工商行政執法環境問題思考

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全面推行依法行政,建設法制政府是落實黨依法治國基本方略的根本目標。工商行政管理機關作為市場監管和行政執法的職能部門,在維護市場經濟秩序,保障行政管理相對人的合法權益方面有著十分重要的作用。行政執法是工商行政管理機關的職能所在,目前工商行政管理機關在行政執法過程中,遇到了許多問題和困難,執法的環境也在發生著變化。一方面黨中央、國務院對依法執政提出了更高的要求,國家逐步走向法制化的軌道。另一方面執法的矛盾加劇、困難增多、難度加大,行政執法面臨新的環境和形勢。

一、執法環境存在的主要問題

當前工商行政管理機關在執法過程中受到各方面的壓力和阻力,這里既有對工商行政管理工作的支持和要求,希望工商行政管理機關依法履行職責,嚴格執法,也有對工商行政管理工作的不理解和指責,以及不適當的干預。工商行政管理機關執法工作矛盾加劇,主要表現在四個方面:

一是發展與執法的矛盾。目前各級政府把發展作為第一要務,一心一意謀發展,采取各種措施,制定優惠政策,改善投資環境,吸引外來技資。但是在具體操作過程中,不少地方把支持發展和工商執法對立起來,認為工商行政管理機關對企業進行檢查,對一些違法企業實施行政處罰,影響了投資人的積極性,破壞了投資環境。因此有的地方不分情況一律要求對企業或個人的違法行為首犯不罰,未經當地政府批準一律不得到企業進行檢查和實施處罰,企業違法一般不罰或按下限處罰,有的在軟環境治理中不適當地干預工商執法。有的甚至認為工商行政管理是地方經濟發展的阻礙,工商機關撤銷了，環境就改善了。

二是中央與地方的矛盾。黨中央、國務院強調要全國一盤,要樹立科學的發展觀,堅持以人為本,全面、協調、可持續發展。要保持法制統一和政令暢通。建立全國統一、開放、競爭、有序的市場體系。要防止地方保護主義,對破壞資源、破壞環境、國家淘汰的設備和產品一律不許投資。但是一些地方政府認為,發展是硬道理,只要有產值、有稅收，不管是什么企業都可以辦,中央不讓辦,地方要想方設法地辦。中央要宏觀調控，地方要大上項目。因此,地方政府要求工商行政管理機關要從支持地方經濟發展的角度放寬準入，降低門檻、簡化手續,需要報上級部門審批的項目要變通處理,對其它地方不能上的項目,工商部門要開綠燈。對本地企業和產品要優先保護。要通過行政手段保護好本地的市場、本地的企業、本地的產品。這些要求給工商行政管理機關統一執法、公正執法、嚴格執法造成了困難。

三是服務與管理的矛盾?，F在各地政府都提出要建設服務型政府,工商行政管理機關也提出建設服務型工商。但對服務型政府或服務型工商有的理解不夠全面,有的把服務與管理對立起來,認為講服務就是要放寬政策、降低條件,要少檢查、少罰款、少收費,使工商行政管理機關履行職責出現了偏差。強調了放寬市場準入,忽視了條件和程序的把關，強調為企業服務,忽視對企業的監督管理；強調為地方經濟服務,忽視了公平競爭市場環境的營造；使工商行政管理工作出現了缺位、錯位、越位的現象。有的工商行政管理機關為了讓當地政府滿意做了一些工商行政管理機關不該做、做不好、做不了的工作,有的成了地方保護主義的衛士,有的市場監管的職責沒有認真履行,卻做了大量中介服務工作,出現了“種了別人的田,荒了自己的地”的情況。

四是政策與法規的矛盾。目前我國存在著法規滯后的問題,一些法律、法規、規章已不適應市場經濟發展需要了，對法規滯后的問題,不少地方不是按法定程序解決,而是要求執法部門要解放思想,要敢于突破法律、法規。因此,有的地方出現了的文件代替法規,領導的講話、會議紀要、政府的文件效力高于法規的現象。不少地方要求執法機關以黨委、政府的文件和領導的講話為執法依據,把突破法律、法規作為衡量執法機關是否思想解放、開拓創新的標準之一,造成了執法機關根據自己的判斷來決定法規的取舍的現象,使法律的權威和尊嚴受到了破壞。

二、問題產生的原因

工商行政管理執法環境問題所產生的原因,一方面是由于工商行政管理機關內部執法行為不規范造成的，另一方面是工商行政管理機關外部利益調整帶來的矛盾。加之我國的法制還不健全,黨和政府依法執政的能力還有待提高。

一是觀念上的原因。黨的**提出:“全黨同志特別是領導干部要牢固樹立法制觀念，堅持在憲法和法律范圍內活動,帶頭維護憲法和法律的權威。”但是有些地方和部門的領導并沒有牢固樹立法制觀念,不懂得依法執政是新的歷史條件下黨執政的一個基本方式,不懂得法律、法規是黨的主張成為國家意志的表現,執行法律、法規就是執行黨的路線方針政策,不懂得任何組織和個人都不能超越憲法和法律,都必須在憲法和法律范圍內活動。因此,在思想觀念上沒有樹立依法執政的理念,對黨提出的依法治國、建設社會主義法制國家的基本方略理解不深,對全面推行依法行政,建設法制政府的要求把握不夠,對堅持黨的領導,人民當家作主和依法治國三者的關系處理不好。

二是立法上的原因。由于我國立法工作還存在一些不完善的地方,一些法律法規滯后,法一方面不可能把所有的情況都覆蓋住,另一方面不可能把未來的事情都預料在內。我國的立法機關沒有能夠按照《立法法》的要求及時改變或撤銷不合法的立法,也沒有能夠及時修改和廢止不適應的法律、法規、規章,對行政法規、規章修改和廢止制度,規章、規范性文件定期清理和定期評價制度沒有得到落實。使一些已經不適應市場經濟發展需要的法律、法規仍在適用。對一些不適應的法律、法規由于地方政府無權修改和廢止,報請立法機關進行修改或廢止需要的周期較長。因此,許多地方政府通過制定規范性文件來代替法律、法規的執行。

三是體制上的原因。工商行政管理機關的經費保障體制,垂直管理體制和交叉執法體制造成了與地方政府矛盾的增加。工商行政管理機關的經費保障，雖然國務院多次發文要求財政予以保障,但是由于工商行政管理機關原來由財政撥付的經費較少,主要是依靠收取規費、管理費和罰沒收入來保障機關的正常運轉。雖然已經實行了收支兩條線管理,但是工商行政管理機關的經費預算,仍以收費和罰款為基礎,收費和罰款收入納入了財政收入預算。收費和罰款作為預算收入任務下達給各級工商行政管理機關,基層工商部門組織收入的任務繁重,影響了基層工商執法,損害了工商執法形象。自98年工商行政管理機關實行省以下垂直管理以來,增加了與地方政府工作協調的難度,一些地方政府對垂直管理體制不理解、不支持。交叉執法體制造成對企業的重復檢查,多頭管理,有的事情幾個部門爭著管,有的事情無人管。職責交叉加大了工商部門與其他執法部門的矛盾。體制上的障礙，使亂收費、亂罰款、亂攤派的“三亂”現象屢禁不止。

四是監督上的原因。國家雖然對行政機關的行政執法行為的監督建立了一整套制度,如聽證制度、復議制度、訴訟制度、賠償制度等,也明確了行政上下級監督、行政專門監督、司法監督、社會監督的監督體系。但對行政執法機關的監督仍不到位,有法不依、執法不嚴、違法不究現象時有發生。因此,有的地方為了解決這一問題,不是從完善行政監督制度和機制的角度去考慮問題,而是要求執法機關少執法，甚至不執法,將行政執法機關的檢查權、處罰權上收,給執法機關的行政執法設置了不必要的門檻。

三、改善執法環境的措施

黨中央、國務院提出建設法治政府必須建立和完善兩個體制:一是建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。二是建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制。要改善工商行政管理執法環境,必須從工商行政管理機關外部和內部兩個方面入手,做到三個規范。

一是規范立法行為。重點要解決法規滯后和法規矛盾問題,要隨著情況的變化,抓好立法的“立、改、廢”工作。現在政策與法規的矛盾、交叉執法的矛盾，多數是由立法造成的,因此,要規范立法。首先要嚴格立法備案制度,做到有件必備、有備必審、有錯必糾。其次,要建立異議處理機制,對公民、法人和其他組織對立法提出異議的,要依法做出裁決。第二,要實施定期評價制度,對現行的法律、法規、規章的實施情況定期進行評估,及時提出“立、改、廢”的意見。第四,要落實定期清理制度,對已頒布實施的法律、法規、規章定期清理,及時修改或廢止不適應的法規或條文。工商行政管理機關雖然不是立法機關,但承擔著市場監管和行政執法的重要任務,對在執法過程中反映出的立法問題要及時向有關立法機關反映，對涉及工商行政管理的法律、法規、規章的實施情況要定期提出評估意見,報告制定機關。

二是規范政府行為。工商行政管理執法環境的好壞與各級黨委和政府的支持理解是分不開的。因此,從政府層面,應該對各級政府依法行政提出明確的要求,當前要著重落實好國務院關于印發全面推進依法行政實施綱要的通知（國發[20**]10號）和國務院辦公廳關于貫徹落實全面推進依法行政實施綱要的實施意見（國辦發[20**]24號）。為了保證這兩個文件落到實處，首先,要調整充實各級領導班子。各級黨委和政府領導班子成員中法律專業畢業的應該占有一定的比例。凡進入各級黨委和政府領導班子的成員,都要進行法律知識任前考試,以保證各級領導都具有一定的法律知識。其次，要明確各級政府的責任。要把維護市場秩序和經費保障的責任落實到相關政府。凡是財政能夠保障工商行政管理各項經費的地方,應該停止收取管理費。執法機關的罰沒收入不能列入財政預算,其辦案經費由財政保障。第三,要改革政府政績評價體系。要把依法行政和營造公平競爭的市場環境作為地方政府考核指標,公正評價政府的工作政績,對不依法辦事,只顧眼前利益,忽視長遠利益,以破壞資源、破壞環境,損害群眾利益為代價取得的發展，不僅不能作為政績，還應該追究其有關人員的責任。

三是規范部門行為。工商行政管理機關要按照轉變政府職能,建立服務型工商的要求,進一步規范執法行為。要通過自身行為的規范,來贏得政府對執法工作的支持和理解。首先,要牢固樹立服務觀念,支持地方經濟發展。要充分利用工商行政管理的各項職能,促進地方經濟的發展。在市場準入方面要做到優質高效,在市場監管方面要做到分類監管。一方面要提高工作效率,提高服務質量、改進工作作風,另一方面要嚴格執法、公正執法、文明執法,樹立工商行政管理機關的良好形象。其次,要依法行政,堅決制止“三亂”行為。當前工商行政管理機關仍存在亂收費、亂罰款、亂攤派的“三亂”行為,如果不加以認真的清理,就會引起社會的不滿,就不可能有良好的執法環境,因此,制止“三亂”是當務之急，要從體制上解決工商行政管理機關的經費保障問題,扭轉目前基層工商部門重收費、輕管理,重罰款、輕教育的現象。要把基層工作的重點轉到對市場主體的監管上來。第三,要建立完善各項制度,提高執法水平。有權必有責、用權受監督、侵權須賠償，要做到權力與責任掛鉤,權力與利益脫鉤。要建立行政許可、行政處罰、行政強制案卷評查制、行政執法責任制、過錯責任追究制、績效獎懲考核制等。第四,要合理劃分事權、集中執法權。要整合工商行政管理內部的執法力量,避免多頭執法、職責交叉?？梢韵葟睦眄樎氊熑胧?按職能進行力量重組,相對集中行政許可權、相對集中監督檢查權、相對集中處罰權。將市場主體的登記注冊適當歸并,把“經濟戶口”的管理和有形市場的巡查有機的結合起來,增強監督檢查的有效性,克服盲目性和重復檢查,集中辦案力量，實行扎口辦案,加強辦案指導,提高辦案質量。

改善工商行政管理的執法環境,需要從觀念上、體制上、立法、執法上多個層面認真加以研究,環境改善也是個循序漸進的過程,是一個矛盾調和的過程。只要各級工商行政管理機關能夠處理好全局與局部、長遠與眼前、條條與塊塊各方面的矛盾,始終把發展作為工商行政管理工作的第一要務,把營造公平競爭的市場環境作為工商行政管理的目標,就能夠得到政府的支持,企業的支持,群眾的支持,就會營造出良好的執法環境。