犯罪案件移送制度研究

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為杜絕以罰代刑現象,依法懲罰犯罪行為,20**年7月國務院頒布了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》(以下稱《規定》),明確規定了行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件的依據、程序、標準,以及有關部門的責任,建立了涉嫌犯罪案件移送制度。各級工商行政管理機關嚴格按照法律法規的規定,移送涉嫌犯罪的案件,但由于相關制度不完善,有關部門配合不力,對犯罪標準認識有分歧等原因,涉嫌犯罪案件移送工作存在許多迫切需要協調解決的問題。

一、涉嫌犯罪案件移送程序手續不規范

《規定》對行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件的程序和需履行的手續,應該說是比較明確具體的,但由于沒有具體的工作制度和規程,移送接辦的程序和手續不規范,導致相關部門缺乏協調,相互配合不力,影響了《規定》的執行效果。存在的問題和爭議主要表現在以下幾方面:

(一)具體承擔移送和接受案件的機構不明確,不統一?！兑幎ā返?條規定向同級公安機關移送,但對具體的移送和接受機構沒有明確。工商機關以市局或區分局的名義正式向公安機關移送案件,有的公安機關以內部辦案機構及工作人員蓋章或簽名接受或退回。目前,深圳市工商局的涉嫌犯罪案件直接移送市公安局經濟犯罪偵查局,該局設立了受案中心接受移送案件。各區工商分局的案件移送區公安分局經濟文化內?？?。由于工商所、派出所都屬于派出機構,不是獨立的執法機關;管轄的地域范圍是工商、公安機關在各自內部機構職權范圍的劃分,不屬行政區劃,沒有對應關系。因此,工商所查辦的涉嫌犯罪案件,應以分局或市局的名義移送給公安分局或市公安局。有的辦案機關涉嫌犯罪的案件移送其他公安機關或其內部處室,嚴格說不符合有關規定。由于機關內部機構設置較為復雜,哪個機構或工作人員能夠代表公安機關接受、處理,是一個需要明確的實際問題。

(二)移送案件交接程序與手續不規范。表現在移送回執上,有的只蓋辦案機構的公章,有的還不蓋章,有時使用的是《報警回執》。有的沒有正式不予立案的通知書,只在移送回執上寫上退回意見就退回移送機關;有的不予立案通知書是以內部機構名義作出;通知書格式不統一,有的是有存根的不予立案通知書,有的以不予立案函發出。

(三)案件材料處理不當?！兑幎ā返?條和第8條對涉嫌犯罪案件移送時需要提交給公安機關的材料和不予立案后案卷材料的處理做了明確的規定。但一些涉嫌犯罪案件移送后,公安機關沒有了下文,沒有回復。是否立案,行政機關無從得知。案卷材料還在公安機關那里。有的案件,公安機關不予立案,雖告知了移送機關,但卻以需保存案卷、執法監督等理由,不予退回案卷材料。有的公安機關讓移送機關保存案卷材料的復印件。無論行政執法機關移送的案卷材料是部分還是全部,如果公安機關依法不予立案的,都應“相應退回案卷材料”。否則既影響了行政機關對不構成犯罪的違法行為的處理,又破壞了案卷材料的完整性、權威性。

(四)退回案件的處理不規范?！兑幎ā返?條明確規定,行政執法機關接到公安機關不予立案的通知書后,認為依法應當由公安機關決定立案的,可以自接到不予立案通知書之日起3日內,提請作出不予立案決定的公安機關復議,也可以建議人民檢察院依法進行立案監督。行政執法機關對公安機關不予立案的復議決定仍有異議的,應當自收到復議決定通知書之日起3日內建議人民檢察院依法進行立案監督。但在實際工作中,無論以何種形式退回的案件,沒有一宗案件,工商機關提出異議。對公安機關不規范的接受、處理,也沒有提出過書面異議,而轉回依照工商管理法規進行處理。移送案件是經過層層審批,機關正職負責人或主持工作的負責人批準決定的,公安機關退回了案件,該如何處理沒有程序性規定。

二、案件移送前是否可進行行政處罰

實踐中,對涉嫌構成犯罪案件的移送時機有三種做法和觀點:一是所謂的案前移送,也有的稱直接移送。就是行政執法機關在查處違法行為過程中,發現涉嫌構成犯罪的,不作行政處罰,而將案件全案移送公安機關。二是案后移送,也稱間接移送。即行政執法機關根據行政管理法規對當事人作出一定行政處罰后,再將案件移送給公安機關。三是折衷做法。行政執法機關對認為涉嫌犯罪的案件,一般情況下,可以依行政管理法規采取必要的強制措施,收集和保存必要的證據后,不作出行政處罰而全案移送公安機關處理。案件特殊需要時,可以適當作出相應的行政處罰,特別是制止性行政處罰后,全案移送公安機關處理。這種觀點其實還是以案前移送為一般原則的。

第一種做法的依據是《行政處罰法》。該法第38條規定,案件調查終結,行政機關負責人應當對調查結果進行審查,根據不同情況,分別作出處理決定,違法行為已構成犯罪的,移送司法機關?！豆ど绦姓芾頇C關行政處罰程序暫行規定》第42條也作了相同的規定。年7月28日國家工商行政管理局就《深圳市工商局有關案件移送問題的請示》做出《關于案件移送有關問題的答復》(工商法宇]第192號)給廣東省工商局,明確指出“根據《行政處罰法》第7條和第22條的有關規定,違法行為構成犯罪的,行政機關必須將案件移送司法機關,依法追究刑事責任,不得以行政處罰代替刑事處罰。工商行政管理機關在查處案件過程中,認為案件當事人的行為已經構成犯罪的,應當將案件移送司法機關,不再進行行政處罰。據此,有相當多的人堅持案前移送的觀點。有人認為,一個行為只能有一種定性,不同性質的行為應按不同的法律依據追究相應的法律責任。刑事責任與行政責任也是截然不同的法律責任。對于行政違法行為只能依據行政法律的規定追究行政責任。而對于刑事犯罪行為則必須依據刑事法律規定追究刑事責任”。

第二種做法和觀點的根據是《行政處罰法》第28條的規定,“違法行為構成犯罪,人民法院判處拘役或者有期徒刑時,行政機關已經給予當事人行政拘留的,應當依法折抵相應刑期。違法行為構成犯罪,人民法院判處罰金時,行政機關已經給予當事人罰款的,應當折抵相應罰金?！薄兑幎ā返?1條規定,行政執法機關對應當向公安機關移送的涉嫌犯罪案件,不得以行政處罰代替移送。行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件前已經作出的警告、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照的行政處罰決定,不停止執行;已經依法給予當事人罰款的,人民法院判處罰金時，依法折抵相應罰金。據此,有人認為,“上述規定表明有權行政機關在向公安機關移送涉嫌犯罪案件前,可以作出相應的包括罰款在內的行政處罰”。

上述兩種做法和觀點各說各理,似都有充分的法律依據。矛盾在于法律法規的不盡詳細的規定和理解上的分歧。從法律條文的字面理解,前兩種相對立的做法和觀點都可以站得住腳。在行政處罰與刑事處罰并存的情況下,當然要遵循“刑罰優先”的原則和在刑罰不足行政處罰為補充的原則。但問題并非這么簡單。筆者認為,《行政處罰法》的規定在于強調不能“以罰代刑”,并未明確“罰”“刑”的順序,更不應把行政處罰與刑事處罰對立起來。行政處罰不能代替刑罰,刑罰同樣不能代替行政處罰。在認定和移送涉嫌犯罪案件適用法律時,《規定》這一專門性的法規應優先作為理解和適用具體案件的依據。如果移送前不可以進行行政處罰的話,那么《規定》第11條無法解釋,這種情況指的就是行政處罰先于刑罰。公安部、國家工商總局等六部門聯合的《關于做好涉嫌犯罪案件移送工作加大打擊生產銷售偽劣商品違法犯罪活動力度的通知》(公通[20**]79號)指出:行政執法機關的行政執法工作與公安機關的刑事偵查工作可同時進行。當然,有人認為這是特殊情況。但《行政處罰法》和國家工商總局1999年答復,明確否定了案后移送的做法。雖然國家工商總局答復,以20**年實施的《規定》來看,并不嚴謹,也有不準確的地方。

筆者認為,問題的關鍵在于對刑罰與行政處罰關系的認識上存在誤區。即對刑罰重于行政處罰的簡單化認識。從法律責任的形式上看,刑事責任與行政責任是兩種不同的法律責任,是因當事人行為的法律定性不同而由不同性質的機關采取的不同性質的懲罰措施。但并不是說當事人的一個行為只能承擔一種法律責任,刑罰力度一定強于行政處罰。對自然人來講,刑罰的人身制裁力度無疑重于行政處罰。但對單位犯罪來講,刑罰從制裁的結果和手段上講卻不是最重的處罰方式。單位犯罪承擔刑事責任的方式是罰金,最重的處罰方式應是通過吊銷法人營業執照等對單位作為“擬制人”主體資格的撤銷。對自然人的終極制裁是死刑,那么對單位的終極制裁就是主體資格的取消。另一方面,雖然罰金與行政處罰的罰款性質與幅度不同,但其結果形式是相同的,都體現在當事人財產上的減損。而行政處罰的對象不論是公民,還是企業、法人等單位,大多數行政處罰的種類對兩種都可以適用,當然,有的處罰種類適用的對象是特定的,如人身罰只能適用于公民,吊銷營業執照的處罰只能適用于已登記注冊的企業。在刑法修訂過程中,有意見認為對單位犯罪只采取罰金的形式,過于單一,還應增加停業整頓、吊銷營業執照等處罰,但后者都屬于《行政處罰法》規定的行政處罰種類,應由行政執法機關適用,不宜納入刑罰種類。因此,刑事處罰與行政處罰的種類并非完全對應關系。行政處罰與刑罰有些處罰種類可以相互銜接,有些是相互獨立的制裁手段,不能銜接。當違法犯罪行為的主體是單位時,行政責任與刑事責任是不統一的,重要的是,行政責任的承擔方式遠比刑事責任的方式要多,單一的罰金手段顯然不足以達到制裁違法犯罪行為的目的。實踐中必然會出現刑罰與行政處罰并用的情況。刑罰對象主要是自然人,刑法有關破壞社會主義市場經濟秩序犯罪的規定在主要追究自然人的經濟犯罪行為的同時,也通過對自然人(單位犯罪中的負責人和直接責任人員)的處罰,達到制裁單位的目的。在移送案件時,行政執法機關很少區分違法犯罪主體是自然人還是單位,經常混淆刑事責任人與行政責任人的認定和區分。對于生產銷售假冒偽劣產品等犯罪,認定犯罪主體并不困難,但對于虛報注冊資本、虛假出資、抽逃出資等違反企業登記管理法規的行為,對違法犯罪主體(公司還是股東)的認定一直是工商行政管理的難點問題之一。

三、涉嫌構成犯罪案件認定標準的分岐

工商行政管理機關移送的案件,公安機關退回的理由是:案件已過追訴期;行為人已改正,沒有造成社會危害后果;處罰主體不合格(如提交虛假證明文件的公司股東已變更)等。這就涉及了如何認定涉嫌案件的實質問題。行政執法機關如何認定涉嫌犯罪案件,移送的標準是否以追訴的規定為準,是否以刑法的犯罪構成為標準成為爭論的焦點。在此問題上,有兩種觀點:一是以最高人民檢察院、公安部關于經濟犯罪案件的追訴標準等規定為主要依據,只要當事人違法金額、幅度達到了該規定的標準,就認定為涉嫌構成犯罪,移送公安機關。另一觀點認為,行政執法機關應按照《規定》第3條的規定,考慮違法事實涉及的金額、違法事實的情節、違法事實造成的后果以及當事人主觀過錯等因素。對第二種觀點,有人認為超越了行政執法機關的權限。是否構成涉嫌犯罪,應由司法機關決定。筆者認為,行政執法機關應綜合考慮違法犯罪行為的定性問題。《規定》第3條規定:行政執法機關在依法查處違法行為過程中,發現違法事實涉及的金額、違法事實的情節、違法事實造成的后果等,根據刑法關于破壞社會主義市場經濟秩序罪、妨害社會管理秩序罪等罪的規定和最高人民法院、最高人民檢察院關于破壞社會主義市場經濟秩序罪、妨害社會管理秩序罪等罪的司法解釋以及最高人民檢察院、公安部關于經濟犯罪案件的追訴標準等規定,涉嫌構成犯罪,依法需要追究刑事責任的,必須依照本規定向公安機關移送。這表明,行政執法機關認定涉嫌構成犯罪案件時,依據的不僅是追訴標準,還有刑法的有關規定。如果不考慮刑法規定的犯罪構成要件的話,那就是把涉嫌構成犯罪的認定和移送工作簡單化了,行政執法機關根本就不需要掌握刑法了。另一方面,行政執法機關對違法案件的查處都有明確的法律授權;認定涉嫌犯罪案件,必須有基本的證據材料,這是其職責所在。公安部、國家工商總局等六部門的通知明確要求:各有關行政執法機關按照《規定》要求,向公安機關移送案件必須提供相應的證據材料及應當出具的檢驗、鑒定結論。因此,如果行政執法機關沒有提供相應的證明涉嫌犯罪的基本證據材料,實質上是放棄了行政執法機關對于違法行為基本定性的判斷,嚴格說是回避職責的表現。公安機關作為司法機關,在辦理刑事案件方面的經驗,對刑法理解和掌握的水平應該說高于行政執法機關。司法實踐沒有作為犯罪處理的案件行政執法機關還有必要移送公安機關嗎?對同類型的案件,必須與司法機關取得溝通,達成共識,提高移送案件的準確性。還有,必須看到刑法及有關法規本身存在的一些問題,如果犯罪標準過低;犯罪情形、危害后果的判斷標準還不全面;執法中理解不一,掌握不準。在公司登記管理方面,專家學者和社會一直認為我國公司法規定的注冊資本要求過高,應該修改。注冊資本對公司經濟活動的擔保作用被過分夸大。

不合理規定導致虛報注冊資本、抽逃出資的現象比較多。如果都僅憑其數額認為是犯罪追究的話,恐怕司法機關難以承受。不是說不執行國家法律,但在執法中應該理解法律的精神,與時俱進,根據形勢的發展趨勢和法律的基本原則正確行使自由裁量權,對一般沒有主觀惡意,沒有危害后果的違法行為,不宜認為是涉嫌犯罪。這與以罰代刑有根本區別。但這可能與《規定》有所沖突。

四、健全涉嫌犯罪案件移送機制的建議

通過上面的情況分析,筆者認為,解決涉嫌犯罪案件移送問題,必須從程序問題和實質問題兩個方面著手,即行政執法機關與公安機關建立規范、高效的合作機制,制定具體、明確的移送接辦程序和手續規定;同時,加強協調,統一認識,將對犯罪標準的認識統一到刑法和《規定》上來,進一步細化認定涉嫌犯罪而移送的標準。

(一)建立健全案件移送接辦的規章制度。工商機關應主動協調公安機關,聯合制定具體的規定,明確具體移送接辦的程序、形式和履行的手續,同時明確各級工商、公安機關具體的移送、接受的機構,及案卷材料和涉案物品的移送、處理、退回的程序?！兑幎ā芬呀洷容^具體明確,只要兩個部門能夠真正履行,制定具體的規章制度不應是問題。如實際工作中確有難處,可提請政府或其法制部門出面協調解決。

有的工商局協調公安、檢察機關,制定了《案件移送聯審表》,對工商機關認為不構成犯罪的案件,由三個機關會簽意見,簡化了程序,明確了對案件定性。這種形式嚴格說不是《規定》所指的案件移送。但筆者認為,這有利于提高行政機關對涉嫌犯罪案件標準的把握,同時可以在一定程度上解決因怕追究不移送案件的責任而擴大打擊面的現象,提高執法效率,避免以罰代刑現象的發生。

(二)加強與公檢法機關的協調、合作,探討移送涉嫌犯罪案件的標準。制定切實可行的措施,如建立聯席會議制度,加強與公安等機關的辦案協調與配合,經常交流、通報情況,研究解決工作中存在的問題。合作措施必須明確、具體,落實到具體辦事機構,規定具體的協調、合作形式、渠道、規程,具有很強的可操作性。

(三)健全內部有關規章制度,明確工商機關內部的涉嫌犯罪案件的承辦、審核、移送、跟蹤、協調、案卷及涉案物品處理等事項的規定。

(四)加強對刑法及有關法律法規的學習、培訓和研究。

(五)綜合考慮國家法律法規,在移送涉嫌犯罪案件與工商行政處罰的時機問題上,可采取下列做法:1、移送。工商機關對違法行為立案后,有基本證據顯示當事人涉嫌犯罪時,就應按規定將案件移送公安機關;2、工商機關己對違法當事人進行處罰后,又發現涉嫌犯罪行為時,應將案件移送公安機關;3、移送后,在公安機關并未決定立案之前,工商機關都不進行行政處罰;4、移送后,公安機關不立案退回的,工商機關應依工商管理法規進行處理。認為公安機關應立案的,應申請復議或提請檢察院監督;5、當事人愛到刑事處罰的,工商機關不再進行行政處罰,但當事人還應依法承擔行政責任的除外(如吊銷營業執照)。這種做法也是從分清職責、明確責任的角度出發提出。是否犯罪的認定權只能由司法機關行使。

涉嫌犯罪案件的移送、處理,涉及諸多復雜的刑法、行政法問題,也直接關系到行政執法機關與司法機關具體工作協調。有關部門必須提高認識,高度重視認真履行國家法律法規賦予的職責,拋棄部門利益,嚴格執行法律規定,切實做好涉嫌犯罪案件的移接、查辦等工作,從根本上解決以罰代刑的問題，有效打擊經濟領域的違法犯罪,維護社會主義市場經濟秩序。