稅收執法環境報告

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稅收執法環境，按照與稅收執法活動關系的密切程度，可分為直接環境和間接環境。如稅務機關內部執法機構的設置就是直接環境，而公民的納稅意識則為間接環境。從稅收執法環境產生的來源來劃分，可分為內部環境（如稅務人員自身素質）和外部環境（如司法保障制度）等。此外，按照環境性質劃分，稅收執法環境也可分為政治、經濟、社會等環境。

本文探討和涉及的內容，僅對當前外部或間接的稅收執法環境中存在的主要問題進行粗淺的分析，從而引起人們重視和關注稅收執法環境的建設，讓諸多外部環境或間接環境更好地服務于稅收，促進稅收工作質量和水平的提高。

一、當前稅收執法環境中存在的問題

從我國稅收事業改革發展和實踐來看，由于受社會歷史文化、政治經濟制度和經濟發展狀況等多方面的影響，當前稅收執法環境還存在著一些不容忽視的問題，突出表現在以下幾個方面：

（一）歷史及現實等多種因素的影響，依法誠信納稅觀念尚未普遍形成

納稅意識是一種無形的“稅源”，對于做好稅收工作起著十分重要的作用。當前，由于存在多種因素的影響，全社會及公民的納稅意識仍然不容樂觀，僅從2005年全國稅收稽查情況來看，檢查納稅人108萬戶，查補收入達361億元，則充分說明這一點。

1、我國歷史和文化影響。中國兩千年的封建統治，人們對稅收可謂深惡痛絕，苛捐雜稅、橫征暴斂往往是稅收的代名詞。新中國成立后，由于長期受到極“左”路線和“非稅思想”的影響，片面追求稅制簡單化，淡化了人們對稅法的認識，稅收本身積極的作用得不到彰顯，加之宣傳導向的偏差，“取之于民、用之于民”的社會主義稅收本質沒有得到廣泛認可。

2、經濟基礎和生產力發展水平影響。當前，我國的經濟發展和老百姓收入水平普遍不高，許多納稅人不僅文化水平低，而且自身生產力發展也十分有限，生產經營活動具有規模小、產品檔次低、科技含量不高的特點，資本積累階段還沒有完成。這些狀況的存在影響良好納稅觀念的形成。

3、納稅人政治權利影響。由于我國長期以來納稅人權利與義務存在非對等性，對納稅人合法權益的保護重視不夠（我國對納稅人權益的保護規定，在1995年頒布的稅收征管法中才有所體現），依法納稅光榮僅僅停留在口號上，提供“公共產品”的納稅人對“公共產品”使用分配參與力不強，納稅人應有的政治地位和依法納稅的榮譽感、責任感得不到體現。這些問題和現象的存在對依法誠信納稅觀念的影響，也是不容忽視的。

（二）現行稅收法律體系不夠完善，稅收執法困難重重

一是稅收基本法缺失，稅收執法基礎薄弱。目前在我國的稅法體系中，沒有一部完備的稅收基本法，使得實際工作中經常會出現“無法可依”現象。稅收執法水平受到嚴重影響。

二是稅收立法層次不高，稅收執法剛性不足。目前現行的各單行稅法立法層次普遍偏低，權威性不夠，真正稱之為法的只有三個，其余均為條例、規章，并且這些條例、規章，條目比較混亂，還經常處于修改、變動和增補之中，顯得稅收執法剛性不足，穩定性差，使老百姓對稅法的權威性和嚴肅性產生了疑惑，也動搖了他們依法納稅的信念。

三是現行稅法條款界定不夠嚴密，稅收執法難以落實。我國現行稅法在諸多條款的制定和表述上，相互矛盾，用語含混，以致稅收執法條款形同虛設。如在增值稅一般納稅人資格認定方面，條件變化頻繁，且前后標準不一，基層難以準確把握。又如在強制執行處罰決定時限方面，《征管法》與《行政處罰法》兩者不夠一致。再如《征管法》第64條規定，對納稅人編制虛假計稅依據，可處以五萬元以下的罰款，顯得自由裁量權過大，而現實當中往往是“輕描淡寫”。由于以上問題的存在，給稅收執法帶來相當的不便。

（三）地方政府依法行政意識不強，干預稅收執法現象屢見不鮮

當前，一些地方政府法律和大局意識欠缺，不能按照科學發展觀要求，正確處理好經濟發展與稅收執法的關系，重眼前局部利益、輕長遠整體利益，違反稅收法律，違背經濟規律和稅收工作管理規律，干預稅收執法的現象和行為屢見不鮮。

一是對稅收職能作用的認識上，忽視國家稅收制度本身的調節功能，將自己的愿望和要求，置于國家和長遠發展利益之上。把稅收簡單看成是政府籌集財政收入的一種工具，自己可以任意使用。當前，為了追求GDP的高增長，盲目招商，對一些高能耗，環境污染嚴重的項目，只要企業規模投入大，不顧國家產業發展方向，盲目引進，并且在這一類企業的發展上，要求稅收讓路，強調“放水養魚”，使國家實施的許多稅收政策難以達到預期的成效。

二是在稅收收入的組織領導上，重收入指標，輕收入質量，忽視經濟稅源對稅收的決定作用。稅收收入作為衡量一個地方經濟發展水平的重要指標，各級政府都把它列為年度重點工作目標，在一些經濟基礎相對落后地區，甚至把它作為“面子”工程來抓，于是在下達稅務部門收入任務上，不顧本地稅源實際，盲目加碼，使得稅收計劃大大超越本地經濟稅源。

三是在處理行政管理權與稅收執法權的關系上，違反稅收《征管法》的規定，干預日常稅收執法。特別是當前在對招商引資企業的稅收管理方面，地方政府不是支持稅務部門依法行使職務，而是人為設置重重障礙，制定層層關卡，對稅收執法實施行政干預，以言代法、以文件代法，出臺一些有悖于稅收法律法規的政策措施。從不久前審計署公布情況看，在被審計的6個省、80個開發區中，稅收流失達65億元，政府成為納稅人偷、逃稅收的保護傘。

（四）協稅護稅意識淡薄，綜合治稅合力尚未有效形成

稅收是國家的稅收，而不僅是稅務部門的稅收。稅收工作不能單靠稅務部門孤立地去完成，稅收執法需要靠社會各界的大力支持配合，才能取得實際效果，才能發揮出稅收的職能作用。但在現實生活中，還存在以下三個方面的問題。

1、協稅護稅工作尚待規范和統一，工作質量仍需進一步提升。對協稅護稅的規定和要求，在《征管法》及其實施細則中，只有概括性的規定和描述，什么是協稅護稅，協稅護稅有哪些具體內容，如何獎勵等方面，至今還沒有一套完整、具體的規定。這種狀況使得協稅護稅工作得不到應有的重視，浮在表面，流于形式的做法較為普遍，工作的措施和力度亟待加強。

2、協稅護稅網絡松散，稅源監控乏力。隨著市場經濟的迅速發展，原有的協稅組織和人員，身份和社會地位也發生了變化，有的成了單純的經濟單位，有的成為個體、私營業主，協稅護稅的主動性、自覺性發生了較大變化，如稅收文書送達、見證簽字等極其簡單的協稅護稅工作，許多組織和人員往往不愿配合，舉證難、送達難的現象已司空見慣，基層協稅護稅組織建設亟需鞏固。與此同時，部門之間的信息溝通，由于存在職責不清，責任不明，渠道手段尚未建立等原因，使得許多涉稅信息，稅務部門難以及時掌握，致使稅源控管難以到位，稅收執法顯得力不從心。

3、法律、法規缺少約束力，實際操作顯得蒼白無力。稅收征管法、國家稅務總局的規章、以及總局與有關部門下發的文件，先后就有關稅收問題的處理分別作出明確的規定和要求，涉及地方人民政府、法院、公安、工商、技監、人民銀行等單位和部門，由于這些規定要求缺少約束力，在實際工作中往往難以落實到位，如工商登記信息的相互交換問題，法院在破產企業所欠稅收處置等方面，支持協助稅務機關依法征稅的力度，距規定的要求都還存在著較大的差距。甚至有的單位從部門利益出發，拒不執行稅收及相關法律法規的規定，如小型機動車輛購置稅征收方面，有的部門以影響上牌（照）率為由，不要相關完稅憑證，照樣為申請者上牌，造成國家稅款流失。

二、提高和改善稅收執法環境應遵循的原則

稅收執法環境優劣，對于稅務機關能否有效和順利開展稅收執法活動有著密切關系，必須引起各級稅務機關的高度重視，并采取一系列行之有效的辦法和措施加以“凈化”。提高稅收執法環境質量應遵循以下幾點原則：

第一，科學發展原則。當前，稅收執法環境存在的諸多問題，是經濟社會發展過程中普遍存在的問題之一，有的問題在其他領域也許更加突出。作為國家政府機構之一的稅務部門，要處理和解決這些矛盾和問題，必須以科學發展觀為指導，實事求是，求真務實，既致力于當前的發展，又著眼于未來的發展；既注重發展的內容，又注重發展的潛力，把現在同未來有機地結合起來，從而實現稅收事業的全面、協調、可持續發展。

第二，依法治理原則。執法環境問題產生的原因雖然較多，但解決問題的關鍵還應走“法治”之路。通過建立健全完備的法律、法規，約束和規范自身行為，告誡和懲治違法行為。只有這樣，我們的執法環境才能得到有效治理和提高。

第三，重點突出原則。稅收執法環境存在問題的原因是多方面的，情況也較為復雜，與我國的社會發展、歷史文化傳統等諸多方面都有一定的聯系，這就決定了解決此類問題，在方法上要強調針對性，在時間上不可急于求成，有些問題如納稅意識、遵紀守法等方面還需全社會長期的共同努力，但在法律、法規的建立和完善方面，我們還應加快腳步，不可按部就班。

第四，內外并舉原則。稅收執法內部環境如干部素質、征管機制等，對外部環境的變化和發展有著直接的聯系和影響。我們在關注稅收執法環境外部因素的同時，也要加強稅收工作自身的建設，做到統籌兼顧、相互協調、相互配合、相互約束，防止顧此失彼等現象發生。

三、提高和改善稅收執法環境若干建議

遵照上述原則，當前，在提高和改善稅收執法環境方面應著重做好以下幾方面工作：

（一）樹立科學發展觀，建立和諧稅收執法環境

科學發展觀是對經濟社會發展一般規律認識的深化，是稅收工作必須長期堅持的重要指導思想，各級國稅機關務必緊緊圍繞黨和國家工作大局，進一步增強大局意識，發展意識和經濟意識，提高貫徹落實科學發展觀的自覺性和堅定性，努力構建和諧稅收執法環境。第一要建立健全各項制度，體制和機制，改革和完善與科學發展觀不相適應的規定和要求，切實將科學發展觀落到實處；第二要嚴格履行自身工作職責，嚴格遵守稅收組織原則，堅決落實各項稅收優惠政策，充分發揮稅收調節功能，為促進經濟發展，維護社會穩定服務；第三要加強干部隊伍建設，牢固樹立聚財為國、執法為民的宗旨，不斷提高廣大稅務工作者的執政能力。

（二）強化稅收基礎教育，營造良好稅收法治氛圍

進一步大力開展稅法宣傳、普及教育活動，提高全社會公民納稅意識。各級稅務機關要高度重視宣傳工作，不僅要做到常抓不懈，鍥而不舍，而且要講究方法、講求實效。要舍得資金投入，切不可把此項工作當作“份外工作”、“額外負擔”。既要從自身做起，也要從娃娃抓起。從中小學生到各類從業人員，從普通公民到領導干部，都要將他們列入宣教對象，使他們不僅知稅法，而且要懂稅法。通過我們的宣傳，讓各級政府特別是領導干部，能夠充分認識到錯誤地執行國家稅收政策給國家及當地社會和經濟發展帶來的諸多危害、損失和不利影響；能夠科學地領導稅收工作和正確對待、運用各項稅收規定，讓稅收更好地為社會和經濟發展服務。

與此同時，稅務機關要進一步規范辦稅流程，公開辦稅程序，提高辦稅效率，切實維護納稅人的合法權益，努力構建和諧融洽的征納關系。要適當擴大納稅人在各級人大代表中的比例，最大限度地聽取廣大納稅人的意愿，充分提高廣大納稅人的政治地位。

（三）加大稅收立法力度，切實維護稅收法律秩序

在大力實施依法治國的今天，稅收執法環境中存在的諸多問題告訴我們，必須進一步加大稅收立法力度和進度，通過法律法規，強化稅收執法，理順稅收工作與地方政府及其他相關部門的關系。要著重解決稅收行政執法所必需的配套設施、制度，如協助稅務機關執法的相關部門、人員應承擔的法律的責任，以及稅收司法保障體系的建立等問題，使協稅、護稅、支持和配合稅收執法等工作要求能夠真正落到實處。建議有關部門抓緊制定和出臺《稅收基本法》，為促進和完善稅收執法環境奠定良好的法律基礎，積極探索建立國家稅務系統高度垂直管理體制，進一步減少地方政府對稅收工作的干預。與此同時，上級稅務機關要主動配合人大和會同有關部門，定期開展稅收執法檢查，對各地違反稅收法律法規的現象和行為，無論涉及何人，都要堅決予以追究，并公開曝光，堅決維護國家的權威和法律的尊嚴。此外，我們的地方政府要進一步深化改革、轉變職能、找準位子，讓稅收真正成為促進社會和經濟發展的有力工具。

四、科學完善稅收制度，充分發揮稅收服務經濟的職能

長期以來，我國稅收制度的調整、完善與國家經濟和社會發展有著密切的聯系。隨著我國社會和經濟的快速發展，稅收制度改革勢在必行，稅務機關要面對新的形勢和任務，全面落實黨中央、國務院一系列重大方針、決策，擴大稅收在地方工作中的影響，為優化稅收執法環境創造條件。

（一）合理劃分稅權，理順中央和地方的分配關系，調動地方政府關心和支持稅收工作的積極性。當前一些中央稅的日常管理已經很難得到地方政府的支持，如車輛購置稅管理，這一現象應引起高度重視。

（二）優化稅收制度。隨著我國市場經濟體制改革的不斷深入，解決社會經濟發展中面臨的突出矛盾和問題，是稅收工作的一項重要任務。如解決就業與再就業問題、統籌城鄉發展、促進區域協調發展、生態環境和資源的有效利用等等方面，稅收有著廣闊的前景。改革和完善現行稅制，已經成為新時期稅收工作的當務之急。

五、落實稅收綜合治理，打造依法治稅新格局

稅收執法環境存在的問題，具有多方面、多層次特點，解決這些問題，單靠國稅部門的力量可以說是杯水車薪，必須實施綜合治理。一要建立健全協稅護稅組織，在充分利用好行政組織機構，加強基層護稅組織的同時，要積極與廣大群眾組織相聯系，如工商聯、消費者協會、婦聯等，明確協稅護稅內容，建立協稅護稅制度，進一步激發支持配合稅收工作的積極性和熱情。二要密切與政府等及其有關部門的溝通協調，尤其要充分利用好現有的法律法規的規定和要求，完善和改善協調機制，創新工作思路，努力做到政令統一，建立起依法治稅新格局。

六、規范征納雙方行為，推進稅收誠信體系建設

依法誠信納稅是現代文明的標志，是市場經濟發展的內在要求，也是構建社會主義和諧社會的重要內容，因此，不論是稅務部門，還是廣大納稅人都應按照“誠信”的要求規范自身行為，共同做好誠信稅收建設。第一，建立和完善稅收法律體系，為依法誠信納稅提供法律保障。第二，建立以執法責任制和過錯追究制為核心的內部考核監督管理機制。大力開展懲治與預防腐敗體系建設，確保稅收執法公正嚴明。第三，加強稅務機關的服務觀念，積極推廣納稅信用等級制度，對依法納稅的納稅人給予有效的鼓勵。第四，全面落實各項稅收救濟制度，通過稅收復議和行政訴訟等手段，公正解決涉稅問題，對發生的各種錯案要依法予以賠償。第五，嚴厲打擊各種形式的稅收刑事犯罪，規范稅收秩序。