政府績效評估調研報告

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隨著新公共管理思想的發展,“顧客取向”、“成本取向”等理念開始廣為公眾接受?，F代政府一方面面臨公眾要求政府提供更多、更好的公共服務,另一方面又面臨著公眾要求政府縮減開支,降低施政成本的雙重壓力。因此,政府績效評估作為一項有效的管理工具,在世界各國理論與實踐研究中受到廣泛關注。

一、政府績效管理的涵義

(一)績效的涵義

績效在不同時期、不同類型的組織中有不同的涵義。但總而言之,績效可以劃分為個人績效、組織績效兩個層面。

從個人層面來講,績效可以區分為兩種價值取向。一種是以“結果”為衡量標準,認為績效是個人工作所達到的結果,是個人工作成績的記錄。另一種績效價值取向則重點關注“行為過程”,認為結果取向的績效觀容易滋長為達目的而不擇手段的做法,關注過程有助于測評管理者的努力程度以及指揮組織能力。因此,需要重點考慮個人在獲取績效過程中的努力程度。筆者以為,這兩種看法均有失偏頗,應該將兩種價值取向綜合起來?？冃У墨@取,是個人在行為過程中努力的結果,但是這個行為過程本身就是為績效目標的實現而服務的,因此不能將二者截然對立起來。

從組織層面來講,學者們對組織績效的探討主要是基于組織績效是由個人績效決定的假設。他們認為在制定績效計劃時,組織目標將被分解為部門目標,部門目標又繼續被分解為下一級部門目標,最終被分解為個人目標。大多數個人目標實現,意味著部門目標實現,最終意味著組織目標的實現。

(二)政府績效的涵義

美國國家績效評估的績效衡量小組曾定義績效管理為:“利用績效信息協助設定同意的績效目標,進行資源配置與優先順序的安排,以告知管理者維持或改變既定目標計劃,并且報告成功符合目標的管理過程。”他們認為,績效管理是對公眾鼓舞和計劃目標進行設定與實現,并對實現結果進行系統評估的過程。這種解釋在一定范圍內影響較大。

政府績效是指政府在社會管理活動中的結果、效益及其管理工作效率、效能,是政府在行使其功能、實現其意志過程中體現出的管理能力?；蛘哒f,政府績效評估是指對政府管理過程中投入、產出、中期成果與最終成果所反映的績效進行評價和劃分等級。

另外,楊紅明認為政府績效不單純是一個政績層面的概念,還包括政府成本、政府效率、政治穩定、社會進步、發展預期的含義在內。具體而言,政府績效包括:經濟績效、社會績效、政治績效。三者之中,經濟績效是政府績效的核心,在整個體系中發揮著基礎性的作用。維持經濟持續發展,社會財富穩定增長,是政府績效的首要指標。社會績效是政府績效體系中的價值目標。實現經濟績效的目的,就是為了實現社會績效,保持國家安全、社會穩定,居民安居樂業。政治績效是整個政府績效的中樞。實現經濟績效和社會績效需要政治績效作為法律和制度的保證和保障。

二、國內外政府績效評估的現狀

(一)國外政府績效評估現狀

以政府為對象的績效評估始于20世紀50年代美國的績效預算制度,興起于20世紀70～80年代。從此時開始掀起巨大改革浪潮的各國政府重塑運動,強調顧客取向和以結果為導向的政府管理,無一不將績效評估放在首要位置。英國、美國、澳大利亞、丹麥、芬蘭、挪威、新西蘭、荷蘭等國家都引進并實施了政府績效評估,并將其視為提高政府的工作績效,改善政府在公眾心目中的形象的有效途徑之一。

1.美國。

如前所述,20世紀50年代,美國開始推行績效預算制度。1973年,尼克松政府頒布了“聯邦政府生產率測定方案”,依據這一方案,有關部門擬訂了三千多個績效示標,由勞工統計局對各個政府部門的工作績效進行統計分析。到了20世紀90年代,一方面,民間對政府績效評估開始關注,如曾任卡特總統人事改革顧問、聯邦人事總署署長的坎貝爾在1990年退休后,創辦了名揚歐美的“坎貝爾研究所”,以民間機構的名義對政府展開了大規模的績效評估活動;另一方面,政府為了應對20世紀60～80年代政府管理中遭遇的經濟、社會、財政、政府信任等一系列危機,開始主動展開政府績效評估活動。

1993年,克林頓政府頒布了《政府績效與成果法》(TheGovernmentPerformanceandResultsAct,GPRA),并將其作為國家財政預算改革的舉措之一。根據GPRA的要求,美國所有的聯邦機構都要制定一個至少包括未來5年工作目標的戰略規劃,并將戰略計劃分解成年度執行計劃,同時每年都要對年度計劃執行的結果進行評價,形成年度計劃執行情況報告。戰略規劃、年度執行計劃、年度執行計劃情況報告將提交給國會中相應的專門委員會、美國審計總局以及行政管理和預算局。各機構的規劃制定情況及工作績效的評估情況將與來年的財政預算分配掛鉤?？梢哉f,GPRA試圖通過運用財政撥款的杠桿去調節政府部門的工作績效,其特點正是在于將財政預算與政府績效緊密結合起來,以幫助政府決策者從整體的角度進行決策。GPRA頒布后相當長一段時間內并沒有引起各政府部門的重視,直到1998年,前副總統戈爾多次強調提高政府績效的問題,才算得到貫徹和廣泛的重視。

2.英國。

1979年,英國撒切爾夫人當選首相后,推行了“雷納評審”,對公共部門的績效進行調查評估。雷納評審針對公共部門中人們相當熟悉并司空見慣的事務提出問題和置疑,以便發現存在的問題和不足,從而提出提高效率的具體方法和措施,并廣泛征詢意見。在相關人員對這些方法和措施達成共識后,由被評審單位的負責人組織實施改革的具體措施。1980年,英國環境事務部率先建立了“部長信息系統”,集目標管理與績效評估于一體,旨在向部長提供全面、規范的信息。隨后,撒切爾政府頒布了“財務管理新方案”,要求政府的各個部門樹立濃厚的“績效意識”。1983年,英國衛生與社會保障部第一次提出了較為系統的績效評估方案,在衛生管理部門與衛生和服務系統內實施運用。1987年,著名的《下一步》報告(《改變政府管理:下一步行動方案》),將提供公共服務的職能從政府各部門分離出來,成立專門的半自治性的“執行局”來承擔這種職能,以提高政府提供公共服務的效率。這些舉措又都進一步促進了英國政府績效評估的實踐。

3.澳大利亞。

澳大利亞審計署從20世紀70年代初期開始對聯邦公共部門開展績效審計。當時主要是適應建立高效率政府的要求,提高公共資源的使用效率和效果,改善公共管理水平和公共服務質量。1997年,議會通過的《1997審計長法案》規定了審計長作為聯邦公共部門的外部審計人員,享有對聯邦政府部門、事業單位和公司及其下屬單位進行績效審計的權力。

(二)我國政府績效評估現狀

在我國,隨著政府目標責任制的推行,政府績效評估問題已經成為理論界和實踐界研究的熱點問題。但是我國政府績效評估無論在理論還是實踐上都極不成熟。

1.理論研究為主,與政府績效管理實踐脫節現象嚴重。目前,有關政府績效管理的研究在學術界是一個熱門話題,但是在研究人員當中以高校教師為主體,政府部門的主動參與甚少。高校教師多受西方績效管理思想的影響,對我國政府績效管理提出了許多自己的看法,其中不乏精辟見解。但是,政府部門作為研究對象,對政府績效管理的研究參與甚少。有些政府部門拒絕為學者們的研究提供數據,造成實證研究方面的停滯,還有的政府人員常常將政府績效等同于公務員評估。

2.政府績效管理在評估環節上缺乏科學、明確的評估標準、規范的評估程序。政府部門的績效評估大致可以分為三種:普適性的政府機關績效評估、具體行業的組織績效評估、專項績效評估。目前,大部分政府部門都沒有建立科學的評估指標體系。沒有標準,自然談不上評估結果的客觀性、有效性。另外,政府部門評估多處于自發狀態,評估過程與結果存在很大的隨意性,甚至完全表面化而流于形式,使政府績效評估失去其應有的意義。

3.在績效評估的形式上趨于單一,缺乏全面有效的監督。目前,政府部門的評估主要以上級對下級的評估為主,政府自評為輔。一般而言,政府首腦只需要獲得上級的好評就能夠得到提拔,這種績效管理方式促使其將上級的評估指標擺在第一位,而忽視社會公眾的利益與需求。因此,我國政府績效管理缺乏社會公眾與專家的參與,媒體的監督甚少,不夠開放、透明。

三、改進我國政府績效管理的思考

由于起步較晚,我國政府績效評估的發展還處于初級階段,所以有必要借鑒國外先進的理論和實踐經驗,結合我國國情和政治環境,逐步探索、完善、發展我國的政府績效評估。我以為,改進我國政府績效管理應從以下幾個方面著手:

1.在制度上,為開展政府績效評估提供立法保障。政府的公共權力在很大程度上具有壟斷性,有國家強制力作為支撐。因此,政府績效的評估不同于工商領域的績效評估,尤其是對其自身行為的績效評估,沒有法律保障是很難進行下去的,而且規范化、法律化、制度化也是當前國際上評估活動的趨勢之一。對于我國,當務之急是借鑒先進國家的經驗和做法,通過完善政策和立法使我國政府績效評估走上制度化、規范化和經?；牡缆贰?/p>

2.在思想意識上,樹立以公眾為本的績效觀。我國過去對政府績效的評估往往是通過政府內部的工作檢查制度實現的,這種制度往往激勵被評價的政府官員更多地去琢磨上級政府的檢查評估意圖,而不是著眼于為本地公民服務。隨著政府職能進一步由“管理”轉向“服務”,評價政府績效的參照系不應僅僅是政府及其工作人員,而應該是公眾。而且政府管理所追求的經濟、效率、效益、服務質量、公眾滿意程度等,都是從公眾的立場和角度來看待政府績效的。因此,以公眾為政府績效評估的最終出發點和落腳點,是有效開展政府績效評估的必要條件。

3.在評估方法上,采用先進的現代信息技術、分析技術、預測技術等作為技術支持。計算機技術的發展使政府績效評估所需的大量數據資料的存儲、分析、快速查詢得以實現,評估方法更為科學,增強了評估結果的真實性、可信性。同時節省了大量人力、物力、財力,提高了效率,減輕了政府工作人員的壓力。同時,信息化使政府績效評估的各種信息得以在網絡上公開化、透明化,有利于社會公眾對政府工作績效的監督。另外,政府績效評估的成功還需要建立一個完善的信息系統,廣泛、及時地進行信息收集、分析,從而既滿足政府績效評估的信息需求,又滿足政府日常管理工作的信息需求。

4.以公民評估促進政府績效。在中國政府績效評估體制方面,不僅包括政府機關的自我評估、上級評估、黨的組織和權力機關(人大)的評估,還包括相關專業的專家評估。但我以為更重要的是引進政府管理和服務的對象即社會公眾的評估,逐步實現官方評估與民間評估并重,如美國的“坎貝爾實驗室”。通過民間渠道進行的考核和評價方式,運用社會調查、民意測驗等方法,定期征求社會公眾對政府工作的滿意程度等,可以作為對政府績效評價的最終依據。這使政府機關不僅對上級機關負責,更重要的是對公民負責,形成上級自上而下的監督和公民自下而上的監督相結合的績效推動機制,強化政府的服務意識。

5.強調專家獨立評估作用。政府績效評估是通過制度保障的、規范化的工作行為,同時也是專業性很強、技術含量很高的研究活動。除了社會公眾對政府進行績效評估之外,還有必要成立包括各方面專家的績效評估機構。為了保證評估機構獨立工作,必須保證評估機構的獨立性,使其免受被評估的政府部門的干擾,從而保證評估結果只對客觀事實負責,只對數據和法律負責。例如許多西方國家的政府績效評估機構雖然也是政府的一個部門,但其官員從屬于文官系列,不受政府內閣更替的影響,確保了評估工作的獨立性。