監控稅源調研報告

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隨著我國社會主義市場經濟的發展，各級政府的財政需求對稅收收入增長的期望值不斷提高，而稅收收入的增長對稅源的依賴度也不斷增加，稅源監控在稅收管理中的地位越顯重要。分析我省今年以來連續暴露出的“鐵本”等幾個偷騙稅大案都集中反映出稅源監控能力的薄弱。最近國家稅務總局和各級稅務機關均將加強稅源監控作為稅收管理的一項重要工作提出。面對現行稅源監控中存在的諸多問題，如何建立現代稅源監控體系，本文提出一些基本思路。

一、稅源監控的現狀及問題剖析

稅源監控是現代稅收管理職能的體現和作用對象。稅收管理從收入的角度來看就是要掌握稅源、促使納稅人將稅收從潛在稅源的狀態依法轉化為現實稅收收入的過程。筆者認為稅源監控體系主要由稅源預測、稅源管理、納稅能力估算和稅收審計四個部分構成。其中：稅源預測屬分析型監控、稅源管理屬管理型監控、納稅能力估算屬預警型監控、稅收審計屬核查型監控。稅源監控作為稅收管理工作的起點和基礎，貫穿于稅收征管工作的全過程。稅務機關稅源監控能力的強弱在很大程度上決定了稅收征管質量的高低，稅源監控手段是否先進、科學、可行，又直接影響了稅收征管的效率，因此稅源監控是稅收征管工作的重中之重。

目前稅務部門普遍采用的稅源監控的方法因存在種種弊端和問題，不能滿足現代稅收管理的要求。主要表現在以下幾個方面：

一是稅源預測主要采用“基數+增減因素”法（即：以上年稅收會計核算反映的實現稅源加稅源典型調查估計的增減因素作為本年預測期的稅源）既缺乏科學依據，而且與實際稅源相差較大。首先，基數僅是稅收會計核算反映的“應征數”（納稅人自行申報的應征數＋稅務檢查已查補的部分應征數），未包含尚未查到的納稅人偷騙稅收的應征數，因而該基數不能反映納稅人實現稅源的“全貌”。加之多年來各種人為累積因素的影響，這種“基數”已難以代表某地區的實際稅源；其次通過對部分企業典型調查估計的本年“增減因素”因受調查估計準確性的影響，稅源預測的可信性較差。因此，地方政府對采用這種方法預測的稅源常常持“似信非信”的態度，上級稅務機關利用這種預測數據也常常導致決策的失誤。如每年分配的稅收收入計劃與各地實際稅源的誤差較大、現行征管質量考核的結果不能反映征管的深度和依法征收的質量等等。

二是稅源管理仍停留在以重點稅源統計分析為主的初級管理水平上，稅源信息失真、信息占有量匱乏、稅源管理缺位的問題嚴重制約了稅源監控。目前基層稅務部門對重點稅源信息的采集主要依賴于納稅人申報的部分財務數據，缺少與納稅人相關的其它經濟信息和非財務信息的比對、印證，加之稅務機關與納稅人之間存在占有信息的不對稱，導致稅務機關一方面統計上報的重點稅源信息失真的問題難以控制；另一方面信息來源渠道不暢、信息占有量匱乏難以對重點稅源實施有效的監控管理。根據如此的重點稅源信息分析的結果只能反映重點稅源戶申報稅源的變化，而不能反映實際稅源的變化。其次基層稅務機關普遍推行稅收的專業化管理，取消了專管員制度，部分地區還實施了“流程再造”式管理，按照稅收業務的流程節點設置崗位和機構。因稅源管理制度的不完善，業務流程僅局限于對重點稅源企業的靜態統計和事后分析，重“管事”輕“管戶”，缺乏對整體稅源的動態管理，特別是對大量偷騙稅較為嚴重的中小企業未納入稅源管理的范圍，導致稅源監控的嚴重缺位、偷騙稅大案頻繁發生。

三是納稅評估作為對部分企業稅源監控的一種管理手段，僅屬微觀稅源監控的范疇。而對某一地區或行業納稅能力的估算作為宏觀稅源監控的方法在稅務部門未能得到有效應用。納稅能力是指在既定的稅制下，一個國家、地區、行業在一定時期內經濟運行所形成的稅收儲量，是一個稅收潛在能力的概念。在微觀上它表現為企業的應納稅額，在宏觀上它表現為一個國家、地區、行業可征稅收的總能力。因而納稅能力估算在微觀上類似于對企業的納稅評估，在宏觀上是對一個國家、地區、行業可征稅收總能力的估算。納稅能力估算在全世界被認為是一個檢測和監控稅源的最佳方法。而在我國卻未能得到相應的重視和有效應用。目前因我國納稅評估的效能定位不明確、基礎信息不充分、評估分析手段不完善等問題，基層稅務部門實際應用的效果也普遍不佳。

四是以稅務稽查為主的稅務審計因缺乏科學選案的手段以及征管與稽查之間資源整合、優勢互補不到位，在一定程度上影響了事后“核查型”監控的效果。如：征管部門在日常管理和納稅評估發現的納稅人有關偷騙稅嫌疑的資料信息未能及時與稽查部門共享、基層稅務部門對征管部門日常性檢查與稽查局稅務稽查的職能定位及檢查計劃的統籌安排缺少有效的協調、管理,導致各部門的稅收檢查工作尚未形成合力。雖然國家實施了“金稅工程”、各地稅務部門也采取了一系列的管理措施，但由于稅務檢查的威懾力和偷騙稅被發現的概率較低，納稅人鋌而走險采用各種偷騙稅手段導致稅源流失的問題仍然很嚴重。

鑒于目前我國稅源監控的現狀，結合稅收工作實際，建立我國現代稅源監控體系已迫在眉睫。

二、建立現代稅源監控體系的基本思路

筆者對改進目前稅源監控的現狀、初步建立我國現代稅源監控體系的基本思路建議為：以稅收與經濟的內在關系為依據，注重將相關經濟指標應用于稅源監控；以稅源預測分析為基礎，全面掌握和監控稅源的變化；以納稅能力估算為主線，實現微觀監控與宏觀監控的有機結合；以強化稅源監控手段為保證，促進稅源監控效能優化重組。主要內容分述如下：

（一）以稅收與經濟的內在關系為依據，注重將相關經濟指標應用于稅源監控。

眾所周知：稅收與經濟的關系是“經濟決定稅收、稅收反作用于經濟。”這一關系在馬克思的《政治經濟學》中能找到理論依據，用凱恩斯的靜態宏觀經濟模型可推導出相關結論，市場經濟國家多年的實踐也充分證實了這一關系。因此我們應該將此作為建立現代稅源監控體系的理論基礎。

基層稅務部門要改變目前“就稅收分析稅收、就稅源預測稅源”的思維方式，更深層次、更廣泛地研究和分析總體稅源及各稅種與相關經濟指標的內在關系，注重應用多種宏觀和微觀經濟指標去預測和分析稅源，為稅源監控提供科學依據。如積極研究衡量經濟的核心指標GDP與稅收的關系，筆者曾在1998年用1990~1996年如東縣GDP變量與稅收變量時間序列數據依據社會經濟統計學建立一元回歸分析模型。分析出：（1）我縣各項稅收的總量與GDP總量呈現高度相關的關系，兩者的相關系數為0.9802（接近于1），說明在總變差中有98.02%都可由模型本身解釋，其余變差是受政策因素、稅收征管水平和其它經濟因素的影響；（2）工業和商業增加值與增值稅呈現高度相關的關系，相關系數為0.9749。說明在總變差中有97.49%都可由模型本身解釋，其余變差是受政策因素、稅收征管水平和其它經濟因素的影響。

（二）以稅源預測分析為基礎，全面掌握和監控稅源的變化。

稅源的預測分析不僅是稅源監控的起點，也貫穿于稅源監控的整個過程。稅源預測分析的結果不僅可為分析下達稅收收入計劃提供依據，還可為掌握和監控宏觀（某一地區、行業）及微觀（某一企業）稅源變化服務，因此稅源預測分析應為稅源監控的基礎?；鶎佣悇詹块T要改變目前普遍使用的“基數+增減因素”的稅源預測方法，在對稅源變化的重點企業進行典型調查分析的同時，建立稅源宏觀預測分析模型，對某一地區、行業的稅源進行預測分析，及時掌握和監控宏觀稅源的變化。

建議國家稅務總局和省國稅局建立稅源宏觀預測分析模型，預測目標應包括稅源總目標、分稅種目標、分地區目標、分行業目標和動態目標。為適應上述需求應建立一套大型動態組合模型庫，應用計算機進行統計、分析、處理。大型動態組織模型庫應根據稅收與某些經濟指標顯著相關、稅收歷史數據具有時間序列性和稅收數據的自相關性三個特點，依據社會經濟統計學原理和計量經濟學方法，選擇回歸預測模型、時間序列預測模型和指數平滑預測模型三類組成。然后依據相關系數和擬合優度（即模擬預測歷史數據的準確程度）進行優選模型。同時應根據不同地區經濟結構、稅源結構的差異，著重考慮生產結構（GDP結構指標）、投資結構（全社會固定資產投資結構指標）、分配結構（最終消費、資本形成總額、凈出口額）和稅收政策諸因素對稅源的影響，選擇不同的模型參數的估計值，從而形成不同地區、行業和稅種的稅源預測分析模型。應用計算機對其進行分析計算，預測報告期稅源。一方面為分配稅收收入計劃的提供依據（要考慮各地稅收征管努力程度），另一方面與統計某地區、行業納稅人申報的某稅種稅源進行比較分析，作為稅源監控的基礎。

（三）以納稅能力估算為主線，實行微觀監控與宏觀監控的有機結合

納稅能力估算作為世界公認的檢測和監控稅源的最佳方法，它包括對企業的納稅評估（微觀稅源估算）和對某地區可征稅收總能力的估算（宏觀稅源估算）兩個部分。是微觀稅源監控和宏觀稅源監控的主要手段，兩者不可偏廢，要實行有機地結合。

1、要盡快規劃建設“國家經濟稅收信息倉庫”。發達國家稅源監控的經驗表明：有效的稅源監控必須依賴于全社會各部門較強的協作和政府社會管理的支撐。而我國制約稅源監控的主要的因素正是缺乏政府社會管理對稅務部門獲取和監控納稅人涉稅經濟信息的有力支撐。稅務部門單方面采集納稅人的信息難以解決信息的真實性和全面性的問題。因此針對稅收征納雙方信息不對稱、納稅人申報信息失真、稅務部門獲取涉稅信息的渠道單一和占有經濟稅收信息量匱乏等問題，為適應納稅能力估算、稅源預測分析、稽查選案以及其它經濟管理部門對經濟稅收信息的需求，建議由政府牽頭國家稅務總局匯同國家信息產業部盡快規劃建設“國家經濟稅收信息倉庫”，各省、市、縣建立分庫，全國聯網。初步設想建議：“國家經濟稅收信息倉庫”由“稅收征管信息庫”、“經濟情報信息庫”和“數據處理及交換平臺”三個部分組成。由國家信息產業部統一規劃管理，國家稅務總局、財政部、海關總署、國家審計署、國家工商管理局、人民銀行、國家統計局、國家商務部、國家經濟貿易委員會、國家電力和運輸等管理部門按職責分工共同參于“國家經濟稅收信息倉庫”建設，并按各自的業務需求共享、加工、交換、處理信息?！岸愂照鞴苄畔臁敝饕杉瘒惥?、地稅局、財政局、海關等涉稅部門的稅收管理信息及金稅工程發票信息；“經濟情報信息庫”主要采集工商管理信息、市場交易及價格信息、經濟統計監管信息、資金流向信息、物流信息、國外稅收經濟情報及交換信息等；“數據處理及交換平臺”主要為數據的整理加工、數據挖掘和增值利用、信息共享交換服務。建設“國家經濟稅收信息倉庫”既能為經濟管理部門提供豐富的“各取所需”的智能分析工具和“信息原料”，又能有效地幫助各部門完成對內監督和對外控管。它是國家信息高速公路上的“立交橋”，將各個部門的“信息孤島”連接貫通，可有效地解決單個部門采集信息的失真和各部門重復采集信息的問題。

2、進一步規范納稅評估工作，發揮微觀稅源監控的作用。

首先要進一步明確納稅評估的效能定位。筆者認為：納稅評估是稅務機關在全面掌握本地區經濟信息的基礎上，根據納稅人、扣繳義務人、政府經濟管理部門和社會機構提供的各種涉稅資料和信息，采用一定的技術和方法，對納稅人、扣繳義務人在一定時期內履行納稅義務的情況進行稽核、比對、分析和約談，以幫助和促進納稅人自覺、如實、全面申報繳納應納稅款的一項稅收管理活動。它好似稅務機關實施稅源監控的“雷達檢測站”，通過設置科學的評估指標體系，借助于信息化手段，對監控區域內納稅人的納稅情況進行動態“掃描”,及時發現疑點、分析疑點，并向其他管理部門或稽查部門傳遞，尋找偷騙稅行為發生的線索?？梢哉f納稅評估實質上是稅務機關對納稅人是否依法申報繳納稅款的一種預警型監控。它是介于稅收日常管理與稅務稽查之間的一種管理活動，并非稅收檢查行為。其目的是為納稅人對非惡意偷稅行為自查自糾提供預警和幫助提醒，而對有惡意偷稅疑點和經評估約談后仍未自查自糾的問題向稅務稽查部門提供案源。因此納稅評估也是一種選案手段，是對原有稽查選案方式的一種有效補充，它有利于提高稽查選案的準確性，充分發揮稅務稽查的效能。因此它是實現稅收日常管理與稅務稽查的有效鏈接。

其次，要一步優化納稅評估的信息采集手段和評估分析手段。在目前尚未建成“國家經濟稅收信息倉庫”前，各地稅務機關要拓寬信息采集渠道，除采集納稅人申報信息、稅收征管信息和金稅工程信息外，稅務部門為取得真實信息，要繞開納稅人直接報送渠道，從其它部門和渠道掌握納稅人不易隱蔽的經濟信息，盡可能與當地的工商、地稅、海關、統計、金融、供電等部門協商實行信息交換和共享，完善評估信息的提供機制。同時要借鑒發達國家納稅評估的經驗和模式，建立一套較為完善的納稅評估支持系統軟件，逐步規范評估操作。一是要不斷優化評估分析指標體系，重視應用社會經濟統計學原理，做好評估的量化分析，建議分行業及產品大類設立宏觀稅收預警指標體系，合理測定各指標的正常區間，確定其正常峰值和警戒值，較為準確地體現納稅行為的共性和規律，不斷提高篩選異常信息的準確性，為納稅評估提供真實而有價值的信息；二是要采用“模糊分析”方法，將評估范圍擴大至納稅人的生產規模、貨物進銷規模、成本消耗、資金流動等方面，應用相關非財務指標信息進行非量化的模糊分析，實現對涉及生產銷售的多維信息評估分析。

3、研究和探索我國納稅能力估算方法，加強宏觀稅源的監控。

對一個地區進行納稅能力估算結果的應用較為廣泛，不僅可用來確定一個地區的稅源總量，還可用來分析稅源結構變化、各地區納稅能力變化、各地區稅收收入與納稅能力的關系（兩者之比為各地區的實際征收率），為制定各地區征收率控制目標、完善稅收收入計劃管理、輔助稅收預測、輔助建立稅收預警系統、輔助建立稅收綜合考核體系提供客觀依據。由于我國的稅收制度有別于其它國家，因此研究和探索我國的納稅能力估算方法、加強宏觀稅源監控已成為當務之急。筆者曾以增值稅納稅能力估算為例，闡述了估算的基本思路和方法。

（四）以強化稅源監控手段為保證，促進稅源監控效能優化重組

建立我國現代稅源監控管理體系必須以強化稅源監控手段為保證。應根據新體系的要求，在稅收管理工作中完善和重組稅源監控管理機制。目前要注重以下幾個方面：

1、推行納稅人統一代碼制度。為建設“國家經濟稅收信息倉庫”，滿足各經濟管理部門的信息交換和監管對代碼通用性的要求，必須盡快在全國范圍內推行納稅人統一代碼制度。建議對每一個法人組織和年滿16周歲以上的公民都賦予獨一無二的終身識別號——納稅人代碼，以國家立法明確納稅人代碼的法律地位。并以全國統一編碼的法人組織代碼和個人身份證號碼作為納稅人代碼進行工商、稅務登記，并作為辦理金融、保險、財產登記、投資、社會福利、交易合同等業務及領取勞動報酬收入時必須填報的代碼。以此實施對稅源的全面監控和管理。

2、控制和規范現金支付。由于我國目前對現金支付處于失控狀態，現金支付數額過于龐大，使大量的現金交易信息游離于監控之外，為偷稅、洗黑錢、行賄受賄等經濟犯罪提供了“防空洞”。建議通過國家立法明確限制現金的支付范圍，同時對涉及大額現金交易項目的組織和個人必須履行報告義務，否則給予一定的處罰。

3、完善對關聯企業業務往來的監控制度。目前利用關聯企業業務往來進行偷稅和違規操作的問題較多，特別是在上市公司中較為普遍。建議國家盡快制定關聯業務往來的報告制度，稅務部門要將關聯企業業務往來作為納稅評估和稅務稽查的重點。

4、健全對跨國稅源國際避稅的監管制度。對跨國公司轉讓定價問題，建議國家盡快制定和實施“轉讓訂價規則”和“預約訂價協議規則”；對外商投資企業資本弱化問題研究應對措施，目前我國法律對外商投資企業的注冊資本有嚴格的要求，但對投資后的負債融資卻沒有明確規定債務股本比率來限制資本弱化，建議補充國家稅法盡快明確外資企業的債務股本比率，從稅法上限制外資企業的借款規模，避免稅收流失。

以上是筆者對建立我國現代稅源監控體系的基本思路，還有待于在實踐中不斷完善。