中國基層民主調研報告

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從上世紀80年代初，我國農民自發創建第一批村委會算起，經歷近30年的風風雨雨和推進創新，村民自治取得了重大進展，為建設和發展中國特色社會主義事業做出了重要貢獻。面對新的形勢和挑戰，需要我們以更大的勇氣、智慧和堅持，繼續深化完善村民自治，整體推進相關改革，推動村民自治在新的歷史起點上取得新的發展，為創建中國民主模式和全面建設小康社會做出新的貢獻。

一、發展階段和重要成果

以一些重大歷史事件為標志，村民自治主要經歷了三個發展階段。

第一階段是從1980年村委會產生到1988年村委會組織法試行前的萌芽時期。體制解體后，農民自發選舉產生了村委會，進行自我管理、自我教育和自我服務。這一創舉迅速得到國家認可。1982年憲法確立了村委會的法律地位。由此，我國農村走上了一條在家庭承包制基礎上組織農民、管理農村的新路。

第二個階段是從1988年村委會組織法開始試行到1998年村委會組織法正式施行前的試驗時期。從思想認識分歧較多到逐步統一，從示范探索到基本普及，以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”為主要內容的制度框架逐步建立，村民自治形式多樣、效果顯著。1998年，黨的十五屆三中全會對村民自治給予高度評價，指出“擴大農村基層民主，實行村民自治，是黨領導億萬農民建設有中國特色社會主義民主政治的偉大創造?！?/p>

第三階段是從1998年村委會組織法正式施行后到目前的普及時期。從基本普及到全面展開，從推進“四個民主”到開展農村社區建設，制度體系初步確立，自治組織逐步健全，民主形式更加多樣，民主自治理念和技術程序得到推廣，在改進農村社會治理狀況，促進民主政治發展方面都發揮了重要作用。2007年黨的十七大報告史無前例地把“基層群眾自治制度”確立為我國社會主義政治的四項制度之一和中國特色社會主義政治發展道路的重要內容，村民自治的地位得到重大提升。

這三個階段的發展表明，盡管遇到了挫折和挑戰，但村民自治的發展始終沒有偏離最初的方向，始終沒有中斷或推倒重來，在漸進積累中取得了重大進展，具有強大的內在生命力。

歷經30年，村民自治顯示出強大內在生命力。各方對村民自治的認識逐步深化，村民自治在中國特色社會主義事業中的地位不斷提高。初步形成了層次多樣、形式多樣、內容廣泛、規范性與多樣性相結合的村民自治制度體系。初步構建了以農民為主體，把黨的領導、依法辦事、人民當家作主相統一的新型治理機制。村民自治的內容隨形勢發展不斷調整充實，實現形式不斷豐富。全國農村普遍完成了6至7屆村委會選舉，選舉逐步實現了從點到面、從指定到選舉、從等額選舉到差額選舉、從間接選舉到直接選舉的轉變，平均參選率保持在80%左右，“海選”（選民一人一票推薦候選人的直接選舉）在全國普遍推廣，選舉的自由度、公開性、競爭性有所增強，總體進展有序，良好效果。村務公開和民主管理工作地位日益重要，取得積極進展。民主決策、村務公開、民主評議、村干部和村民委員會定期報告工作、村干部離任審計等活動廣泛開展，規范了村務管理，加大了對村干部的監督約束。探索創新不斷涌現，2007年推出的24個全國村務公開民主管理制度創新獎和提名獎獲得者集中展示了全國的創新成果。為合力推進工作，中央成立了民政部牽頭的由10個重要涉農部門組成的全國村務公開協調小組，各地也建立了相應的領導協調機構。普及與深化村民自治實踐活動，協調推進“四個民主”已經成為推進村民自治的主流態勢。

二、現實作用與長遠影響

實行村民自治是改革開放以來農村社會在政治社會領域進行的一場重大變革，深得農民的支持與肯定，被稱為一場“靜悄悄的革命”。由于農村范圍廣大、情況復雜，這項制度在各地的落實情況和效果各不相同，發展的差異性和不平衡隨處可見。但總體上講，村民自治的推行使農民獲得了看得見、摸得著的利益，改善了農村治理狀況，推動了社會主義民主政治建設和人權建設。

第一，改善了農村的治理狀況，加強了農村基層組織建設，促進了農村社會的和諧穩定發展。

一是建立了制度化、民主化的選人用人機制，提高了村委會干部的整體素質。一大批懂經濟、會管理、有一技之長的“能人”通過民主選舉走上領導崗位，在帶領農民群眾致富發展方面發揮了組織帶頭作用。

二是村級事務管理逐步走上了民主化、程序化、規范化的軌道，增強了村級組織的管理和服務效能。

三是集中了民智民力，促進了農村經濟社會的發展。農民群眾通過民主議政日、民主聽政會、村民（代表）會議等渠道主動地為村莊的經濟社會發展出謀劃策，減少了決策失誤和經濟損失。自愿出錢出力，直接參與發展項目的決策、管理、監督等活動，增強了農村資源動員能力以及執行能力。

四是進行自我組織、自我教育，促進了農村社會風氣和社會治安的好轉，推動了社會主義精神文明和文化建設。

總之，從治理的角度看，實行村民自治，產生了人力資源、管理、反腐敗、經濟、社會等多方面的效益，形成了推動社會進步的巨大建設性力量，令農民、農村真正從中受益。

第二，提高了農民的公民意識，鍛煉了社會主義民主主體的能力，對更大范圍、更高層次的民主政治建設產生了積極而現實的影響。

一是為億萬農民提供了了解、接觸、實踐民主的具體途徑和制度保證，較好地解決了億萬人的參與問題和民主權利問題。如何保障數量眾多的農民的民主權利始終是社會主義民主政治建設面臨的重大任務。實行村民自治后，我國走出了一條具有中國特色的民主之路，即把代表制民主與基層直接民主結合起來。這一結合使社會主義民主結構更完整，層次更豐富，基礎更堅實，更有利于充分發揮各自的功能和整體優勢，是我國社會主義民主政治建設的一大創造和一條重要規律。

二是對于培育農民的民主法制意識，訓練提高他們的參政議政能力，塑造現代公民發揮了積極作用。村民自治是以農民個體權利為本位的民主實踐活動。農民對民主有強烈的需求。目前，全國有5-6億成年農民參與村民自治，這種民主實踐的范圍之廣，參與人數之多，影響之大，是其它形式的民主實踐難以企及的。在村民自治的實踐過程中，農民經歷著空前的政治意識的轉化和現代政治文化的培養，塑造了越來越多的依法行使民主權利、依法參與村務管理、依法履行公民義務的合格的現代公民，這是一個歷史性的進步，為中國特色民主政治的發展奠定了良好基礎。

三是發揮了導向、示范、借鑒作用，影響了更大范圍與更高層次的民主化進程。村民自治是改革開放后我國民主政治建設的一個重要切入點，它的發展產生了廣泛影響。村民自治實行后，基層政府、村級黨組織直接感受到農民群眾的民主法治意識不斷提高，迫切要求他們改進與完善領導方式、工作方法。借鑒村民自治經驗，鄉鎮在選舉、決策等方面進一步推進了民主化進程。部分地方實行的居委會直接選舉借鑒了村委會選舉的做法。擴大選民參與，實行候選人競選演講與選民互動，設立秘密劃票等成功做法得到推廣應用。村民自治與黨內民主、鄉級民主、城市基層民主銜接與互動的廣度與深度有所增強。

總之，從民主的視角看，實行村民自治，培育和鞏固了社會主義民主政治建設的微觀基礎，豐富和發展了社會主義民主政治，自下而上地促進了政治體制改革，是一條有價值的民主自治之路。

第三，推進了我國人權建設，對于樹立我國在國際社會中的良好形象，產生了有利的影響。

一是推進了我國人權建設，堅定了農民群眾對黨、對社會主義的信心?！皣易鹬睾捅Ｕ先藱唷笔俏覈匾膽椃ㄔ瓌t，村民自治是還權于民，賦予農民直接管理基層公共事務權利的制度模式。自1991年以來，國務院新聞辦曾八次就中國的人權狀況發表白皮書，每一次都把村民自治的進展作為我國公民和政治權利得到有效保障的重要標志。

二是村民自治在國際社會產生了巨大影響，有利于樹立我國良好的國際形象。許多國家的著名政治家、政府官員、駐華使節、世界各大新聞媒介的記者、研究中國問題的學者了解、考察了村民自治工作，并給予了比較客觀的評價。

總之，從人權與外交的角度看，實行村民自治體現了社會主義制度對公平正義的追求，顯示了制度的優越性，贏得了民心，增進了世界對我國的了解和支持。

三、存在問題與對策建議

推進村民自治是一項長期、艱巨、復雜的歷史過程。在充分肯定成績的同時，也要看到，實行村民自治的時間畢竟比較短，由于種種因素影響，發展很不平衡，還面臨著許多困難和問題，需認真采取措施加以解決。

村委會選舉中主要存在以下問題：選民資格糾紛有所增加且難以及時解決；大量外出務工選民的選舉權利難以保證，選舉組織難度加大；正常競選活動開展得不充分，而無序競爭現象比如賄選有增多趨勢且查處困難；操縱選舉、砸票箱、撕毀選票等破壞選舉行為時有發生且難以處理；農村婦女當選村委會成員、特別是村委會主任的比例很低等。

民主決策中主要存在以下問題：村民會議、村民代表會議缺少權威性，在一些涉及農民利益的重大問題上，基層政府、村黨支部或者村委會擅自“為民作主”的現象時有發生；基層政府或有關部門上收農民民主權利，把屬于自治范圍內的人權、事權、財權向上集中，撤換選舉產生的村委會成員，強制推行“村財鄉管”；村黨支部、村委會、集體經濟組織關系不協調，工作中產生矛盾；村委會功能弱化或異化，使民主決策機制難以運轉；交給農民討論決策的事項多是一些需要他們出錢出力辦理的事情，而在決定村干部工資補貼、集體收益分配、村莊撤并、“村改居”、新農村建設資金項目等重大問題時，忽視農民參與權、決策權的現象時有發生；支撐村民自治的經濟基礎比較薄弱，村級公益事業“一事一議”難以有效組織和落實等。

民主管理中主要存在以下問題：村規民約和村民自治章程的制定程序不規范，所做規定管群眾的多、管干部的少，雷同的多、有針對性的少，有些內容與國家的法律政策相抵觸，侵害了一些農村婦女的土地承包權和經濟收益權但難以及時糾正；宗族、派性勢力干擾村務管理的現象時有發生；在一些難點村，矛盾長期積累、錯綜復雜，村務管理長期處于混亂局面等。

民主監督中主要存在以下問題：存在不公開、公開不及時、假公開等現象；未設立民主理財組、村務監督組等自治組織，或雖設立但履職困難，作用不明顯；資產管理不規范，資金公開不到位，資源管理不透明等現象得不到及時糾正，且難以進行責任追究；村干部以權謀私、違法違紀現象時有發生；因罷免程序設置不合理，罷免不稱職的村委會成員存在較大難度；政務公開與村務公開缺少銜接與配合等。

雖然存在上述問題，但實踐已充分證明，在我國農村實行村民自治的方向是正確的，村民自治在民主政治發展中仍將扮演重要角色，其基礎性地位不會動搖。今后，應既著眼于堅持完善村民自治，又著眼于整體推進配套改革，以鞏固、深化村民自治的成果，進一步增強推進村民自治的動力、助力與保障，為其繼續發展創造良好環境。建議做好以下工作：

第一，加強制度建設，進一步提高村民自治的制度化水平。當前，《村民委員會組織法》修訂工作正在進行中。要抓住此次契機，不斷完善相關制度和程序，進一步提高可操作性，爭取初步建立起有效的權利救濟機制、責任追究機制和保障推動機制。

第二，擴大自治范圍，進一步擴充民主自治的廣度和深度。在落實好現有的村民自治制度的基礎上，著眼于保障農民群眾享有更多更切實的民主權利，不斷擴大民主自治空間。努力做到哪里有群眾的利益，民主就延伸到哪里；哪里有公共決策，民主就延伸到哪里。

第三，推進村級黨內民主，進一步發揮村黨組織的領導核心作用。要加大村黨組織成員“兩推一選”力度，改革選舉方式，逐步擴大農村基層黨組織領導班子直接選舉范圍，增強民意基礎；適應民主政治發展的需要，不斷改革創新基層黨組織的領導方式和領導機制，通過發展村級黨內民主帶動村民自治。

第四，推進縣鄉級民主法治建設，進一步推進不同層次民主的協調發展。要加快基層政府民主化改革步伐，保障縣鄉人民代表大會制度真正發揮作用，增強縣鄉領導干部選舉的公開性、競爭性、選擇性，有條件的地方進行直選試點，逐步建立對下問責制，以建立縣、鄉、村民主的有效銜接。要推進政務決策的公開化、民主化，在進行涉及農民利益的重大決策時，推進協商式民主，切實保障農民在工業化、城鎮化的過程中受益。結合新農村建設和農村社區建設，進一步提高公共財政管理、使用的民主化程度，推進以農民需求為導向的自下而上的參與式預算和參與式規劃，加大公共財政對村級組織和農村公共服務的投入，強化村委會的公共服務職能，形成公共財政支持保障村民自治、政府提供公共服務與農民進行自我服務有機結合的局面。

第五，加強能力建設，進一步提高農村廣大干部群眾的民主法治素質。加大法規政策宣傳培訓力度，提高基層干部組織農民當家作主的本領，引導農民依法表達利益訴求。重視對農村婦女的培訓教育。建立穩定有效的政府投入保障機制，加大對村級組織、干部隊伍、公益性服務設施建設的經費投入力度。