經濟協調調研報告

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上世紀90年代以來，黨中央、國務院對區域經濟協調發展高度重視，相繼制定了一系列戰略和政策，包括西部大開發戰略，振興東北老工業基地、中部崛起等等，區域經濟協調發展的戰略和政策日臻完善。促進區域經濟協調發展是全面建設小康社會的戰略重點，是保持國民經濟持續快速健康發展的客觀要求，是實現科學發展，構建和諧社會的重要內容，是國家長治久安的基本方針，稅收作為調節經濟發展的重要杠桿，應該充分發揮其經濟職能作用促進區域經濟協調健康發展。

一、當前影響區域經濟協調發展的稅收政策分析

我國東西部區域經濟發展不協調是各種因素共同作用的結果,而稅收政策的局限性是制約區域經濟協調發展的關鍵因素。

(一)現行稅種設計不利于西部地區經濟發展。一是現行的“生產型”增值稅加重了西部地區企業的稅收負擔。西部由于非國有經濟發展緩慢,產業結構調整不充分,其支撐工業主要是資源開發等重型工業。而生產型增值稅不允許納稅人扣除購進固定資產中所含的稅款,很容易造成對固定資產的重復征稅。二是現行的消費稅不利于西部經濟的發展。在征收消費稅的稅目中,卷煙、酒類的征收率較高。盡管我國征收消費稅是出于調節消費結構和體現“寓禁于征”的目的,但由于卷煙、酒類等產業主要集中在西部地區,在西部地區占有很大比重,從而客觀上導致其宏觀稅負偏高,對西部經濟發展具有一定的阻礙作用。三是現行資源稅制缺乏對西部地區的財政貢獻度?，F行資源稅稅率設計偏低,征收范圍窄。資源稅實行差別定額稅率,稅率與資源產品的價格明顯脫節。征收范圍也僅限于6種礦產品和鹽,對大部分自然資源沒有征稅,在很大程度上限制了資源豐富的西部地區依靠資源稅收入增加稅收。另外,長期以來資源品價格普遍偏低,而加工品的價格卻偏高,使西部地區輸出資源的價值被無償轉移到東部地區,西部地區的資源優勢未能轉化為財政稅收優勢,嚴重制約了西部經濟的發展。四是現行的企業所得稅制制約著西部地區經濟的發展?，F行的企業所得稅對內資企業除了33％的基本稅率外,還有18％和27％的兩檔優惠稅率。由于長期以來的經濟發展戰略,形成了西部以國有大中型企業為主,東部以小型企業為主的格局,現行稅收政策對東部有利。此外,內外資企業實行兩套稅收政策,外資企業在稅前工資列支、捐贈扣除、業務招待費和稅率方面都普遍要優惠于內資企業,而外資企業主要分布于東部沿海地區,因而東部地區更多地享受了外資企業的稅收優惠政策。在同等稅收制度下,東部比西部的發展基礎好,外商自然更多選擇投資東部,進一步削弱了西部招商引資的力度。

(二)現行稅收體制不利于欠發達地區財力增長。1994年實行的分稅制給西部經濟區域的財力增長造成了一定的困難。分稅制體制規定中央對地方政府的稅收返還基數以1993年為準,從1994年起按兩稅(增值稅和消費稅)增長率的1:0.3系數遞增。由于各地經濟發展水平差距較大,使得以1993年收入為基數形成的地區間稅收返還基數差距也較大,發達地區收入基數大,以后的稅收返還額高,落后地區收入基數較小,相比之下處于不利地位。此外,各地的稅收返還與其兩稅的平均增長速度掛鉤,即與地方自身財政能力成正比關系,又對落后的西部地區不利,落后地區財力依舊不足,所以,這種不合理的稅收返還機制客觀上起到了“逆向調節”的作用?，F行分稅制將75％的增值稅和全部的消費稅劃歸中央,營業稅則劃歸地方。這種制度安排客觀上有利于服務業發達的東部沿海的地方政府增加收入,而使得第二產業占較大比重的西部在收入分配機制上處于劣勢,尤其是煙酒產品的消費稅全部上繳中央,對于十分依賴煙酒財源的西部地區影響較大。

(三)現行稅收優惠政策不利于區域經濟協調發展。目前，我國稅收優惠政策主要是區域型，在內容上包括所得稅定期減免、低稅率、地產地銷產品免征增值稅、進口自用物資稅收返還及加工貿易進口保稅等方面，類型齊全、規模較大；在實施范圍上主要包括東部沿海的經濟發達地區，優惠力度呈“經濟特區—經濟技術開發區—沿海經濟開放區—內地”逐步遞減格局，使東部地區的投資回報率大幅度提高，大量的外商投資、技術向該地區流動。同時，也吸引中西部欠發達地區的資金、人才、勞動力等生產要素向該地區集中，不利于區域經濟協調發展。盡管國家對老少邊窮地區和民族自治地區也規定有定期減免企業所得稅的優惠,但無論從優惠的力度還是實際的執行效果看,都明顯偏重于東部地區。此外,為了鼓勵外商投資,長期以來對外資企業給予了眾多的稅收優惠,而東部地區集中了大量的涉外企業,所以這種涉外稅收優惠政策實質上是稅收政策對東部地區的傾斜。另外，現行稅收優惠主要以直接優惠為主,多集中在降低稅率、減稅、免稅等幾個方面,而加速折舊、投資抵免等間接優惠方法運用較少,而且優惠稅種也主要是所得稅,這種單一的優惠形式和優惠稅種不利于西部。因為直接稅優惠主要是針對企業利潤進行的,適用于投資期短、見效快的企業。而西部地區目前需要迫切發展的能源、交通、通信、原材料等基礎設施建設以及高新技術產業,其投資規模大、經營周期長、見效慢,因而現行稅收優惠政策不利于促進區域經濟協調發展。

二、稅收促進區域經濟協調發展的經濟職能定位

稅收職能是稅收所具有的滿足國家需要的能力。它以稅收的內在功能為基礎，以國家行使職能的需要為轉移，是稅收內在功能與國家行使職能需要的有機統一。稅收的職能一般有三：財政職能、經濟職能和監督職能。稅收的經濟職能亦稱“調節手段職能”。國家為了執行其管理社會和干預經濟的職能，除需籌集必要的財政資金作為其物質基礎外，還要通過制定一系列正確的經濟政策，以及體現并執行諸政策的各種有效手段，才能得以實現。稅收作為國家強制參與社會產品分配的主要形式，在籌集財政收入的同時，也改變了各階級、階層、社會成員及各經濟組織的經濟利益。物質利益的多寡，誘導著他們的社會經濟行為。因此，國家有目的地利用稅收體現其有關的社會經濟政策，通過對各種經濟組織和社會成員的經濟利益的調節。使他們的微觀經濟行為盡可能符合國家預期的社會經濟發展方向，以有助于社會經濟的順利發展，從而使稅收成為國家調節社會經濟活動的重要經濟杠桿。我國現階段的稅收經濟職能應該定位于以下幾個方面：

（一）促進東部地區產業結構優化升級和梯度轉移?！笆濉币詠恚覈M入到工業化、城市化、市場化、國際化加快發展的階段。消費結構升級帶動產業結構升級，工業化快速推進，產業的重型化水平不斷提高；農村勞動力向城市轉移的速度加快，城市化率快速提高；出口競爭力不斷增強，FDI大量流入，經濟外向型程度迅速提高；這些都成為促進中國經濟高速成長的重要動力。與此同時，經濟發展中也出現了一些新的情況與問題。一是能源資源環境的約束加??；二是人民幣升值壓力凸顯；三是大中城市土地緊缺，房價上漲，技工短缺，要素成本攀升。如果我們既要保持經濟快速增長的動力不減，又要緩解上述發展中的壓力，在區域政策方面，就是要積極推進東部地區產業結構優化升級，提升東部產業層級，提高東部服務業、高新技術產業、現代制造業以及出口加工業的總體水平，增強東部企業的創新能力和技術水平，推進東部耗能高、占地多、資源消耗強度大，技術水平相對較低的產業向中西部地區的梯度轉移，發揮東中西部各自的比較優勢，形成優勢互補，各具特色的產業競爭格局，促進中西部地區加快發展。

（二）促進中西部地區提升資源配置效率。理順要素價格，消除價格扭曲，優化資源配置是促進欠發達地區加快發展的有效途徑。中西部地區在能源、資源、土地等方面具有一定的比較優勢。我國長期以來限制上游產品價格，限制資源產品價格，放開制成品價格，使發達地區與欠發達地區之間的利益格局發生扭曲；而資金、人才則從欠發達地區流向發達地區，造成了發展差距。近年來隨著煤炭價格放開，電力資源類產品需求增長，山西、內蒙古等一些省區增速提高，財力增強，已經顯現出這方面的政策效應。加上勞動力流動障礙進一步消除，外來務工人員最低工資標準提高，也使欠發達地區資金回流增加，一定程度上促進了區域經濟協調發展。如果能進一步理順價格，完善稅收制度，提高資源富集地區利益分享份額，增強欠發達地區自我發展能力，將會進一步促進區域經濟協調發展的內在動力。

（三）彌補行政區劃的不足，提升各地區發展后勁。提高區域政策的有效性和針對性，著力解決問題區域發展中的突出矛盾，將區域政策與功能性政策有機結合，是促進區域經濟協調發展的關鍵和重點。中國地域遼闊，將區域劃分為東中西部有其歷史原因，從總體戰略和政策上有其合理性。但即使同屬一個區域的不同省市區之間，甚至同一個省區之內，情況也是千差萬別。珠三角與粵北地區之間、長三角與蘇北地區之間，東北的大連、沈陽、哈爾濱與本溪、阜新等資源枯竭型城市之間，成都、西安與西南、西北的邊遠地區之間的情況都反差極大，從加強基礎設施建設、保護生態環境方面，從解決老工業基地共性問題方面大的區域劃分有其合理性，但從提高政策的針對性方面，必須把區域性政策與功能性政策有機結合。比如在促進資源枯竭型城市、煤炭塌陷區的產業轉型方面；在解決高寒地區、行蓄洪地區、少數民族地區、革命老區、邊遠地區發展中的特殊困難問題等方面都需要制定有針對性的特殊促進政策，以提高不同地區的發展后勁，彌補按區域確定政策的不足。

三、發揮稅收經濟職能作用的主要途徑選擇

發展經濟學家赫希曼指出,政府對落后地區的發展必須加以干預,來抑制發達地區對落后地區的極化效應,平衡資金與人才的區域分布。當前稅收政策在縮小區域經濟差距方面應該而且可以有所作為。

(一)優化稅種設置增強欠發達地區的比較優勢。在欠發達地區對能源、電子信息技術、新材料、高效農業等高新技術產業試行消費型增值稅,鼓勵企業擴大投資,提高企業運用科技、轉化科技的能力；將高檔消費品、高消費行為納入消費稅征收范圍,以加強對東部發達地區高收入群體的適當調節,使其成為消費稅的重要承擔者；提高資源稅稅率,在國家授權的幅度內,西部地區地方政府可根據本地的經濟狀況和實際情況,提高資源稅稅率,提高資源型產品的價格,并將稅負轉嫁到資源的加工和使用環節,充實西部地區地方政府收入；完善企業所得稅制，統一內外資企業所得稅,給內、外資企業一個公平競爭的稅收環境，尤其對外資企業享有的各種稅收優惠政策,盡可能擴大到所有內資企業,以利于擴大欠發達地區的引資范圍。

（二）合理劃分中央和地方的稅收管理權限。中央稅的稅權歸于中央政府是分稅制下的一個經濟命題，是始終不變的。但共享稅和地方稅不同，既要考慮中央的宏觀調控地位和政策意圖，又要考慮地方政府相對獨立的利益主體地位和地區經濟情況，因而其稅權需在中央和地方之間進行合理劃分，適當擴大地方稅收管理權限。借鑒國外的一些做法，按照適當集中、合理分權的原則，逐步擴大省一級地方政府的稅收管理權限，將一些區域性強、不影響全局經濟發展和分配格局的地方稅種的管理權限下放給省級政府；改進稅收增量返還方式，提高欠發達地區稅收增量返還的比例，解決稅收額多的地區得到的返還額多，其財力充裕，而稅收額少的地區得到的返還額少，財力依舊不足的問題。

（三）變稅收優惠區域傾斜為產業傾斜。目前的稅收優惠主要以區域傾斜為主，即對不同經濟成份而給東部沿海地區較多稅收優惠，弱化了國家財政區域經濟的調節能力，其結果雖是東部經濟的快速發展，也拉大了同中西部地區的發展差距。為此，稅收優惠的取向應以產業傾斜為主，通過稅收政策和產業政策的積極配合，推動中西部社會經濟的發展?？紤]到中西部地區經濟基礎薄弱而需加大基礎設施建設的現實，稅收優惠的產業傾斜主要應針對交通運輸業、郵電通訊業、能源和原材料工業等。

（四）加強稅收協調促進地區之間的和諧發展。建立區域稅收合作長效機制，從管理上構建區域經濟和諧發展環境。首先，實行無歧視國民待遇原則，全面推進依法治稅，對區域內不同經濟性質的市場主體實行無歧視的國民待遇原則，促進企業和各類投資創業主體在合法競爭中做大做強。其次，強化稅收征管合作，定期交換與稅收管理有關的政務信息及有關經濟稅收數據，加強跨地區納稅人的稅務登記管理，通過建立嚴密的征管機制，使區域經濟發展帶來的稅源能足額轉化為地稅收入。再次，建立稅收協調爭端處理機制，應對稅款征收、稅收政策落實等方面出現的矛盾和問題。