改革候選人提名調研報告

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黨內外群眾高度關注的黨的干部制度改革的一個關鍵性問題，就是改革候選人提名方式。這里所說的“候選人”，主要是指由特定主體提名并按照一定的程序被列入待通過選舉、選任后成為領導干部的人選（當然，人代會、黨代會等也有一個代表“候選人”的問題，且與本文研究的問題有不少類似之處，但不是本文主要涉及對象）。在傳統體制下，黨的領導機關、領導干部是提名的主體，只要是被黨的領導機關或主要領導人列入“候選人”的對象，無論是選舉還是選任，大都能如愿以償。因此，掌握提名權的人及其提名方式，就至關緊要。誰來提名、怎樣提名、如何接受監督，就必然成為干部制度改革的一個關鍵性問題，也是一個時期以來干部制度改革的一個突出的薄弱環節，已成為整個制度改革的“瓶頸”。如果不對現行的提名方式進行認真改革，那么，干部制度改革的不少舉措（如民意測驗、民主評議、任前公示、全委會票決等）就會具有很大的局限性甚至是虛假性。

現行提名方式的主要弊端

在我們黨內，多年來實行的基本上是以領導機關、領導干部尤其是“一把手”主導提名權為特征的提名方式。這種方式，往往從名義上看是黨的領導機關（如黨委常委會、組織部等）集體提名，而實質上主要是體現“一把手”的意志。在現行的“一把手”負總責及嚴重缺乏對其監督的體制下，“以集體領導的外表掩蓋個人專斷的實質”（《鄧小平文選》第1卷，第231頁）的情況，往往很難避免。在一般情況下，“一把手”在書記辦公會、常委會上提名的候選人，都會順利通過，而一經通過，便成為黨的領導集體的意志和名義。這樣一種提名方式，存在著明顯的弊端。

1、不利于真正選拔人才

由于領導機關、領導干部自身的工作特點及工作方式，決定了其在干部的接觸及了解的廣度、深度上是很有限的，因此，往往容易對干部看表象的東西多，看實質性的東西少；看一時表現多，看一貫狀態少；看表面政績多，看實實在在的工作少；看書面考察材料多，看群眾真實評價少；看干部一時風光多，看干部的發展潛力少；看干部的學歷職稱多，看干部的真實能力少；看干部的辦事能力多，看干部的品德作風少。這樣，就很難避免在選人用人上的片面性及局限性。本來，通過黨的集體領導及科學民主的程序來提名候選人，是可以大大避免或減少這種片面性和局限性的；但是，當集體領導形同虛設、“一把手”意志實際上超越了制度程序時，這種片面性和局限性的惡果就會凸現出來。這樣，一些德才兼備、很有個性、從不注意討領導歡喜的干部，就很容易被排斥在一些領導人的視野之外而很難被提名為候選人，這勢必大大阻礙黨對優秀人才的選拔。

2、容易滋生和助長任人唯親的庸俗風氣

任人唯親是我國古代封建門閥制度、門閥作風的突出特征，是封建主義吏治腐敗的突出體現，封建社會的世襲制、欽定制、恩蔭制、拉幫結派、結黨營私等都與此有關。任人唯親在現今的黨內生活中仍有突出表現，而現行的候選人提名方式很容易對此產生推波助瀾作用。黨內由領導機關、領導干部即由少數人壟斷候選人提名權的狀況，必然會帶來兩個方面的問題：一方面，是為一些領導干部任人唯親提供便利條件。因有提名權之便，就使得一些領導者主要憑個人的好惡甚至個人恩怨來選擇干部。在一些地方，在領導身邊工作的人，與領導親近的人得到快速、破格提拔?！敖僬吖佟币殉蔀橐环N當官及個人升遷的捷徑。黨內外議論甚多的“秘書現象”就很能說明問題。另一方面，由于能便捷進入“候選人”圈子的利益導向及誘惑，也必然使得一些人對手握提名權的領導者察言觀色、投其所好、溜須拍馬、跟人不跟路線方針，甚至跑官要官、買官賣官的事就很難避免，并因此在一些黨員干部中形成“一榮俱榮、一損俱損”的共同利益圈子以及人身依附的鏈條。在黨內生活中常有耳聞的“某某是誰提拔的”、“某某是誰的人”，也決非空穴來風，它從一個側面反映了在壟斷提名權下必然產生的任人唯親的惡果。

3、不利于發揚黨內民主

黨內民主是黨的生命。就黨內生活而言，離開了候選人提名的廣泛性，就很難保證黨內選舉的真實性及合理性。黨的領導機關、領導干部壟斷候選人提名權，從根本上說，是違內民主的基本原則的。黨的領導干部及其候選人的產生，就其本質意義上來講，應當是黨員主體意志的體現及黨內民主程序的產物。在共產黨內，作為黨的主人的黨員主體，理所當然地是黨內生活的參與主體。沒有黨員主體的參與，黨內一切重大問題的決定，一切重要領導人的產生，從根本上說，都是有悖于黨的性質及黨規黨法的。如果黨員主體對候選人的產生無權參與，就不僅是對黨員權利的不尊重，更是對黨內民主的漠視。進一步講，在黨的領導班子中，把本應體現民主原則的集體提名，異化為“一把手”意志的體現，就會嚴重損害民主集中制原則，就會嚴重助長完全有悖于黨內民主的一言堂、個人決定重大問題、個人專斷、個人崇拜、個人凌駕于組織之上一類“家長制”現象，甚至可能導致由領導人自己選擇和指定自己接班人的極不正常的狀況。

4、難以避免選人用人上的腐敗現象

由于候選人提名權的壟斷性以及提名方式的神秘性、不規范性、難以監督性等特點，就必然圍繞著“提名”而產生種種“尋租”的機會與可能。也就是說，提名權的資源以及被提名的機會都是很稀缺的，但希望被提名及備選的干部又太多，并且又缺乏公開、公平競爭的條件，于是，就必然圍繞著爭奪“提名”機會而展開激烈的甚至是殘酷的角逐，就必然會有人持“提名權”待價而沽，就一定會有人花錢向有提名權的人購買“提名”的機會。這種圍繞“提名權”的交易，是選人用人腐敗現象中的一個突出表現。近年來許多地方頻頻發生的跑官要官、買官賣官的腐敗案件，其中一個共性的特征，就是圍繞著干部提拔、任免上的“提名權”而進行以權謀私、以錢謀官?？梢哉f，如果不對由少數人壟斷候選人提名權的那種提名方式痛加改革，買官賣官一類腐敗案件就難以真正遏制；如果變相地維系那種極少數人有權、大多數人沒權的傳統提名方式，干部制度改革真正的實質性進步就很難實現。

改革候選人提名方式的基本思路

改革候選人提名方式，從根本上說，是要大力發展黨內民主，切實保障黨員主體的知情權、參與權、選舉權、監督權，從而逐步做到將提名權從少數人手里轉移到多數人手里，逐步使黨員主體成為黨內候選人提名的主要參與力量及主要監督力量。具體來講，是要按照有利于發展黨內民主的基本價值取向，著力從制度上對現行的候選人提名方式進行改革，努力使傳統的單一的組織提名（即領導機關領導干部提名）逐步轉變為多元化的提名格局。

1、限制領導提名

現行提名方式的主要癥結，就是由領導機關、領導干部壟斷及變相壟斷提名權，許多問題往往由此而生。應當說，由于領導機關、領導干部處于把握全局、統籌兼顧、考察干部方式較多的特殊位置，特別是由于領導機關、領導干部肩負的特殊職責，由他們提名候選人的必要性和優越性是客觀存在的。問題在于絕對化，即由領導者壟斷了提名權。由此改革的一個重要指向，就是從制度上適當限制領導者的提名。例如，下決心取消書記辦公會一類非正式決策程序的提名權；將領導機關（如常委會、全委會等）醞釀提名一類模糊的、易受領導者意志左右的提名方式轉變為可以公開、有序操作及便于監督的差額預選提名；將黨的常委會對重要領導干部的提名權移交給黨的全委會；禁止領導干部尤其是“一把手”自己提名自己的“接班人”；對“一把手”提名的候選人要增加“風險成本”，即要向任命機關以及選舉大會予以特別說明，以強化對其的監督；對領導機關及領導干部個人推薦提名的候選人，必須在相關單位進行民主評議、民意測驗，若候選人不能得到多數群眾擁護，就不得作為考察、提拔的對象。

目前在黨內普遍實行的由上一屆黨的領導機構（常委會等）提出下一屆領導機構名單的做法弊端不少，局限性明顯，也不利于發展黨內民主，應當逐步加以改革。按照民主政治的一般要求及通行做法，經選舉產生的領導機構只能在本屆任期內行使職權，只對本屆任期負責，而無權也不可能對下一屆領導機構的組成提出要求或名單。下一屆領導機構組成人員的產生，理應是在經選舉產生新一屆領導機構后，由新的領導機構按照自己的價值標準及民主的法定的程序來產生。實際上，當新一屆黨代會召開時，上一屆黨的領導機構的使命就已經結束，而由大會主席團過渡性地行使領導權。一旦新一屆領導機構選舉產生，大會主席團的使命也隨之結束，即由新一屆領導機構正式行使領導權。

2、擴大群眾提名

2005年底，四川省委組織部在20個聯系點中開展了“黨的組織工作今年評估和今后建議”的萬人無記名專題問卷調查，近七成的受訪人員對干部提名權交給群眾的做法表示充分肯定（《成都日報》2005年12月22日）。實踐證明，逐步擴大黨內外群眾對領導干部候選人的提名，是改革選人用人制度以及推進社會主義民主政治建設的一個重要舉措，是落實和保障黨內外群眾民主權利的必然要求，也是遏制干部工作中不正之風及腐敗現象的有力保證。實踐已經一再證明，哪里的群眾能夠真實地參與提名，哪里的選人用人風氣就比較健康，買官賣官一類事就缺乏市場。擴大群眾提名，關鍵是要轉變觀念和創造切實可行的方式。例如，“公推”就是在基層民主政治建設中創造的一種群眾提名的有效方式?！肮啤?，就是特定范圍的群眾，都有權利按照自己的意志對特定范圍的領導干部提出候選人，且各個候選人之間是一律平等的。這就較好地防止了領導機關、領導干部把自己中意的候選人強加于人并進而導致選舉不平等、不公正的傾向。當然，目前“公推”的方式還主要是在一些基層（如村、鄉鎮、街道及某些單位）推行，是否有必要、有可能在更大范圍及更高層次推進，還需要積極探索，但“公推”所蘊含的基本價值取向卻具有普適性。應當說，在目前改革候選人提名方式的進程中，對“公推”方式的普適性基本價值重視不夠，往往囿于傳統的制度框架及習慣的思維方式，在擴大群眾提名權上顧慮重重、畏縮不前，缺乏實質性的進步。

3、尊重自我提名

自我提名亦即自薦，是一般民主政治中一種通行的（在不少國度是主要的）提名方式。這種提名方式不僅體現了平等、競爭、參與的民主精神，而且是自主、自信、自強、自立的主體人格及奮斗精神、責任意識的體現。在民主政治發展得比較成熟的地方，這種方式受到普遍的推崇及尊重，不僅為其大開方便之門（如為個人展現才華、表達意愿及承諾、與他人競選提供有利條件），而且不斷規范自我提名的程序。目前在我國，由于受傳統習慣、社會氛圍、現行制度等的局限，自我提名的方式還難以充分展開，還只在一些基層民主政治建設中有所嘗試。隨著民主政治建設的發展，自我提名必將會在整個提名中占有越來越大的比重。我們理應把倡導和尊重自我提名，作為改革候選人提名方式的一個不容忽視的重要內容。尊重自我提名，不僅需要在社會生活及黨內生活中努力培育使命意識、憂患意識、參與意識、權利義務意識、奮斗意識以及獨立的人格和健康的主人心態，從而為倡導自我提名的方式營造有利的思想基礎和輿論氛圍，而且需要進行有針對性的制度創新。例如，在“公推直選”基層領導干部（支部書記、鄉鎮書記等）時，降低報名“門坎”即不以特定干部資歷為前提，鼓勵黨員報名競選；在黨代表選舉及黨代會選舉時，專門拿出一定比例的名額作為黨員自薦提名；公開黨內職位缺任情況，為黨員自我提名提供便利；為自我提名的黨員提供展現自我才華、平等競爭的制度平臺；在經初步考察后提供給決策機關的候選人中，組織提名人選與自我提名者應在制度上體現一視同仁，等等。

4、倡導競爭性提名

在一個多元化的提名格局中，各個提名主體之間以及被提名者之間，如何保持一種平等、合理的關系，從而保證優秀人才脫穎而出？一個比較公平、恰當的制度安排，就是競爭性提名。幾乎在任何時候，希望被提名者總是大大多于職位所需人數，“資源”如此緊缺，平等競爭就成為多數人希望的也是符合民主政治要求的合理選擇。倡導競爭性提名，也是從根本上打破少數人壟斷提名權格局的最必要的路徑選擇。推進競爭性提名，最關鍵的，是要創造各個提名主體平等提名的制度平臺，改變傳統的領導機關、領導者提名的人選高高在上、占盡便利的局面。時下一些地方和單位普遍存在的現象是：領導機關有了人選意向后，再讓組織部門去履行程序，而程序的設計和實施往往主要是為了保障領導提名意圖的實現；還有為數不少的地方，是由“一把手”或書記會提名人選后，讓組織部門直接考察，而這種考察往往是迎合領導意圖、報喜不報憂的，因而使考察流于形式。這種狀況，常常是領導機關及主要領導者的意志先入為主，具有明顯的壟斷性和排他性，即使有其他的提名存在，也不過是做做陪襯而已。如果不下決心認真改變這種一些人早已習以為常的格局，那么，什么民主提名、群眾提名、競爭性提名，統統不過是漂亮的口號而已！當然，倡導競爭性提名應當循序漸進，從做得到的事情做起。一個現實的選擇就是積極推進差額提名。例如，近年來不少地方對地廳級、縣處級的黨政正職擬任人選，由以往的黨委常委會決定或提名推薦變為由黨的全委會“票決”，這是提名方式改革中一個明顯的進步。但幾乎所有提名推薦人選在全委會上“票決”都獲得順利通過，其中一個重要的原因，就是常委會向全委會提供的表決名單無一例外都是等額的，要獲得與會委員的半數以上選票并不是難事。如果常委會提名的人選是差額的（當然事先也進行了差額考察），那么，全委會委員們的“票決”就會具有明顯的選擇性及競爭性。

5、實行公開性提名

實行公開性提名，是要明確提名責任及便于公眾監督。這既是大力減少及杜絕候選人提名的神秘現象、腐敗現象的必要措施，也是提高提名質量的保障措施。這主要涉及兩個方面的問題：其一，凡是較重要的提名，都應公布提名人、提名理由、提名人與被提名人的關系及被提名人的簡歷及政績。一些領導人的秘書及親朋好友的提拔，本來都是“首長”的提名或授意，但都統統以“組織提名”的面目出現，從而有意無意地規避了“首長”的責任與風險，也有欺哄輿論及公眾之嫌，甚不合理。現在對一些被提名者的“公示”，內容十分簡單，關鍵信息（包括提名情況）不明，使人難以判斷，很難達到“公示”的目的，亟待改革。其二，需要建立嚴格的提名及推薦責任追究制。這是提名者權利、義務相統一的必然要求，也是約束提名者行為的重要保障。在古代尚有“推薦不當必自損”的制度安排及許多范例，在現代不少法治國家也時有因為提名推薦出現重大失誤而導致內閣信任危機、首腦請罪請辭的事情，很值得重視和借鑒。現在一些由領導機關、領導干部提名的人選，甫一上任，便腐敗畢露、問題叢生，但幾乎從未認真追究過這些領導機關、領導干部應承擔的責任。這既表現出一些人政治道德的缺失，也反映出由于提名不公開而導致的公眾監督的困境。改變這種狀況，需要自上而下地建立提名推薦公開及責任追究制。