政府危機管理調研報告

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我國經過三十多年的改革開放，取得了巨大的成就?，F階段我國進入了經濟轉軌和社會轉型的關鍵時期，改革開放的力度不斷加大，社會制度系統不斷發生變遷，利益和權力在不同的主體之間進行著重新分配，導致各種不穩定的因素出現。洪澇災害、地震、空難、SARS、禽流感、礦難等天災人禍頻發，我國已經進入危機高發時期，在這種情勢下，加強并完善政府的危機管理具有極其重要的現實意義。

一、危機和政府危機管理概述

危機是對一個社會系統的基本價值和行為準則能夠產生威脅，并且在時間壓力和不確定性極大的情況下，必須對其做出關鍵決策的事件。危機具有結構不良、突發性、緊迫性、不確定性的特點，使人們無法在短期內確定危機性事件的演變趨勢。危機既能起到社會安全閥的積極作用，又有破壞性、消極性的一面，而從社會現實來看，危機往往對經濟和社會具有極大的破壞性。危機從發生到消亡，一般要經歷潛伏期、暴發期、持續期和解決期四個時期，因此，建立危機的預警機制，在危機潛伏期及時發現并遏制，是危機管理的第一要義。

對應于危機的四個階段，危機管理也包括四個方面的工作：危機前的預防、危機前的準備、危機暴發期的應對、危機結束期的恢復，這四個階段通常簡稱為PPRR，即指預防(Prevention)、準備(Preparation)、反應(Response)和恢復(Recovery)。盡管危機管理是一個綜合性、多元化的復雜工程，但仍應遵循一些普遍性、規律性的原則，包括第一時間原則、全局性原則、主動面對原則、科學合法原則、預防第一原則等。

政府危機管理是政府針對突發危機事件的管理，目的是通過提高政府對危機發生的預見能力和危機發生時的自治能力，及時有效地處理危機，恢復社會穩定和秩序，恢復公眾對政府的信心。政府危機管理是與企業危機管理相對應的概念，但與企業危機管理在管理主體方面不同，政府危機管理面對的利益關系和危機影響的范圍更為廣泛。

二、我國政府危機管理中存在的問題

我國在數十年的危機處理實踐中積累了一些經驗，初步建立了一套危機管理體系，該體系在預防危機發生、減輕危機損害方面發揮了巨大作用。但目前我國危機管理體系不健全，在協調社會安全包括公眾健康在內的多層次、多類型的綜合危機管理體系的建設方面尚無實質性的進展。

1.我國政府危機管理缺乏完備的法律保障體系。在立法方面，我國缺乏一些跟政府危機管理相關的法律法規，導致了我國采取的大部分緊急對抗措施一般都無法律依據。我國已制定了《戒嚴法》、《防災減震法》、《傳染病防治法》、《防洪法》等，但這些單行的法律只能適用于一種緊急狀態，覆蓋面單一。在執法方面還存在執行不到位的情況，依法行政尚待加強。另外，在政府處理危機過程中，防止公民權利受到侵害的執法監督方面，在我國法律體系中尚是空白。

2.我國政府危機管理缺乏有效的協調機制。危機管理是一個跨區域、跨時段的綜合性系統管理工程，通常不是一個政府部門就能有效完成的，在很多情況下，危機的處理需要社會各個部門通力協作，積極配合。雖然我國在一些領域設立了專業的危機檢測和預警機構，但社會各部門在面對危機時還不能有機結合、團結協作，缺乏有效的內部協調機制。政府各職能部門間條塊分割，權責不明晰，造成危機應對效率低下。

3.政府危機管理中缺乏信息通報和公開機制。由于傳統歷史原因和官僚作風的影響，我國政府在信息公開方面存在很大的缺失。危機事件發生后，一些政府官員出于各種考慮，采取封鎖消息等手段，增大了政府危機處理的難度。4hHZHMiJFAMLP9GR

三、我國政府危機管理體系的構建

危機不可能絕對避免，但卻可以管理、控制和化解，盡可能減少危機的發生，降低危機損失。西方發達國家非常重視政府危機管理的研究和實踐，我國必須在立足于本國國情的基礎上，借鑒和吸收國外成熟的政府危機管理經驗，切實提高我國政府危機管理的水平。

1.建立和完善國家危機管理的法律法規體系。首先應制定統一的緊急狀態法。我國憲法已對緊急狀態制度做出了原則性規定，但對于在何種情況下，如何行使緊急狀態權力，法律尚未做出明確規定。盡快制定一部緊急狀態法，作為我國危機管理的綱領性法律文件和制度框架，對于提高我國政府危機管理水平具有重要的意義。其次，應當在緊急狀態法的基礎上，制定和完善有關危機管理的專門法律法規，以保證政府危機管理權的合法行使，避免肆意侵犯公眾權利。再次，要強化執法，建立危機管理執法監督體系。危機管理執法評價工作應由各級人大常委會和人民政府統一領導，監察部門、審計部門以及新聞機構等共同參與，評價結果及時反饋和向社會公布，對于評價低的，應責令限期整改，直至追究相應的法律責任。

2.建立和完善政府危機管理體制。為快速高效地處理危機，我國必須建立一個職能明確、責權分明、組織健全、運行靈活、統一高效的危機管理體制，并用法制化的手段明晰政府各職能部門的職責，以實現應對危機時這些部門間的高效協調運作。因此，需要建立合理完備的危機管理體制，即危機管理的指揮決策機構、職能組織體系、信息參謀咨詢組織體系、綜合協調部門和輔助部門。這些不同的組織部門，在危機應對過程中發揮著不同的作用。反思我國的現狀，亟須建立一個高層次的危機管理中心，以保證在危機狀態下能夠高效地協調各個職能部門的協作。在實際運作方面，要在中央政府建立常設性危機管理的領導、指揮和協調機構。該機構應是危機事件可能發生的領域內的專家智囊團，應定期就某一領域中當年或者更長時間內可能產生的危機進行預警分析和風險評估，并據此制定危機管理的戰略、政策和規劃；危機發生時，它應當轉為國務院處理有關緊急事務的具體指揮和協調機構，針對已經發生的突發性危機事件權威地分配各種國家資源，并在危機信息的、災害的預防和受災區的重建方面發揮協調有關部門的核心作用。

3.進行信息溝通機制改革，完善危機信息管理系統。良好的信息溝通機制可以保證信息準確、及時地傳遞，以便政府快速制定危機應對的政策和決策。當前建立完善我國危機信息管理系統必須做到以下幾個方面：首先政府要增加透明度，暢通渠道。要重視和發揮媒體在危機管理中的積極作用，在處理危機事件時，政府應與媒體作深入地溝通、協調和合作，使媒體在政府的正確引導下充分介入危機事件中。其次要完善危機信息管理的聯動機制。在危機管理中，信息往往是決定性的因素，對于災情匯集、災情研究、求援指揮都是不可或缺的。危機一旦發生，政府部門應迅速率先事件的過程，以防混淆視聽。要創造媒體公正介入的秩序，保持適度的新聞自由，讓公眾了解事件真相。要運用信息網絡技術，實現各部門信息及時溝通以及整個社會資源的協同運作。

4.加強危機管理的素質教育，提高社會公眾的危機應對能力。政府官員和社會公眾的危機意識、應對危機的知識和能力是政府危機管理系統中一個不可缺少的組成部分。首先，應進行危機的警示宣傳，使公民樹立正確的危機意識；其次，對普通民眾開展危機管理知識和技能培訓，增強公民自救互救能力，形成比較強的社會整體危機應對能力；最后，組織開展危機應對演習，提高整體防控危機的能力。