黨代會常任制試點調研報告

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黨的**明確提出，要以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度，并擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點。根據中央的精神，一些地方在實踐中積極探索，大膽創新，在黨的代表大會常任制的試點工作方面取得了明顯的成效，這是值得肯定的。但是，試點工作也使一些深層次問題逐漸顯露出來，需要我們認真探索和解決。

一、存在的問題

試點工作中出現的一個很重要的問題，就是一些新增設的黨內機關與原有黨內體制之間的關系明顯緊張。這種緊張關系主要表現在兩個方面，一是新設黨內機關同原有黨內機關在功能上的沖突，二是新設機關的運行同尚未改革的黨內傳統體制設置不好兼容。這個問題的顯露，表明黨代會常任制試點工作已經涉到了深水區，遇到了深層次問題，即整個黨內傳統體制必須進一步理順。

有的縣級地方黨委在試點工作中，為解決黨代會在大會閉會期間發揮作用的問題，專門制定了新的黨代表大會工作辦法，在原有黨內機關設置不變的同時，在黨代表大會下新設監督委員會、代表工作委員會和決策咨詢委員會。其中，監督委員會在非同級黨委委員、紀委委員的代表中通過無記名方式選舉產生，主要受代表大會委托行使日常監督職能；代表工作委員會由大會主席團提名，大會表決通過，負責處理代表的提案辦理、開展活動、組織測評、通報情況、指導選舉、聯絡服務等工作；決策咨詢委員會由大會主席團提名，大會表決通過，負責組織有關專家、學者、社會各界知名人士對需要由常委會、全委會和代表大會作出決策的重大問題進行調查研究，提供科學的參考依據，對決策實施情況進行評估和意見反饋。

設計者們的初衷是很明確的，即試圖在制度和機制的層面解決原有體制下黨內主要領導者權力過于集中和黨員權利弱化的問題。然而，實際運行中的效果卻并不那么如人意。以黨內監督為例，《中國共產黨黨內監督條例》（試行）規定，黨內專門監督機關是黨的各級紀律檢查委員會，它們受同級黨委和上級黨委的領導。而試點中黨代表大會下新設監督委員會，其在監督職能和隸屬關系上，都與原有體制存在沖突。按照黨代會授予的職權，監督委員會主要是對縣（區、市）委委員、紀委委員工作履職的情況進行監督。實際上，這種規定若不同黨內監督條例中的相關規定結合起來，則很難形成實際有效的監督，若結合在一起，則又有機構設置重疊之嫌。因此，監督委員會如何與原有的黨內監督機構協調，如何理順其與同級黨委和上級黨委的關系，就成為一個敏感而關鍵的環節。試點實踐表明，這個問題確實很難得到妥善解決。再以代表工作委員會為例，這個新設機關就掛在組織部，實際上還由原有機關來運作，并無實質性變化。最后，決策咨詢委員會在改變傳統黨內決策方式問題上，沒有也不可能有更大的作為，因為，在試點工作中，形式上由代表大會、全委會執行的地方經濟、文化、社會發展、人事等重大問題決策的權力，仍然牢牢掌握在“一把手”手中，用試點工作中當事者的話說，地方決策仍然是“一把手”推動型，而非真正的民主決策型。

問題還不僅僅如此。試點工作中反映出的另一個更難解決的問題，也許更能折射出新舉措與原有體制的深層矛盾，那就是“人走政息”和“政績工程”現象。毋庸諱言，我們黨的原有體制存在明顯的對上負責特征，這也是下級服從上級的原則性要求，原本無可厚非。但是，在黨代會常任制試點工作中，卻暴露出新舉措與這一原則間的內在沖突。在下面搞試點工作的人雖然不乏自覺的改革者，但跟上級的支持也密切相關。這樣，上級領導者的注意力如果發生了變化，就會直接影響到下面試點工作的實踐者。同樣，試點工作的實踐者如果因“工作需要”而調轉，則原有的試點工作就存在極大的“擱淺”可能性。一些試點地方的人士，甚至是熱情很高的人士，也流露出自己在這個問題上的擔憂。這種擔憂已經成為有的地方試點工作中的殘酷現實。此外，在對上負責的體制下，一些地方很難通過經濟發展取得明顯政績的領導者，往往會順應“上面”的精神，另辟蹊徑，順理成章地把“寶”壓在黨的代表大會常任制的試點這類工作上，這就難免使得這種試點工作變味走樣。

二、解決的思路

如何解決上述矛盾和問題，各地還在努力探索。這些探索，從總的方面看，可以概括為引存量入增量，完善增量，用足存量，逐步形成新的體制和機制，以求真正建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度。具體表現為兩個方面。一方面，人們主要地是在技術操作層面上，對黨內機關設置及其運行規則作新的考慮。例如，有的主張縣級黨代會是全縣（區、市）黨的最高權力機關、最高決策機關和最高監督機關，下設工作委員會（由全委會改變而來）和紀律檢查委員會。在黨代會閉會期間，工作委員會代行黨代會的決策權，紀律檢查委員會則代行黨代會的監督權。其中，工作委員會下設組織工作委員會、宣傳工作委員會、重大決策研究工作委員會、黨的建設工作委員會等，負責處理工作委員會的日常工作事宜。也有的地方在實踐中把“內三會”的職能進行重新界定，明確黨代表大會是縣（區、市）黨的最高權力機關，規定原則上每年召開一次，突出黨代表大會的權威性；把傳統的常委會決定下一級黨政正職領導干部任免的權力交給全委會來表決決定，常委會只行使向全委會提名和推薦的權力；把轄區內有關政治、經濟、文化、社會事業等重大事項的決策權交給每年一次的代表大會；增加代表審議社會各界普遍關心的組織工作報告和增補、罷免“兩委”委員的職能。另一方面，也有學者從更深的層面思考解決上述問題的路徑，認為發展黨內民主要在實質上下功夫，不能作秀。現在的有些做法，包括一些地方的試點，實際上還是“管主”的擴大，而不是黨內民主的擴大，黨內集權的根子還是沒有解決。觀察中國的任何問題，包括黨代會常任制試點工作，都必須從中國的政治生態著眼，而中國的政治生態說到底還是人治色彩太濃。所以，試點工作必須跟所有的政治體制改革配套進行，要有總體路線圖，不能零打碎敲。而總體的政治體制改革，又必須有助于削弱黨內一把手的權力，否則方向肯定就錯了。所以，從長遠看，黨代會常任制試點工作的進一步推進和最終成功，取決于整個政治體制改革的配套跟進。

應該說，上述探索和認識都有其合理性。不過，從近期看，第一方面探索的成功實行，有賴于中央加大試點工作進一步發展的政策上的支持力度，主要是給試點地方更大的自主權，使試點工作不受同級黨委主要負責人和上級黨委更多的掣肘，讓人們大膽地試，大膽地闖。而第二方面認識的成功實踐，則取決于整個政治體制改革的進一步深化，特別是取決于這種改革的成功。與第一方面相比，第二方面難度更大，更帶有根本性。