地方保護主義調研報告

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地方保護主義是阻礙和干擾建立社會主義市場經濟體制的重要障礙，有效地打擊和清除地方保護主義是推動建立公平、競爭、開放、統一的社會主義大市場的重要內容,也是當前整頓和規范市場經濟秩序工作的一項重要任務。

一、地方保護主義的主要表現形式

地方保護主義,是指地方政府或所屬部門,為了保護地方局部經濟利益或政治利益,違背國家的法律法規,利用行政權力干涉市場,操縱市場，設置市場障礙,破壞市場機制,限制非本地企業生產的商品或提供的服務參與公平競爭的行為。從本質上看,地方保護主義是地方政府部門只顧局部利益,不顧國家和集體利益,在管理活動中濫用行政權力的表現。目前地方保護主義的主要表現形式有:

(一)限定或變相限定本地企業、單位或個人只能經營、購買、使用本地產品或者只能接受本地企業、其他經濟組織或個人提供的服務

些地方政府為了維護其局部利益,以行政命令或下發文件的形式，用強制手段來扶持本地企業和產品,其中比較突出的產品主要有:煙、酒、藥品、水泥、煤炭、汽車等;比較突出的領域主要有:建筑、保險、醫療等。例如,烏魯木齊市新市區二工街道辦事處發文規定：新啤集團為其轄區內鐵路局夜市啤酒的惟一經銷商,所有攤主只許銷售新疆啤酒這一種產品。新疆生產建設兵團農七師、農八師都規定,主要工程項目都應由兵團建工企業承攬；農七師還要求所有工程項目使用的鋼門窗必須是該師某企業的產品。

(二)設置壁壘，阻撓和限制外地商品或服務進入本地市場

1.抬高外地產品和服務進入本地的“門檻”。對外地產品或服務提出比本地產品或服務更高的技術要求,或以重復檢驗、重復認證等技術措施，增加外地產品進入本地市場的成本,來限制外地產品或服務進入本地市場。

2.增加歧視性收費項目。對外地商品或服務的進入規定歧視性價格，或者實行歧視性收費標準,以削弱外地商品在本地的競爭力。有的地方甚至對外地生產的轎車進入本地市場實行不同標準的入籍費。

3.限制本地商業機構銷售外地某些產品。有的地方采取專門針對外地產品或服務的專營、專賣、許可等手段,甚至不準本地商業機構經銷外地的某些產品,一經發現,輕則沒收,重則罰款,甚至吊銷營業執照。

4.設置關卡堵截外地產品進入本地市場。一些地方政府在道路、車站、港口、航空港或本行政區域邊界設置關卡,以查扣等手段阻礙外地產品進入本地。

(三)利用行政部門在市場中特殊的獨占地位實行行業壟斷

由于目前政企不分的問題沒有徹底解決,一些政府機構既行使政府的行政管理職能,又直接參與營利性的生產經營性活動。這些機構為了增加部門利益,利用其“一套班子、兩塊牌子”的特殊身份或在市場中已經具有的獨占地位,實行行業壟斷,限制其他企業,特別是外地企業的產品參與市場競爭。煙草專賣、酒類專賣、郵政、電信、電力等部門都不同程度地存在此類問題。

此外,受部門利益驅動,一些行政管理部門強制企業或消費者購買指定的商品或服務的行為也時有發生。如衛生防疫部門利用頒發衛生許可證的權力,強制要求經營者購買其指定的消毒柜、消毒液;公安消防部門限定用戶購買其指定的消防器材;城市建設管理部門規定路牌廣告只能由某家廣告公司制作等等。

(四)采取行政命令手段，直接干預行政執法和司法工作

一些地方政府領導從保護本地經濟利益出發，無視黨紀國法，對行政執法機關和司法機關的正常執法行為進行粗暴干預。一些地方假冒偽劣商品猖獗、走私販私現象嚴重、偷稅漏稅問題突出,都與地方政府的縱容與支持有直接關系。

1.阻撓、干涉行政執法機關對經濟違法行為的查處工作。一些地方政府為保護地方骨干企業和外商投資企業,規定不經地方政府領導或其指定部門的批準,行政執法部門不得進入企業檢查執法,履行法定職責。例如重慶市某區一家從事制鞋業的外商投資企業,多年來大量生產假冒“耐克”鞋等多種偽劣產品,但當地政府為了突出“政績”，將該企業列為重點外來保護企業,執法人員未經有關部門批準不得涉足該廠檢查,致使其違法行為一直得不到查處,該企業生產的假冒偽劣產品大量流向上海、廣州等地,最后被外地工商、海關部門查處。

2.對經濟違法行為遷就姑息，致使行政執法難以到位。例如,重慶市某區一家重點紡織骨干企業,為了追求暴利,大量生產假冒摩托車,違法所得近30萬元。當工商行政管理機關對此案進行查處時,當地有關領導便打招呼,要求大事化小、從輕處罰,使本應移交司法部門追究法人犯罪責任的案件最后只能行政處罰，象征性地“表示”一下。

3.扭曲司法公正，保護本地企業的違法行為。個別地方政府甚至把本地的檢察機關、審判機關當作保護地方經濟利益的工具,嚴重扭曲了司法機關的公正性。一些外地的執法機關經過千辛萬苦查實企業經濟犯罪行為后,當地政府馬上就以保護“利稅大戶”、“經濟能人”為由,通過本地的司法機關將外地行政執法機關拒之門外。有的地方審判機關隨意行使管轄權,對當地經濟利益有利就予以立案和受理,而對本地當事人不利的案件不是推諉拒絕就是設置障礙,千萬百計阻止執法。

二、地方保護主義的成因

產生地方保護主義的原因是多方面的,根本原因是有些地方政府領導人黨性觀念不強,大局觀念淡薄,只顧局部,不顧全局;只顧地方,不顧中央;只顧眼前,不顧長遠,有的為了保護地方局部利益,甚至無視黨紀國法。此外,產生地方保護主義的其他原因還有:

(一)法律法規不健全

反對地方保護主義的立法工作相對滯后,缺乏相應的法律法規,給司法和行政執法機關處理案件帶來困難。在現行法律中,雖然對地方保護主義制定了一些法律限制規則,如《反不正當競爭法》第7條規定：“政府及其所屬部門不得濫用權力,限制外地商品進入本地市場,或者本地商品流入外地市場?！钡@部制定于1993年的法律由于受當時條件所限,對應受法律制裁的壟斷行為界定較窄,缺乏可操作性。

(二)財稅政策有缺陷

1980年實行的財政“分灶吃飯”和1994年推行的以劃分稅種為基礎的分稅制財政體制,對于深化財稅制度改革、理順中央與地方財稅關系都起到了積極的作用。但與此同時,財政包干和各種地方稅設置后,財政狀況的好壞直接關系到地方的經濟利益,因此地方政府與地方企業,尤其是地方國有企業不可避免地在相當多的方面形成了利益共同體,因而也導致了地方保護主義的產生。

(三)國企改革不到位

目前一些地方國有企業改革相對滯后,觀念落后,仍然習慣于在政府羽翼下“等、靠、要”；包袱沉重,步履維艱,創新能力弱;機制僵化,市場意識淡薄。這樣的企業無法適應激烈的市場競爭,面臨在競爭中被淘汰的困境。地方政府出于維護自身利益的動機，通過濫用行政權力,借助市場進入限制、金融傾斜等保護手段,來維持與其有著血緣關系的低效率的國有企業的市場。

(四)政績考核有漏洞

行政性分權階段實行行政領導干部行政任命制,經濟增長速度等地方經濟發展的相關指標成為考核干部政績的主要標準。這樣就會導致一些地方領導出于自身利益考慮,采取強化資源配置本地化和保護本地市場等有悖于市場經濟發展的行政性措施,增加本地區的局部利益。有一些地方領導為了增加政績,甚至不顧黨紀國法,以身試法，鋌而走險，走上了犯罪的道路。

三、消除地方保護主義的對策

(一)加快法制建設步伐

1.抓緊制訂和完善反對地方保護主義的法律法規。盡快制定和頒布《反壟斷法》,要在該法中規定禁止非法限制競爭行為的一般條款,包括非法限制競爭行為的具體形式、法律責任和處罰措施等；盡快修改《反不正當競爭法》以及相關的法律法規,增強可操作性和針對性。

2.抓緊清理、廢除各地區、各部門制定的帶有地方保護、行業壟斷色彩且與國家法律、法規相抵觸的地方性、行政性法規與規章。

3.建立相對獨立的司法制度。建立與完善不受地方政府隨意干涉的相對獨立的司法制度和行政執法管理體制。

4.加強法制宣傳力度。地方各級政府領導要認真學習法律知識,樹立強烈的法律意識,做到依法行政。要提高企業及全社會的法制觀念,做到守法、護法,營造抵制地方保護主義的良好法律氛圍。

(二)實現政府職能轉變

朱镕基同志提出:“在社會主義市場經濟條件下,政府管理經濟的重要職能是監管市場運行,維護市場秩序,為經濟發展營造良好的市場環境?！备骷壵凑者@一要求更新觀念,轉變政府職能,把整頓和規范市場經濟秩序,創造良好的市場環境放在政府工作的突出位置。要調整政府工作重點,改變工作方法,要按照健全市場規則,加強市場管理,清除市場障礙的要求對現行的政府工作進行調整。將應該由企業自行管理或可以通過中介機構管理的事務從政府職能中分離出來。要改變過去那種主要以經濟發展指標考核地方政府領導“政績”的做法,逐步將抓好政府職能轉變,著力營造統一開放、公平競爭的市場環境作為干部考核的重要內容。

(三)深化財稅體制改革

要通過深化財稅體制改革,進一步完善分稅制,切實理順中央與地方的經濟關系。

1.合理劃分各級政府財權。在合理劃分中央與地方政府事權范圍的基礎上合理劃分財權,將與維護國家利益相關和有利于實施宏觀調控的稅種劃為中央固定收入,與地方經濟和社會事業發展關系密切、適宜地方征管的稅種劃為地方固定收入。在財政支出方面,適當調整中央與地方的支出項目,屬于中央事權范圍內的由中央財政支出,屬于地方事權范圍內的由地方財政負擔。

2.盡快建立規范、統一的財政轉移支付制度。為了調節地區財力,實現區域經濟的協調發展和各民族、各地區的共同富裕,要在中央集中國內大部分財力的前提下,建立規范化的中央對地方的財政轉移支付制度,中央可以通過擴大或縮小向地方財政轉移支付的數量與范圍,來調整地方政府的經濟決策權,進一步理順中央和地方的經濟關系。

3.調整稅費關系，規范政府收入。要建立以稅收為主、收費為輔、稅費并存的財政收入運行機制。中央對各級政府及其所屬部門越權設置或巧立名目設置的不合理亂收費項目予以取消;對于確實需要保留的收費項目，國家通過法律法規予以規范,同時納入國家預算統一管理;對大量具有稅收性質的基金和收費,則通過“費改稅”設置新稅種等辦法加以規范，并入國家預算,提高國家宏觀調控能力,并鏟除政府機關腐敗的經濟根源。

(四)充分發揮行政執法部門依法行政的職能

各級市場監督行政執法部門要將整治地方保護、地區封鎖列入當前整頓和規范市場經濟秩序工作的重點。要認真貫徹執行《國務院關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》,依法嚴厲查處人為設置“壁壘”擾亂市場經濟秩序的違法行為。各級政府要堅決撤銷所有實施地方保護的機構,不得干預和限制行政執法機關對經濟違法行為進行的檢查和處罰。要在地方政府的支持和組織領導下,通過專項執法,廢止有關地方保護和地區封鎖的文件,制止非法限制競爭活動。要規范行政部門的市場管理行為，加強行政執法干部隊伍建設,提高市場監管水平,做到嚴格執法,依法行政。要建立行政執法監督機制,在堅持自我監督、上級監督、群眾監督和媒體監督的同時,進一步加強法律監督,保證行政執法行為的公平公正。

(五)加大國有經濟改革力度

要按照建立社會主義市場經濟體制的要求,深化國有企業改革,加快建立現代企業制度,徹底實現政企分開,將政府與企業的行政隸屬關系真正轉變為產權關系,實現國有資產授權委托經營。中央及地方國有企業具備條件的,應逐步改制為多員股東持股的有限責任公司或股份有限公司,促使地方政府退出對企業的直接干預,把經濟資源基礎性配置的權力真正交給市場,把企業微觀決策的權力真正交給企業。國有企業要轉變經營觀念和經營機制,深化自身的改革,按照現代企業制度的要求不斷提高經營管理水平,提高市場競爭能力,徹底擺脫依賴政府的被動局面。