。一旦檢察機關的彈劾監督與人大權力監督結合起來，建立面向人大及其常委會的專門彈劾制度，雙劍合璧，人大監督的權威性和檢察監督的操作性的雙重優勢即可充分顯現?？梢栽O想，人大或人大常委會對于檢察機關提起彈劾的具體違法現象（如超期羈押、有罪判無罪、有案不立等）和具體彈劾要求（如追究違法行為的領導責任等）可以以決議、意見的方式進一步加大糾正力度，對于其中有明顯違法違紀行為的司法工作人員，可以依法罷免和撤消其職務和職稱。人民檢察院面向人大及其及其常務委員會的彈劾監督還包括對司法機關的違憲監督，尤其是司法機關在解釋和適用憲法等國家根本法的過程中出現的違憲行為。這種違憲的審查啟動程序在目前尚沒有任何機關主動提起或承擔，一旦賦予人民檢察院面向權力機關的彈劾監督權后，這一職能缺位將迎刃而解，人民檢察院以其彈劾監督的法定身份成為承擔這一職責的最恰當角色。

（三）建立人大個案監督的案件由檢察機關先行監督的制度

要將檢察監督與權力監督有機結合起來，關鍵是優勢互補。人大個案監督主要側重在權威性上，沒有必要事必躬親，親歷親為，否則，不但收效甚微，而且還有干預司法權獨立行使之嫌。所以，人大個案監督要充分發揮人民檢察院具體訴訟監督的特長，建立由檢察機關先行監督的制度。檢察機關作為國家專門的法律監督機關，幾十年來與違法犯罪作斗爭的實踐證明它是依法治國、建設社會主義法治國家中最重要的監督和保障力量。人大個案監督先行由檢察機關介入，正是充分發揮法律監督機關專業優勢的兩得之舉。在具體制度設計上，可以規定人大常委會在啟動個案監督之前將案件移送給人民檢察院進行監督檢查（涉及人民檢察院自身經辦的案件除外），并于一定期限之內將監督結果報告人大常委會。如果檢察機關能夠通過自身職能實現有效監督的話，人大常委會就沒有必要啟動個案監督程序。反之，人大常委會則根據人民檢察院的監督情況決定是否以及如何啟動個案監督。

作者：王雄飛