農村低保調研報告

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農村居民最低生活保障制度（以下簡稱“農村低保”）是社會救助體系的一個重要組成部分，是傳統的救濟制度的改革與深化，是國家為保障農村困難群眾的基本生活，幫助解決他們生活中遇到的特殊困難而建立的一項制度。自1996年以來，煙臺市堅持整體規劃、精心實施、多途并舉、相互配套、規范管理的原則，不斷加快農村最低生活保障制度的建設步伐,農村貧困群眾的基本生活得到了有效的保障，促進了農村社會穩定和經濟發展。截止到2007年底，全市共有農村低保對象76499人，縣均農村低保標準為每人每年1138元（最高的為1400元），月人均補助水平46元。近年來特別是去年以來，各級民政部門按照摸清底數，擴大范圍，提高標準，加強管理，逐步實現應保盡保的工作思路，狠抓落實，扎實推進，農村低保工作取得了明顯成效，但在基層實際操作中也遇到一些問題?，F就當前基層農村低保工作存在問題及下步對策建議，作一簡要闡述。

存在問題

一是保障對象的界定不規范。目前，確定農村低保對象的標準和范圍仍然達不到規范化和透明化。誰應作為低保對象，誰不應作為低保對象？目前各級民政部門普遍采用的是“農民人均純收入”的辦法來計算，人均純收入低于當地政府確定的最低生活保障標準的家庭和人員應列入保障對象，且重點是無生活來源、無勞動能力、無法定贍養人或撫養人的人員，因傷致貧人員，因病致貧人員，因災及其他原因致貧人員。但實際上，這種“農民人均純收入”辦法的計算由于程序復雜、項目繁多、計算繁瑣而難以落實在具體實施中，從而很難把好低保對象入口關。和城鎮居民相比，農村居民收人有其自身特點，使得在收入界定上存在一定困難：第一，收入難以貨幣化。由于農村居民收入中糧食等實物收入占相當比重，在價值轉化過程中，存在較大的隨意性。第二，收入的不穩定性。除農作物收成的季節性及受自然災害的影響較大等因素外，外出務工人員的增加，也增大了收入的不穩定性。第三，相關農村社保制度未完全普及。特別是由于農村養老保險制度還未完全普及，那些喪失勞動能力和經濟來源的老年人口其生活、就醫、子女求學等方面的困難加大。在審查、審核低保對象時，個別地方還存在人戶分離，把年老父母與子女分開，單獨由父母申請農村低保，而把法律規定由子女承擔的贍養義務推向政府。此外，有的基層工作人員還因人情關系的原因，沒有按照低保標準認真核定核實，草率估算，隨意填報，將不屬于低保對象的人確定為低保對象，使一些人鉆空子、占便宜；有的基層工作人員覺得困難人數多，工作難做，得罪人還不得安寧，所以寧愿少報也不多得罪人。在縣一級上，可能有的縣市區為了多爭取上級撥款而多報困難人數，也可能有的縣市區為了減輕本級財政的負擔將符合條件的困難群眾拒之門外。

二是保障標準的確定仍偏低。目前，煙臺市農村低保標準是根據農村居民的平均實際收入和消費水平，市場綜合物價指數，以及經濟發展狀況和財政收入狀況等諸多方面的因素來確定。測算的依據是按保障基本生活的原則進行。由于全市經濟、社會等因素的影響，全市平均保障標準（1138元/人.年）目前看來還是不算太高，而各縣市區情況不同也造成了農村低保標準和范圍存在較大差別。例如，萊山區和開發區的農村低保標準已達到1400元，低保人員人均月補差分別達到58元和70元；而棲霞市的農村低保只有900元，低保人員人均月補差也僅有33元。由于部分縣市區農村低保標準相對偏低，因此實施范圍相對較窄，覆蓋面不大。目前全市已納入農村低保的貧困農民共有76499人，不足全市農村居民總數的3%。農村低保標準偏低，遠不能滿足農村困難群眾的實際需要，僅在一定程度上緩解其困難，達不到保障基本生活的效果，而每個月三十幾元的補差標準相對于當前的物價水平來說，也只能是杯水車薪。

三是保障資金的落實不到位。低保資金能否很好落實，直接影響到農村低保工作的進一步開展。低保預算資金落實不及時，是導致低保金發放難的直接原因。據調研得知，縣級農村低保資金的來源渠道主要包括上級下撥的低保資金（即省、市兩級低保補助資金）和縣級安排的低保預算資金（目前煙臺市大部分縣市區已取消了鄉鎮一級負擔農村低保資金）兩大部分。2007年，山東省財政安排的643萬元和煙臺市財政安排的289萬元農村低保補助資金已落實。實際上，這兩部分補助資金12月份才由省、市兩級財政撥給各縣市區，但是2007年全市縣一級財政預算計劃安排農村低保專項資金2332萬元，至三季度末落實不到1500萬元，缺口仍然很大，導致了有的縣市區由于資金不到位，沒有按計劃落實，特別是新增人員的農村低保金遲遲未能發放，一直拖到年底，等省、市兩級低保補助資金到位后，才陸續進行發放。另一方面，低保資金短缺和落實不及時也影響了全面實現農村低保應保盡保的目標。2007年煙臺市納入農村低保范圍的人數為7.6萬人，如果加上因為患大病和遭受自然災害而生活窘迫的農民，還不止這個數字。

四是配套措施的落實不完善。從目前掌握的情況看，全面建設農村低保制度的配套措施仍不完善，農村低保制度在與農村其他社會保障制度銜接上缺乏協調性。最低生活保障主要是解決低保對象的最低生活需求，保障其生存，但僅靠有限的低保金是難于解決低保對象大病治療、子女教育以及其他不可預料的突發事件造成的生活困難。因此，需要有關部門建立和完善與之相關的醫療、教育、住房、就業、生產、司法等專項救助制度，以提高農村低保工作的整體水平，確保農村低保對象的基本生活。如果這些配套措施不落實，農村低保制度建設將成“鏡之花，水中月”，全面建設小康社會更是空談。唯有配套好各項優惠政策，才能更加有效地幫助困難群眾擺脫貧困。

五是基層工作力量較為薄弱。基層低保工作人員的嚴重不足，已影響了工作的開展。目前，煙臺市納入農村低保的困難群眾已有7萬多人，到今年將有可能增加到8萬人享受農村低保，涉及的低保金有4000多萬元。這就要求各級民政部門具體負責農村低保工作操作和運行外，還需要設立專門的低保工作機構和配備低保工作人員。但目前全市只有部分縣市區設立了專門低?？苹虻捅Ｖ行模鋫淞藢Ｂ毠ぷ魅藛T編制。可以想象，一個縣市區少則上千名多則上萬名低保對象，僅家庭收入核查都應接不暇，更不用說實行動態管理，因此工作處于超負荷運轉狀態，為了完成工作，只有采取應付的方式，造成了農村低保工作不到位。而到鄉鎮（街道）一級僅設民政助理1-2人負責，而且是兼職。鄉鎮（街道）民政辦的機構設置和人員配備是根據傳統的民政業務種類和工作量來安排的。近年來，就新增加了城鄉低保、城鄉醫療救助、教育救助、大病救助以及其他配套社會救助等主要民政工作。政策性強、對象多、覆蓋范圍廣的社會救助全面實施以后，鄉、村兩級的民政社會救助工作量和工作難度空前加大，并呈繼續加大之勢，原有力量顯然不能適應現有工作需要，嚴重制約了農村低保工作的進一步規范管理和長遠發展?？梢?，給農村低保工作配備機構和專職人員已是刻不容緩。

對策建議

（一）科學測算收入、準確界定低保對象。農村低保制度是保證農村貧困群眾基本生活的最后一道防線，而科學準確地測算低保申請人的家庭收入是確定保障對象及補助標準的主要依據，家庭收入的類別應為種植、養殖、加工、勞務等純收入和接受或應該接受的扶（撫、贍）養費等。由于農村家庭經營收入類別繁雜，價格按地域高低不一，因此在家庭收入的具體計算上，應本著宜粗不宜細的原則，制定一個科學的量化標準（比如農作物的地域畝產量、扶養費支出比例等），根據當地的實際情況分類進行匡算，但必須計算純收入。如種植、養殖、加工等收入的計算，應以總收入減去種養加過程的投入費用，才能計算出實際收入。

（二）適時提高保障標準。農村低保標準應依據農村居民基本生活（包括吃、穿、住、醫、教等）必需品的實際需求及各級政府財政實際承受能力等因素確定，并結合本地經濟發展水平和生活水平及物價指數的變化不斷調整，由當地政府予以公布。保障標準既不宜過低也不宜過高，確定過低保障不了貧困群眾的基本生活，確定過高政府財力又難以承受，也易助長人的隋性，助長不勞而獲的思想。所以，農村低保標準要實行科學化管理，不斷縮小保障水平和農村貧困群眾的實際生活需求之間的差距，縮小貧富差距和城鄉差別。依據國際貧困線法（貧困線標準應為人均純收入的1/3）和恩格爾系數法（貧困線標準應為食品支出占人均生活消費總支出的1/2），結合物價指數變化，并考慮到各級財政的承受能力，建議到十一五末，農村低保標準應不低于當地農民人均純收入的1/4。

（三）切實落實農村低保專項資金和工作經費。政府最基本的職能之一是為公眾謀福利。隨著經濟的發展和財政收入的增加，各級財政均應適時農村低保工作的投入，不斷增加低保資金預算和工作經費投入，增長幅度應與經濟發展增幅同步，并可以考慮從福利彩票公益金中安排一定數額資金作為低保資金或工作經費。另外，為使低保資金能盡快地落實到低保對象手中，建議上級下撥到縣級的低保補助資金的撥付時間由每年年中或年底調整到每年年初，到下一年年初再根據上年實際發生額進行沖抵。農村低保資金在發放方式上應實行社會化發放，由縣級財政部門根據同級民政部門提出的發放名單和金額，以財政涉農資金“一本通”的方式直接發放到戶。

（四）認真落實與農村低保相關的各項配套政策。農村低保制度是農村社會救助體系中基礎性的兜底制度，與農村其它專項救助制度相比，在救助對象和保障功能方面有明顯的區別，既不能相互替代，又需要銜接配套。只有以農村低保制度為基礎，把各項救助制度有機結合，才能形成針對農村貧困人口的多層次、全方位的救助體系，構建保障農村貧困群眾基本生活的安全網。各級政府在實施農村低保制度的過程中，應積極探索構建農村社會救助體系，建立健全對農村困難群眾的長效幫扶機制，各有關部門要對低保對象在醫療、教育、住房、法律援助等方面制定有關優惠政策或幫扶措施，提供及時、必要的救助。

（五）盡快設立低保工作機構并配備相應的工作人員。隨著去年下半年以來農村低保擴面工作的深入開展，目前各地農村低保人數都有大幅度增加，具體工作極其繁重，因此市、縣、鄉、村各級有必要配備相應機構和工作人員。由于大量的具體工作在鄉鎮（街道）一級中進行，因此要特別注重在鄉鎮（街道）設立低保工作站并配備相應專職工作人員，具體負責低保工作。村（居）委會可從村（居）干部中派出專門工作人員負責相應的低保工作。對于編制落實困難或暫時無法落實的，可由民政部門內部調劑解決，以保證這項工作的順利開展。