綠色稅收調研報告

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一、我國“綠色稅收”政策的現狀

黨的十六屆三中全會提出樹立和落實科學發展觀，十六屆四中全會提出要構建社會主義和諧社會，強調人與自然和諧發展。2005年總書記明確提出，要發展循環經濟，建設資源節約型、環境友好型社會。環境保護已經成為全面建設小康社會的重要任務之一。我國的稅制改革也圍繞這一主題而開展，2005年我國對不可再生資源、稀有資源出臺了取消出口退稅、下調出口退稅率、提高資源稅稅額等相關政策，這些措施取得了一定的調控成效。但以經濟增長為目標的稅收體系并沒有發生根本性的改變．稅制“綠化”不足的問題依然突出。主要表現在：

(一)以收費為限制排污的主要形式，“綠色稅收”主體稅種缺位，環保資金難以保證

目前，我國治理污染主要通過征收排污費籌集資金，這種措施雖然起到了一定的作用，但隨著污染的日益嚴重，排污收費制度日益暴露出其弊端：一是立法層次低，征收不規范。排污收費與環境稅不同，不具備完全的強制性，加之收費過程中地方保護主義嚴重，因此，征收難度大，任意拖欠現象嚴重。而且過低的排污收費標準也難以解決我國環保資金嚴重不足的現狀。二是排污收費成本過高。排污收費的具體辦法可根據污染物濃度征收或總量控制等，有不同的標準可供選擇，但都需要對有關指標逐一測定，加之作為收費主體的收費機關不統一．收費人員、程序都沒有稅務機關專業化，立法權過于分散等因素，致使征收成本過高。三是資金使用效率低。由于通過排污收費籌集上來的環保資金的使用缺乏預算約束機制和有效的監督考評制度，加之對挪用排污費者的處罰力度不夠，致使資金挪用現象嚴重，資金的使用效率低下。

(二)相關稅種“綠化”程度不夠，難以有效發揮作用

1．資源稅以調節級差收入為主要目的，征稅范圍較窄，計稅依據不合理，稅率偏低，這些不可避免地帶來資源開采、使用中的負外部性問題，嚴重限制了資源稅應有的保護環境的作用。具體來說：(1)資源稅征收范圍過窄，單位稅額過低，造成資源的過度使用。我國資源稅征稅范圍目前只涵蓋了礦藏資源，加之單位稅額過低，使資源的價格明顯偏低，如水價格是國外水價的1／3～1／10、汽油價格不到歐洲一些國家的一半、焦炭價格比國際市場便宜50％。以資源為主要原料的下游產品的價格也偏低，從而導致自然資源遭受嚴重掠奪性開采和過度使用的惡果，影響可持續發展。我國單位產值能耗比率是美國的4．67倍，是日本的12倍。0這除了反映我國技術落后外，也從另一個側面反映了過低的資源價格使企業不重視資源使用效率的問題。(2)資源稅的計稅依據不合理。目前，我國資源稅的計稅依據是納稅人開采和生產應稅產品的銷售量或自用數量。這使企業對開采而未銷售或自用而積壓的資源不需要付出任何稅收代價，變相鼓勵了企業對資源的過度開采，造成大量資源的積壓與浪費。(3)稅率無差別，無法促進資源的合理開發。以煤炭資源為例，由于現行資源稅政策對回采率不同的煤礦適用相同的稅率，客觀上造成了一種不合理的現象：回采率低的小煤礦比回采率高(以較高的井下投入為代價)的大煤礦資源的耗費量大卻獲得更多的收益。如山西某縣，小煤窯的資源回采率為12％～15％，大煤礦普遍在75％以上，如果一個1000萬噸的煤田，按噸煤20元利稅計算，小煤礦使國家至少損失1．2億元的利稅，而且還造成600萬噸煤資源無法再開采。(4)稅率的設計缺乏對價格的反應機制，無法實現立法的初衷。隨著資源供需矛盾的突出，資源的價格必然會提高，但我國采用從量定額征收，使應納稅額與價格變化相脫離，其結果是企業為了追求暴利瘋狂地進行開采，而國家稅收占企業凈利的比例卻大大降低。雖然近兩年我國對部分礦產資源提高了單位稅額，但和價格的大幅攀升所產生的利潤相比可以說微不足道，沒能體現出反映資源真正價值、促進資源節約的原始意圖。以油、氣兩大資源為例，2005年7月原油、天然氣資源稅平均調整幅度約1倍。但對于中石油、中石化、遼河油田這些企業來說，增加的資源稅僅占公司2004年凈利潤的1．94%、1．11％和1．3％。

2．其他相關稅種。(1)消費稅。從2006年4月1日起，我國對現行消費稅的稅目、稅率及相關政策進行調整。在此次調整中，最為引人注目的是擴大石油制品征稅范圍和對木制一次性筷子、實木地板征收5％的消費稅，這對進一步增強消費稅調節功能，促進環境保護和資源節約，更好地引導有關產品的生產和消費具有重要意義。但筆者以為其課稅范圍仍然太窄，尤其是沒有把煤炭這一能源消費主體和主要大氣污染源納入征收范圍。而從有關部門的統計來看，煤炭使用過程中產生的污染是中國最大的大氣環境污染問題。全國煙塵排放量的70％、二氧化硫排放量的90％、氮氧化物的67%、二氧化氮的70％都來自于燃煤。(2)城市維護建設稅。目前城市維護建設稅是以增值稅、消費稅和營業稅的實繳稅額為計稅依據，專門為了城市維護建設(包括環境治理)而征收的一種地方稅，稅款具有專款專用的特點。但此稅種主要依賴于上述三稅，稅基不穩定。若三稅減免，必然會減少該稅收入，從而影響環境保護的資金來源。(3)車船使用稅主要按輛或載重噸位征收，而對車船由于性能、耗油、尾氣排放量的不同對環境損害程度的差異等因素則未予考慮，納稅人的稅收負擔與車船對環境的污染程度沒有關系，此外由于車船使用稅征收額度較輕，實際操作中很難起到緩解交通擁擠和減輕大氣污染的作用。

(三)有關環境保護方面的“綠色”稅收優惠政策有待完善

雖然我國現行稅制中已經包含一些有利于可持續發展的“綠色”稅收優惠政策，但這些政策措施形式過于單一，主要限于減稅和免稅，沒有充分利用加速折舊、再投資退稅、延期納稅等間接優惠方式；優惠適用范圍狹窄，對環?？萍歼M步與創新的優惠不足；優惠稅種和項目偏少，主要體現在企業所得稅和一些小稅種上，而且這些優惠政策過于零散，沒有形成一定的體系，相互之間的協調配合作用難以充分發揮。加之在我國．流轉稅收入在整個稅收收入中所占比重較大，所得稅的比重較小，這就決定了其調控力度較小，尤其是在我國企業目前普遍效益不佳的情況下，這種優惠的作用就更為有限。

二、完善“綠色稅收”制度，走社會經濟可持續發展之路的構想

(一)對現行稅制中有關環境保護的稅種進行“綠色”調整

1．改革資源稅。(1)確立普遍征收為主、調節級差為輔的征收機制。建立一般性質的資源稅，弱化其原有的調節級差收益的功能，強化保護資源和限制資源開采的作用。(2)擴大資源稅的征收范圍。考慮到目前的稅收征管水平及稅收政策措施的可操作性，應先將水資源、森林資源、草場資源等嚴重短缺和受破壞嚴重的資源列入資源稅的征收范圍。(3)完善計稅依據。由按銷售量或自用數量征稅改為按生產數量征稅。(4)適當提高資源稅的單位稅額，對非再生性、非替代性。特別稀缺的資源課以重稅。(5)實行彈性差別稅率，以資源回采率和環境修復率作為確定稅率的重要參考指標。既要充分體現調節級差收益的作用，又要根據資源開采企業發展的不同時期和狀況、不同開采率，以及資源產品在不同時期的價格適當調節資源稅稅率，為資源開采企業的發展提供一個適度的制度空間。

2．進一步改革消費稅制度。(1)適當提高含鉛汽油的稅率，以抑制含鉛汽油的消費使用，推動汽車燃油無鉛化的進程。(2)在對不同排氣量的小汽車采用差別稅率的基礎上，應對排氣量相同的汽車視其是否安裝尾氣凈化裝置而實行區別對待，并應明確規定對使用“綠色”燃料的汽車免征消費稅，以促使消費者和制造商做出有利于降低污染的選擇。(3)適當提高香煙、汽油、鞭炮、焰火等污染環境的產品的稅率。(4)在稅收改革遠期條件成熟時，增設煤炭資源消費稅稅目，根據煤炭污染品質確定稅額，采用低征收額、大征收面的方針征收煤炭消費稅，對清潔煤免稅。

3．改革其他相關稅種。改革城市維護建設稅，將其由附加稅改為獨立稅種，使其擁有獨立的稅基，同時將征稅范圍擴大到鄉鎮；改革車船使用稅，根據車船污染程度不同確定差別稅率，分檔征收，適當提高征收標準，并對生產、銷售以及購買環保節能型車船給予稅收優惠；耕地占用稅、土地使用稅可以根據對環境是否“友好”進行一些改革，如將占用濕地的行為納入耕地占用稅的征收范圍，且適用高稅率。

(二)制定多種稅收優惠政策

1．在關稅優惠政策中，對出口的環境保護設施、材料可采用低稅率，以扶持該類產品的發展；對國內目前不能生產的污染治理設備、環境監測和研究儀器以及環境無害化技術等進口產品，減征進口關稅，降低木材及木制品、石油、天然氣的進口稅率，嚴禁或嚴格限制有毒、有害化學品及可能對我國環境造成重大危害產品的進口。

2．順應增值稅分步轉型的現實．可先將環保產業調整、產品更新、設備改造作為轉型試點。先期在污染嚴重的工業企業中，試行擴大增值稅抵扣范圍政策，對企業購置的用于消煙、除塵、污水、固體污染物處理等方面的環保設備的投資應允許抵扣其進項稅額，從而鼓勵企業購置與使用先進環保設備。

3．完善營業稅中的環保措施，對“綠色”廣告業務以及納稅人轉讓清潔工藝技術、污染防治技術、低耗低排放技術、資源回收利用技術等無形資產所取得的收入，免征營業稅，以逐步提高全民的環保意識。

4．在內、外資企業所得稅和個人所得稅制度中，增加對企業和個體經營者采用先進環保技術改進環保設備、改革工藝、調整產品結構所發生的投資給予稅收抵免的規定。實行環保再投資退稅以鼓勵和吸引包括外資在內的環保投資，同時，在吸引外資時應注意防止外商將污染項目轉入我國。此外，對環保設備生產企業和污水處理廠、垃圾處理廠等防治污染企業的固定資產實行加速折舊制度，對環保類企業和一般企業的環保類研究與開發費用可以加倍扣除，以促進該類企業技術設備的進步與技術創新。

5．盡可能取消或調整不利于環保的優惠政策。如取消對能源的不合理補貼，時機成熟時取消對農膜、農藥特別是劇毒農藥的優惠待遇。

(三)費改稅，開征真正意義上的環境保護稅

在排污等領域停止征收排污費，實行費改稅已勢在必行，但當前在環境保護稅的建設中應注意把握以下幾個問題：

1．確定合理的征稅范圍?？紤]到我國目前缺乏環境保護稅的制度設計和征收管理經驗，在開征此稅的初期課征范圍不宜太寬，應采取循序漸進的辦法，先從重點污染源和易于征管的課征對象入手，待取得經驗并條件成熟后再逐步擴大征收范圍。目前，應列入環境保護稅征收范圍的首先是工業廢氣、廢水和固體廢物，因為此類行為對我國環境的污染最為嚴重，僅工業廢物排放就構成我國污染源的70％。而且對此類行為課稅，我國既有征收排污費的經驗作為基礎，也有大量的國外經驗可供借鑒。其次應把那些用難以降解和再回收利用的材料制造、在使用中會對環境造成嚴重污染的各種包裝物品納入征收范圍，此類物品對環境污染比較嚴重，且不易消除，而對其課稅在操作上又比較簡便。

2．確定準確的稅基。在通常情況下，污染的數量與污染產品的生產或消費的數量有關，而與產品的價格無關。在征收環境保護稅時最好是依據污染物的排放量課稅，對實際排放量難以確定的，可根據納稅人的設備生產能力及實際產量等相關指標估算排放量，即納稅人應按照某種活動所導致的污染的實際數值或估計值來繳納稅收。

3．制定適中的稅率。首先，稅率過高會影響經濟發展，過低又起不到刺激企業減少排污的作用，為保證政府課征環境稅目標的實現，政府對單位污染物征收的環境稅的稅額，應使其略高于企業采取治污措施的邊際成本。其次，環境問題極其復雜，各地區環境差異很大，為了體現稅收政策的靈活性，應實行差別稅率。具體稅率的制定應根據氣候條件、人口密度以及對環境清潔的需求程度確定。最后，稅率應當有彈性。隨著防治污染技術與設備的不斷更新與進步，治理污染的邊際成本不斷下降，環境稅稅率也應隨著調整至合理水平，以使防治污染的總成本在每一時刻都趨于最小。

4．選擇科學的征管辦法。根據分稅制的原則，環境保護稅應定為中央與地方共享稅，其分成比例為全國性環境治理與地區性環境治理投資比例。在立法方面，中央應制定出臺各地資源、環境條件的評價規則，以及對應于不同環境狀況分別設置的差別稅率；應將跨區域環境問題的治理納入自身的管理范圍，統一協調相關各地方的責任和利益；賦予地方政府一定的征稅自主權。各地應根據本地區的環境評價來確定相應的稅率，對于污染范圍具有區域性特點的環境問題，可根據中央規定制定具體征收辦法。

5．加大對違法的處罰力度。對違法者懲處一定要嚴厲，使拒繳稅款和挪用環保專項資金的風險遠遠大于其收益。建議對上述違法行為統一適用《稅收征管法》，實現與《稅收征管法》的有效銜接。