公務員法編制調研報告

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《中華人民共和國公務員法》于2006年1月1日頒布實施，公務員登記是公務員法實施的基礎性工作和關鍵環節。按照統一部署，公務員登記工作于2006年11月開始進行,截止2007年10月，除市直個別單位，基本平穩完成了全市七大類機關和群團組織的登記工作。

一、基本情況

1、人員編制情況。

截止2007年10月30日，全市共有七大類機關（黨委、政府、人大、政協、檢察、法院、派和工商聯）和群團組織612個，核定編制總數21165名，實有在職人數23007人，超編1845人。其中市本級機關單位72個，編制3914名（其中待分配行政編制93名），實有3841人，實際超編20人；縣級機關單位540個，鄉鎮257個，編制總數17251名，實有19166人，超編1915人。其中，各縣（市、區）政法專項編制控制比較好，除宜章縣超編41人外，各縣都有政法專項編制剩余，全市總體余160多名專項編制。大部分縣（市、區）鄉鎮機關編制控制較好，除宜章超490人，永興超204人外，資興、北湖、蘇仙、臨武、嘉禾等鄉鎮還有余編，資興鄉鎮機關還余179名編制。

2、領導職數配備情況。

市本級72個機關單位共核定正副處級領導職數389名，實配468人（含兼職領導34人），超配45人；核定正副處級非領導職數167名，實配249人，超配82人。超機構規格高配副處級領導干部60人。

11個縣（市、區）共核定正副縣級領導職數374名，實配377人，超配3人；核定正副縣級非領導職數55名，實配67人，超配12人。共核定正副科級領導職數5179名，實配5471人（含兼職領導），超配292人；核定正副科級非領導職數2657名，實配3108人，超配451人，另有正副科級干部765人。

二、問題及原因

1、編制管理不嚴，人員總體超編幅度較大。

市直及各縣（市、區）超編情況各不相同。市直機關實際超編20人；11個縣（市、區）共超編1915人，其中，宜章共超編718名、永興共超編454名，資興余149名編、北湖余23名編。

超編人員主要有以下幾種情況：一是上輪機構改革應分流而未分流的人員，如宜章鄉鎮機關超編的人員很多屬于這類；二是超編安排的領導和非領導干部，如桂陽縣經濟局12名編制，實有23人，其中8名領導成員，10名副科以上干部，超編11人；三是以軍轉干部為主的政策性安置人員，如市城市管理行政執法局超編8人，都屬于軍轉干部；四是其他違規進入的超編人員，主要是領導打招呼批條子調入的人員，如宜章林業局有15名編制，超編一般干部達17人。

2、超職數和濫設職數現象較普遍。

市直機關處級領導干部超配45人，非領導干部超配76人。11個縣（市、區）共超配正、副科級領導干部292人（加上未按規定設置的職數，實際超配數更大），非領導干部超配451人。一些縣還存在濫設職數現象。有些地方幾乎所有科局都搞黨政分設，如宜章、蘇仙絕大部分機關都設黨委書記，有些還設專職黨組副書記、專職黨組成員，有些5、6人單位還設工會主席，有些單位設了紀檢組長外，還另設監察室主任作為黨組成員，多數縣（市、區）還繼續違規使用“正副科級干部”這個職務。如汝城縣財政局有局長、書記、副書記、4名副局長、紀檢組長、工會主席、監察室主任、專職黨組成員共計18名領導成員，還有正副科干部10多名；有些單位都是領導，如北湖區僑辦2名編制，有1正3副，全部是正科干部。濫設職數其實是一種變相超配領導干部的行為。

造成超職數濫設職數現象的原因：一是有些領導干部機構編制意識淡薄，研究配備干部時不考慮職數設置、編制限額，隨意性大；二是在2002年鄉鎮機構改革時，鄉鎮職數編制減少，大批干部需消化，地方領導將這些人照顧進城超職數安排到縣直機關，造成機關嚴重超編超職數。如蘇仙區物價局有4名編制，其中1名局長、3名副局長、1名書記、1名工會主席、1名紀檢組長、4名副科級干部，超編7名，都是副科以上干部；三是換屆期間存在超職數消化安置領導干部的情況。如市委辦現有處級領導23名，超配領導職數2名、非領導職數6名；市政府辦現有處級干部24名，超配領導職數5名、非領導職數7名。這里不少是消化安置領導干部。

3、混崗混編現象嚴重。

這次公務員登記工作從尊重歷史、保持穩定的角度出發，規定機關超編人員可登記為參照人員。而登記中發現，有些縣直單位如農、林、水、財政等二級機構多的單位申報登記人數特別多，如桂陽財政局超36人、宜章縣水利局超編33人，經核查，發現這些單位把二級機構符合登記條件的工作人員都納入了機關做超編人員登記。我們要求他們把一二級機構人員區分開，先登記機關人員，這些單位都強調，這些一二級機構人員都是一盤棋使用，難于分開。到現在為止，市直單位還有幾個單位因混崗混編嚴重，爭論不下，無法正常完成登記。如市財政局機關有60名編制，直屬二級單位共有160名編制，因混在一起難以劃分誰是機關誰是二級機構人員，現在還沒登記。市農業局機關40名編制，直屬二級機構60名編制，因為登記時需編制到人，單位與個人意見發生分歧，引起群體上訪事件。

造成混崗混編原因：一是因為單位領導編制意識不強，人員崗位異動隨意性大，應辦理編制異動和人事調配手續的未及時辦；二是機關單位編制偏緊或領導超編擠占一般工作人員編制，官多兵少，人員結構不合理等，不得不長期借用二級機構人員做事，造成管理混亂。對這種情況，我們都認真核查，因歷史原因，確屬機關超編人員的給予登記，二級機構人員留待下一步事業單位登記時按程序審核。

4、機關濫用事業編制。

《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》（以下簡稱《條例》）規定：“地方各級人民政府行政機構應當使用行政編制，事業單位應當使用事業編制，不得混用、擠占挪用或者自行設定其他類別的編制”。而這次登記中發現市、縣兩級都存在行政機關使用事業編制現象。登記時市直機關內設事業編有949名，縣直機關內設事業編有1887名。七月份省里下達了一些行政編制用于置換我市機關內設事業編制，以后不允許新增自定事業編制，原來的要逐步消減。造成這種現象原因主要有兩點：一是各地行政編制偏緊。為彌補不足，一些地方適當自定一些地方編制加強力量。如蘇仙區安監局13名編就有12名事業編。二是一些領導編制意識淡薄，工作缺乏嚴肅性，過多強調自己分管部門的重要性，行政干涉編制部門工作，在沒有行政編的情況下，隨意要求增加機關自定編制。如永興縣紀委共有34名編制，就有14名事業編。

5、人員結構不合理。

登記中發現，有些單位工勤人員數額大，占用行政編制，造成人員結構不合理，整體素質下降。如宜章法院有25名工人占行政編制。造成這種現象的原因主要是各地把關不嚴，進人不考慮人員結構，或者因領導批條子打招呼，編辦頂不住，照顧各種關系，將這些人違規調入機關。

6、瞞報漏報年終統計真實數據。

《條例》規定：“地方各級人民政府機構編制管理機關，應當如實向上級機構編制管理機關提交機構編制年度統計資料，不得虛報、瞞報、偽造。”真實準確是統計的生命。這次審核中我們發現一些地方報數據缺乏嚴肅性，報表中未體現超編情況。如汝城超編180人，永興超編460人，查去年年終報表卻體現平編，登記審核才發現縣直單位大大超編。造成這種情況的原因一是統計人員工作缺乏細致嚴肅，怕麻煩，不愿一一核對實有人數，直接按編制數填寫實有人數；二是有些縣怕超編數大，受上面批評，影響工作排名，就在數字上做游戲，玩花樣，瞞報、漏報數據。而這些情況在平時日常檢查中是難以發現的。

三、危害

1、人員超編增加了財政負擔，造成人浮于事，效率低下。而進人的隨意性，也滋生腐敗、暗箱操作，影響政府形象。這部分超編人員這次雖然給予了登記，但按要求需逐步消化，過渡到編內。超編嚴重的地方今后若干年都難騰出余編，如宜章麻田鄉有24名編制，實有97名人員。新的人員無編進不來，人員結構難以改善，人員梯次難以形成，機關工作也沒有活力。

2、超職數濫設職數的弊端是顯而易見的。一是副職過多，使得職責交叉重疊多，班子內耗多、會議多、文件多、請示報告多，大大提高行政成本；二是領導超編往往擠占一般干部編制，造成官多兵少的現象，破壞決策層、管理層、執行層的金字塔結構；三是這些超編超職數領導按要求必須逐步消化，過渡到職數內，有職務空出就要先考慮消化超配人員，有能力的年輕干部難以提拔，不利于激發工作積極性，也不利于干部成長。

3、混崗混編問題在一定程度上破壞了編制管理程序，損害了“編制就是法規”的嚴肅性，對工作的開展和個人的發展帶來危害。一是事業單位混崗人員從事公務員崗位工作又沒有行政執法資格，本身就是違法。二是大量事業人員長期借調機關，雖然緩解了機關工作人員不足矛盾，但是事業單位同樣存在人少事多矛盾，致使事業單位部分職能受到制約。三是長期混崗人員身份難以界定，在公務員登記、干部統計、人事任免和工資套改中，組織人事部門要花費大量時間進行調查核對，造成管理混亂，這次公務員登記矛盾最多的就是混崗混編問題的界定。四是不利于個人發展，混崗人員編制在事業單位，長期借用在外，單位無法考核其表現。

4、行政編制和自定編制混用，造成定編的隨意性，管理的混亂性，還使機關人員膨脹合法化，增加地方財政負擔。這種現象也給我們這次登記工作帶來了困難。按登記要求，占用行政編制的登記為公務員，占用事業編制的登記為參照人員。原來不搞登記時大家編制混在一起相安無事，登記時要求編制到人，實行實名制。有些人認為自己資格比較老，不愿占有事業編登記為參照人員，而行政編又不夠，有些人為這事扯皮、吵鬧、告狀。安仁縣紀委一名干部甚至吵到市審核小組辦公地攻擊辦事人員，非要登記公務員。

5、統計數據是領導了解情況的最直接材料、是領導決策的依據，統計數據不真實將直接影響領導決策的科學性和嚴肅性。

三、加強編制管理的幾點建議

1、加強機構編制法規宣傳，做到依法辦事。年初以來，黨中央、國務院、中央編辦和監察部先后下發了《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》（簡稱《條例》）、《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于進一步加強和完善機構編制管理嚴格控制機構編制的通知》（簡稱《通知》）和《機構編制監督檢查工作暫行規定》三個重要法規性文件，填補了多年來地方政府機構編制管理的立法空白，結束了長期以來地方政府機構設置和編制管理無法可依局面，將有效抑制各級政府在機構設置和編制管理方面的“人治”狀況。我們編制部門不但自身要將這些法規做為我們處理工作的法寶，還要采取多種形式宣傳，讓各級領導、各機關事業單位都了解認識直至自覺執行，讓編制意識深入人心，減少編制部門工作壓力。堅決杜絕擅自增設機構、機關使用事業編制、超編進人、超職數配備領導干部等違反機構編制法的行為。

2、爭取各級黨委、政府領導的支持。機構編制工作能否做好，有編制部門自身的因素，也很大程度上取決于各級黨委、政府特別是領導干部的支持。在公務員登記中發現各地普遍存在超職數嚴重的問題。領導職數設置雖然是編制部門的職責，但配備干部是組織行為，由各級黨委政府管，編制部門只能被動接受超職數超編情況。有些領導在機構編制管理上“一人說了算”、批條子、打招呼，為了照顧自己的親朋好友，因人設事、因人設職，隨意進人，隨意配備干部，權大于法，造成這些地方管理混亂，嚴重超編超職數，財政負擔沉重。所以我們要以三個重要文件出臺為契機，積極主動向領導匯報，爭取領導的支持和重視，要讓他們不但自覺遵守機構編制法律法規，而且為編制部門分憂解難。如果領導重視，在職數內使用干部，在編制使用上不批條子打招呼，編制部門堅持原則辦事，就能做好編制管理工作。8月初，市編辦請來省編辦主任孔介夫到郴講課，要求市直單位和縣（市、區）主要領導都參加，就是為了讓領導們了解機構編制法規，支持機構編制工作，而且也確實取得了較好的實際效果。

3、加強監督檢查，加大處罰力度。多年來，機構編制工作一直存在重審批輕監督的情況，以至于一些地方不按要求辦事擅自增設機構、超編進人、超職數預備領導干部，這些問題在一定程度上影響了黨政機關自身建設，影響了黨和政府形象，影響了編制工作的權威。監督工作是整個機構編制管理工作的重要環節和有機組成部分。我們必須以《暫行規定》為依據，嚴格履行機構編制監督職能，真正建立起行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理長效機制，才能從根本上防止機構編制膨脹反彈。

監督工作要落到實處，第一要及時發現問題進行整改。這個工作可從綜合督查和社會監督兩方面入手。綜合督查可以分時間對機構編制階段性工作進行檢查，也可以確定專題，檢查某項工作的實施情況。社會監督可充分發揮12310公開舉報電話的作用，接受群眾監督。目前對12310電話，社會的認知度還有待提高。我市12310電話開通3個月來，還未接到一例舉報電話。所以要加大宣傳力度，要以政府名義行文向各機關事業單位發通知，并在電視、廣播、報刊等媒體上公開12310電話，要讓12310電話象12345、12315一樣被群眾所認知，廣開渠道收集違反機構編制行為信息，使監督工作有的放矢。

監督工作要落到實處第二點是采取有力措施，形成長效機制，加大處罰力度。一是要將機構編制管理工作列入市縣鄉黨政領導班子及主要領導的年度考核和換屆考核主要指標，有效督促各級黨委政府依法辦事。二是編制部門要主動與同級監察機關建立工作協調機制。編制部門可會同監察機關開展重大檢查活動，有利于排除檢查活動中出現的各種阻力，形成威攝力。而編制部門經過調查核實，認為需要追究有關責任人紀律責任，屬于監察對象的要移送監察機關處理。保證監督的客觀公正性和嚴肅性。如果違反機構編制法的有關人員得到了處罰，將對這種行為造成一種警示作用，讓大家知道違反機構編制管理的行為，不是普通的工作失誤，而是違法，從而讓大家自覺守法。

4、各部門齊抓共管，形成合力。要爭取組織、人事、財政、勞動等部門支持，形成機制，充分借助相關部門職能優勢，樹立機構編制龍頭意識。如在組織、人事部門負責錄用、調配、安置人員并審批工資，財政部門負責編制部門預算、核撥工資，勞動和社會保障部門負責辦理社會保障手續時都要以編制為依據，只有在機構編制部門審核同意設置的機構和核批的編制、領導職數范圍內，組織（人事）部門才能配備人員和核定工資，財政部門才能列入政府預算并核撥經費。各部門齊抓共管，形成合力，機構編制龍頭作用就能真正發揮。

5、以公務員登記為契機，推行編制實名制。編制實名制從20**年開始推行，遇到了極大阻力。一些因歷史原因混崗混編嚴重的、一些單位內幾種類型編制混用的、一些領導超職數嚴重擠占一般干部編制的單位，因扯皮推諉一時難以分清，造成編制實名制難以順利推行。公務員登記工作推動了這項工作開展。因為登記工作有時間期限，有一套操作性比較強的文件規定，所以雖然很多單位登記時也有阻力，有些甚至反復多次，有些人不服氣吵架上訪、圍攻領導、圍攻公務員實施辦成員，但絕大部分單位還是克服困難按要求完成了登記工作。通過這次審核，澄清了底子，理清了歷史遺留的混崗混編情況，哪些人在機關，哪些人在二級機構，哪些人用行政編，哪些人用事業編，哪些人編內，哪些人超編一目了然。編制部門可在此基礎上，建立編制實名制，而不是象過去那樣，只管數字不管內容。編制實名制建立后，編制部門可按編定員，定編到人，絕不允許再出現新的自定編制和混用編制、超編進人、超職數配干部等違規違紀現象。實名制建立，也為機構編制監督工作提供了直觀依據。以往每次檢查發現有超編超職數、混崗混編現象，各地都推說是歷史遺留問題。根據實名制人員情況，可查出是否違規，從而搞好編制管理工作。