審計經濟研究報告

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在社會主義市場經濟條件下，國家宏觀經濟管理體系一般包括宏觀決策系統、宏觀調控系統、監督保障系統、信息反饋系統共四部分。我國國家審計機關是獨立的專職經濟監督機構，這是憲法所規定的，并有“審計法”予以規范，因此行使政府經濟監督的職能，在宏觀經濟管理中屬于監督保障系統的一部分，并具有信息反饋的職能。

在實行市場經濟的一段時間內，人們試圖把資源配置和經濟發展的重任全部交由市場承擔，由于市場的功能性缺陷，產生了與預期效果相反的結果，上世紀二三十年代的世界性的經濟危機，對此作了證明。也有經濟學家試圖用政府干預辦法解決經濟發展的一系列問題，然而實踐的結果也并非反映政府干預的十全十美，滯脹、效率低下、官僚主義伴隨而生。這說明國家干預市場失靈的能力是有限的，而且需要適當的機制來控制那些消極現象的產生。因此，適度的宏觀經濟管理是必須的，但必須建立獨立的監控評價機制。

我國尚處在社會主義的初級階段，剛剛從計劃經濟體制轉軌到社會主義的市場經濟體制，市場經濟體制尚不完善，同時面臨艱巨的發展經濟的任務，這決定了政府對經濟干預是必要的，問題是在發揮政府干預作用的同時，如何減少為此所付出的代價或帶來的負面效益，如何選擇合適的干預方式以及怎樣把這種干預控制在合適的限度內，如美國經濟學家劉易斯所說的，“政府的失敗即可能是由于它們做得太少，也可能是由于它們做得太多”。

我們認為，國家審計機關作為宏觀經濟管理體制中的監督保障系統和信息反饋系統的主要組成部分，其職能就是通過審計監督來幫助政府正確行使宏觀經濟管理的職能，運用合適的手段適度調控宏觀經濟并達到預期目的。

一、社會主義市場經濟條件下，政府實施宏觀經濟管理的主要職能。

1、運用財政功能，制訂財政政策。

國家通過稅種、稅率的變動，調節積累和消費、中央財政與地方財政的比例關系，并通過國家財政預算，對國民收入進行再分配，實現其經濟政策目標。制訂諸如國家鼓勵發展高新技術產業的財政政策，國家鼓勵開發中西部地區的一系列政策措施等。

2、運用貨幣功能，制訂貨幣政策和國際收支政策。

國家運用貨幣功能適度配置資本資源，采取穩健的貨幣政策，促進經濟的發展，有效防范金融風險，制訂合適的國際收支政策，保持國際收支平衡。

3、事關國計民生的國家投資和制訂適宜的產業政策。

在西方資本主義國家，政府也以參股的形式，直接從事某些經濟活動。我國是社會主義國家，國有經濟是國家經濟主體，過去國家參與各個領域的經濟活動，實踐證明了利少弊多。目前國有經濟正逐步從某些競爭性的領域退出，國家也不再直接干預企業的經濟活動，而是投資于重要的具有戰略意義的基礎設施建設、基礎產業，以消除制約經濟發展的不良因素，使生產結構合理化，滿足人民群眾基本的物質文化需要和促進國民經濟的可持續發展。

4、提供量入為出、節儉高效的公共服務。

政府提供公共服務的職能，主要體現對內對外兩個方面，對內主要指從事教育、文化、公共衛生、交通等公共事業方面的投資建設，保障國內安全等；對外主要是軍隊建設，外交活動，維護領土完整，確保維持有利于國內經濟建設的和平環境。

5、進行制度創新。

政府有責任有能力改革那些不適應生產力發展的生產關系，以促進經濟的發展，對我們的社會主義國家來講，政府倡導和組織制度創新更為重要。我國的經濟體制改革是對傳統體制的根本性變革，它是社會主義制度的自我完善，所以政府應不失時機推進改革，并使各項改革措施相互配套，盡快使新的經濟機制進入正常運轉并占據支配地位。

6、調節收入分配。

我國一般通過累進的個人所得稅來調節個人收入分配，縮小貧富差距；還通過直接的財政轉移支付方式調整社會貧困階層的收入。有的國家還通過累進的財產所有權再分配，調整收入規模分配，即通過影響收入分配額的大小來消除不平等的財產權的基礎；通過累進的個人財產稅減少財產分配規模等。

7、合理地利用和配置資源。

國家一般通過稅收、立法或行政措施來控制對資源的開發利用，防止掠奪性開采和環境破壞，防止過度消費。我國對資源的配置也利用稅收或其它政策措施進行重新配置，以實現國家經濟調控的目標。

8、維護市場秩序，采取必要的行政措施，實施宏觀經濟調控。

國家通過法律來規范經濟主體的所為，創造一個公平競爭的市場秩序，對不規范的行為進行處理、處罰。如制訂對農業產品價格實行保護性政策；必要時甚至采取物價、利率、工資等行政措施。

二、我國國家審計機關在宏觀經濟管理中發揮作用的理性思考。

1、我國國家審計機關在宏觀經濟管理中發揮作用的現狀及與發達國家的比較。

我國建立國家審計機關以來的十多年，我們所從事的工作基本上都是微觀審計，審計評價時，一般就事論事，即使像審計署實施一些國家宏觀經濟管理具體措施的大項目，如水利資金審計，防洪救災資金的審計，審計評價基本上都圍繞資金使用上的問題展開，一般不涉及對宏觀經濟管理活動本身的評價。但各級審計機關還是比較重視微觀審計對宏觀經濟活動情況的反映，提倡微觀入手、宏觀著眼，通過同步審計、行業審計、專項審計等手段，反映經濟活動中的普遍性、傾向性問題，為國家加強和改善宏觀經濟管理提供了有益的信息和意見，但我們對宏觀經濟管理本身的評價，如體制、機制、法制的評價還很少涉及。1995年，我國的第一部《審計法》頒布，在這部法律里才第一次明確實行財政同級審和對中央銀行進行財務收支審計，這是我國第一次由法律的形式，明確國家審計可涉及的宏觀經濟管理的領域。根據此法，審計署開始實施對國家預算執行情況的審計，至于對中央銀行的財務收支審計還不能涉及宏觀經濟管理的內容，如對金融手段、金融工具的評價。實事實是的說，我國國家審計機關對宏觀經濟管理活動的評價還剛剛起步，涉及領域僅僅在預算執行上，無能涉及的范圍，還是反映問題的層次都處在一個較低的水平。最近李金華審計長在中國審計學會四屆理事會第二次會議上對我國審計的現狀作了比較客觀的評價，提出4個方面的不足之處供大家思考研究，其中第一點是我們的審計面不夠寬，還局限于財政財務收支審計等傳統的審計領域；第二點是深度不夠，就事論事多，上升到理論、法制、規范不夠。李審計長說，近年來人大對審計機關的預算執行審計報告既滿意又提出意見，希望審計機關對財政預算決算中多年來存在的問題能從體制、法制、機制等方面提出解決本質問題的意見。近日李審計長在審計署召開的學習貫徹十五屆六中全會精神的會議上，再次強調了這些意見。

我們認為，李審計長在短短的幾天里，反復強調這些問題，反映了我國國家審計在涉及宏觀經濟管理方面存在的兩個主要問題：一是我們很少直接對宏觀經濟管理活動本身進行審計評價；二是在微觀審計中對涉及宏觀經濟管理的問題，由于多種原因不作披露，即使披露，也是對現象的羅列，很少或根本不涉及宏觀經濟管理本身的問題。但現實的情況是國家審計機關在宏觀經濟管理中切實履行職責，充分發揮監督作用已到了刻不容緩的地步。盡管我們所做的工作與現實要求存在很大差距，我國年輕的國家審計機關已開始重視對宏觀經濟管理活動實施監督是一項重大進步，是一個良好的開瑞。

國際上，一些審計發達國家的國家審計機關對宏觀經濟管理的監督評價已積累了豐富的經驗。以美國為例，美國聯邦審計署曾對全球氣候變暖及南極上空出現臭氧層的空洞實施調查分析，以評價美國的能源、環保政策及其全球戰略。美國聯邦審計署1999開展的一個項目是對美國現在的城市規劃、布局政策的評價，他們的評價認為，現存的城市規劃思想是二三十年代陳舊思想，現在已不適應，它極大地浪費了土地、能源等資源，并使人們的生活不便。而這恰恰是我們許多人現在仍非常羨慕的美國居住、生活方式。上世紀90年代中期美國聯邦審計署通過它的調查向國會報告：中國侵犯了美國音像制品的知識產權，建議國會對中國進行制裁，美國果然不久就對中國實施制裁。最為著名的是“克林奇河核反應堆項目建設”案例，由于聯邦審計署的建議，美國議會最終決議中止這一國會與政府爭議多年的項目的建設。

2001年10月，來訪的美國聯邦審計署大衛.沃克審計長向李金華審計長介紹美國聯邦審計署的職能時說，政府行為到哪兒，聯邦審計監督的職能就能到哪兒。確實，據我們所知，美國聯邦審計署的監督范圍，早就突破了財務、經濟范疇，除個別部門外，幾乎覆蓋所有政府工作。

我國是一個社會主義國家，生產資料公有制占主體地位是一個顯著特點，國家對宏觀經濟管理的廣度與力度超過任何一個實行市場經濟的國家，這在我們這個市場經濟不發達的國家，雖然有利于資源合理配置和社會公平，但又潛伏巨大風險。我國政府代表最廣大人民群眾的利益，一切為人民著想，因此在宏觀經濟管理中，更應注意決策管理的科學性及風險，更應注重國家審計在宏觀經濟管理體系中的監督保障和信息反饋作用，但事實上我們并沒有做到這一點，其原因是多方面的，需要我們去認真思考研究。

2、制約我國審計機關在宏觀經濟管理中發揮作用的原因剖析。

(1)我國社會主義市場經濟體制尚不完善。

我國建立社會主義市場經濟體制和國家審計制度的時間不長，市場發育不成熟，與市場經濟體制配套的宏觀經濟管理體系不完善，決策系統、調控系統、監督保障系統與信息反饋系統的各自職能配套還需要經過較長時間的磨合，才能逐步走向協調完善。國家審計的極大多數工作游離于宏觀經濟管理之外，缺乏參與宏觀經濟管理的準備和積累。

(2)我國國家審計體制存在先天不足。

美國聯邦審計署在介紹他們的職能時，首先開誠布公地說，審計署是美國權力平衡的工具，言下之意，隸屬于國會的聯邦審計署是美國國會監督和約束政府的重要工具，在美國權力平衡的天平上，政府的權越大，聯邦審計署的監督力度和廣度也越大，這才能保證權力的平衡。在世界上的絕大多數國家，國家審計機關都起著維持這種平衡的作用，這就必然要求國家審計機關對政府的宏觀經濟管理活動進行嚴格監督。我們雖然不主張權力平衡的說法，但對權力實施監督是符合馬克思主義的精典思想和鄧小平理論的。我國國家審計機關設置在政府內，是事實上的政府內部審計機構，這種有限獨立性的設置客觀上已排除了國家審計機關在宏觀經濟管理中充分發揮監督保障作用的可能性，它所發揮的作用必然是有限的。

(3)國家審計機關和審計人員宏觀經濟管理的觀念比較淡薄。

多少年來,盡管各級政府領導和審計機關領導一再要求審計人員從微觀著手、宏觀著眼，從體制、機制上找問題,但事實上我們并沒有做到這一點，我們就事論事，可謂駕輕就熟，若要對宏觀經濟管理進行評價，往往感到力不從心。我們在考察德國審計時發現,德國審計機關對國家投資的基本建設項目審計的內容與我們截然不同，他們實施的是事前審計，即在項目立項后就進行審計，審計的主要內容是：項目是否合法、是否已通過有關法律程序；項目可行性論證的科學性；項目資金的合法性和可靠性；項目設計的合理性。如果這些都沒有問題，項目就可以通過公開的招、投標方式予以實施了。德國的審計方式就能保證最大限度地防止重復投資、盲目建設，追求投資效益的最大化，這就是他們的宏觀意識在微觀中的運用。而我們的審計，大多是事后審計，節減一點被嚴重高估冒算的基建費用，至于它是否屬重復建設、盲目建設，建設后投資效益如何，一般不作評價，即使評價也是“事后諸葛亮”，于事無補。以上就是觀念意識帶來的區別，這種區別看來很小，但它的社會效益是無法計量的，因為有人作過估計，前些年我國每年屬于重復投資、盲目建設的資金有數千億元。

(4)我國國家審計人員的知識結構不合理，審計手段落后。

現代審計已越來越具有邊緣化特點，社會科學與自然科學的交融已十分普遍，因此需要多學科的專業技術人員。我國國家審計人員知識結構的主體是會計，法律、工程技術、宏觀經濟、計算機、環保人才等奇缺，在地方審計機關，有些必要的專業技術人員幾乎沒有，至于其他諸如軍事、數學、生物工程等人才根本沒有,復合型人才也是少見,因此這就從根本上制約了審計的發展。除此之外,審計在信息化社會里必須及時掌握和處理難以計量的相關信息,沒有計算機的輔助,沒有經濟信息的網絡化,沒有先進審計軟件,就無法對宏觀經濟管理活動作出及時正確的評價,顯然我們缺乏這方面的必要配置和技能，我們極大多數審計人員仍處在手工操作的階段，這也制約了審計功能的發揮。

我們正視上述不足，是為了盡快地完善自己，迎接新時代的挑戰，趕上時代步伐，全面履行時代賦予我們的使命。

三、新時期國家審計在宏觀經濟管理中的重要職責。

1、對財政收支計劃和財政政策的執行情況進行監督評價。

從公共財政學的角度來看，財政的主要功能是社會收入的再分配，維護社會公平;從經濟管理角度來看，財政政策是政府從宏觀層面調節經濟活動的主要手段之一；從社會管理角度來看，財政還是國家政權建設的直接資金來源。基于財政的基本功能和我們現階段經濟工作特點，我國財政工作當前和今后一個階段的宏觀管理的重點，將是貫徹黨的十五屆五中全會和中央經濟工作會議精神，綜合運用各種財政政策手段，繼續實施積極財政政策，積極發揮財政在宏觀調控中的職能作用，進一步完善稅制，加強征管，努力增加財政收入，調整與優化支出結構，保證重點支出的需要，推進財政支出管理制度的改革，堅持落實“比例適當，集散有度，收支合理，使用得當”的方針，構建公共財政框架，堅持依法行政，強化財政監督，規范財經秩序。

國家審計機關對財政管理檢查評價，應圍繞上述財政的基本職能和現階段的工作重點來開展。

(1)加強對財政收支的檢查評價。

國家財政收支是通過國家預算來實現的。國家審計機關通過對財政預算執行狀況的檢查，從總體上來評價財政收支是否兼顧效率與公平，即通過征稅籌集政府所支配的資金，并對困難的個人或企業發放補貼，以實現社會收入的再分配；是否合理安排各項財政支出，盡量維持財政的收支平衡；在財政收支出現缺口時，通過舉借國債彌補赤字的可行性和有效性。

結合我國當前財政管理的特點，國家審計檢查評價的重點是：

○1財政收入是否穩步增長及兼顧公平原則。財政收入是國家能力的直接來源，只有籌集到足夠的資金，并穩定增長，政府才能正常運作，社會才能發展。在市場經濟國家，稅收是國家收入的主要來源，國家通過立法的形式來保障其的無償性、合法性和穩固性，因此國家審計機關要通過審計，監督被審計單位是否足額及時上交各種稅款，并對稅務機關征繳工作上的有效性作出評價。從宏觀管理的層面來講，國家審計機關還要對稅收結構的合理性及有效性做出評價。如稅種、稅目、稅率、央地分配等制度性安排是否有利于培育財政賴以生存的“稅基”的持續擴大；稅收制度安排、征收管理等環節設計是否有利于稅的征收；稅收在中央和地方間的分配，是否有利于鼓勵兩個積極性及確保中央維護國家的能力；貫徹落實“加強征管、堵塞漏洞、懲治腐敗、清繳欠稅”的工作方針是否有力；整頓稅收秩序，加大稅收稽查力度，打擊騙取出口退稅和走私犯罪行為、推進出口退稅的政策及措施是否到位、有效。

○2對預算執行情況、財政支出結構的合理性及保障重點支出進行檢查評價。財政支出的過程也是政府履行職能的過程。政府通過財政分配的過程完成社會收入的再分配，通過非生產性投資，并且進行自身建設，向社會提供公共品。對財政支出管理的審計評價，重點是對財政支出結構的合理性作出獨立判斷，對重點支出資金是否及時足額到位作出評價。具體主要有如下幾個方面內容：一是通過對預算執行情況的微觀審計，反映宏觀層面預算管理存在的問題并提出整改意見。二是加強農業基礎地位，支持農業基礎設施和防災體系建設，支持天然林保護，退耕還林還草和防沙治沙工程，足額籌措糧食風險基金的資金等是否得到重點保證，支出結構是否合理。三是調整和完善工資政策，保證機關事業單位職工工資及時足額發放的情況。四是社會保障占財政支出比重是否適當提高。五是保證國家政權建設和科技、教育、文化等重點領域和項目的要求是否得到保證。

(2)對國家財政政策的執行及實施財政改革進行檢

查評價。

國家根據一個階段國民經濟發展的狀況，采取相應的財政政策，改革不適合社會主義市場經濟體制的稅收制度，促進國民經濟的持續穩定發展，對此類工作的檢查評價，主要是兩個方面：一是財政政策執行是否有力、有效。二是執行財政政策中存在的問題及財政政策本身的缺陷。在當前評價的重點內容是：

○1對實施積極的財政政策的檢查評價。我國現在和今后的一個階段都將實施積極的財政政策，促進國民經濟持續穩定增長。中央實施積極財政政策，主要措施是繼續維持較高赤字預算，重點是通過發行國債，用于在建項目的建設，一律不上新項目，同時用于支持西部開發的基礎設施等建設。國家審計機關要通過對國債資金使用的審計，檢查、評價國債資金是否及時、足額到位，是否?？顚Ｓ?，資金使用的經濟效益和社會效益，最終評價積極財政政策的合理性及有效性，并提出建設性意見。

○2對實施財稅改革舉措進行檢查評價。隨著社會主義市場經濟體制的完善及我國加入WTO的國際國內經濟形勢的變化，近階段穩步推進以建立公共財政框架為目標的各項財稅改革等勢在必行。國家審計機關要以“統一稅法、公平稅負、優化稅制、擴大稅基、合理分權”為評價標準，對圍繞“完善稅制、優化稅制結構”的一系列財稅改革舉措的執行情況進行評價。為加快稅費改革，中央財政從今年開始每年將拿出200億元用于對地方的轉移支付，國家審計機關要監督其?？顚Ｓ?，并檢查督促地方財政增加對農村稅費改革的轉移支付。審計機關還要加強對政府采購制度建立和完善的檢查與評價。

2、加大對金融工作監督評價的力度。

在一國經濟中，金融承擔社會資本資源的配置功能。這主要通過商業銀行、投資銀行和保險公司發揮自己的職能作用來實現?，F代金融之所以在國家經濟中的地位越來越高，主要由于具有如下三個特點：第一是影響廣泛，金融已滲透到社會經濟生活的各方面，甚至說滲透到經濟活動的每個細胞；第二是放大功能，由于不斷的金融創新和衍生工具的廣泛運用，如期貨、期權交易等，花很少的錢就能完成大量交易；第三是高流動性，信用貸幣加之信息技術的發展，金融交易在世界各地都能瞬息完成，貨幣僅僅變成了觀念符號?；谝陨先齻€特點決定了金融市場的虛擬化傾向，這種傾向是一把雙刃劍，它一方面促進了經濟的快速發展，另一方面也隱含著巨大的金融風險，東南亞金融危機性就是一個明證。因此在現代金融工作中防范金融風險，確保國民經濟健康運行及國家安全顯得比過去任何時候都重要。國家審計機關作為獨立機構對金融工作進行審計評價，促進金融工作安全有效運行十分必要。

國家審計機關對金融管理工作的審計監督，一般應注意對如下幾方面作出評價：

(1)國家實質經濟的健康狀況及其對金融運行的影響。

金融在社會經濟生活中不可或缺，但它本身并不產生社會財富，它的利潤是由其他實質部門轉移而來的，因此它依賴于實質經濟的健康發展。通過對實質經濟的評價，尤其是對金融機構客戶經濟狀況的評價，來綜合評價其對金融運行的影響。

(2)競爭力評價。

金融機構自身的競爭力是決定金融機構健康發展的直接因素，評價其是否有競爭力，主要從如下幾個方面著手：

○1金融機構是否具有盈利能力。金融機構具有盈利能力才能生存下去，否則就會破產。盈利能力是反映金融機構競爭力的首要指標。

○2國家內部的金融競爭環境是否良好。培育良好競爭環境，設置合理的競爭規則，實施公開公平的競爭，是培養金融機構競爭力的必要手段；長期處在壟斷狀態下的金融機構，無法形成競爭力，尤如長期圈養的老虎放歸自然就難以生存。

○3是否具有多樣性的融資渠道。金融是連接資金提供者和使用者的主渠道。多樣性的融資渠道能保障資金及時合理地流向高效益的行業與企業，同時，還可以由于融資渠道分散，而分散金融風險。

○4是否具有金融創新能力。金融創新包括金融業務和金融工具創新。隨著我國加入WTO，我國金融市場開放度將進一步擴大，市場競爭日趨激烈，只有那些具有不斷的金融創新能力的機構，才能保持和擴大盈利的空間。同時，伴隨金融創新而來的金融風險，應有適當的風險管理機制予以防范。

○5對政府干預金融市場的合適度評價。在我國，政府干預和規范金融市場是必要的，問題是干預的時機、對象和力度要合適，要評價政府干預是否達到金融市場運行進入良性循環狀況的目的，是否有利于培養市場自身的自我制約、自我完善機制。

(3)金融系統自身風險防范能力評價。

金融系統對金融風險的防范，尤如千里江堤對蟻穴的防范，馬虎不得。審計機關對金融機構風險防范能力的評價應從如下三方面進行：

○1是否確立穩健的經營策略。一般來說收益大，風險也大，追求高額利潤，必然帶來高風險。因此金融機構確立穩健的經營策略，就能將巨大風險擋之門外。

○2是否具有有效的風險隔離機制。在現實經濟工作中，金融工作完全消除風險是不可能的，問題是一旦出現風險，如何采取有效的隔離措施，使之不擴散延伸，不產生連鎖反應，這是最關鍵的問題。目前國際上常采用“存款保險”、“破產或重組”的方式來實施風險隔離。國家審計機關必須對我國金融機構有否適當的風險隔離機制作出評價。

○3是否具有完善的內部管理制度及得到有效的執行。具有完善的內部管理制度并得到有效的執行是防范金融風險的重要保障。內部管理制度包括人事職權制度、會計制度、內部控制及內部審計制度，還包括必要的公開業務制度和必要的信息披露制度等。這些制度固然重要，不去執行，則是一紙空文，因此認真履行管理制度是最現實的要求。

(4)對我國資本市場運作的監督評價。

資本市場是市場經濟體制下資本交易的主要場所，是企業從社會募集資本金的重要渠道。完善的資本市場能促進經濟的健康發展。對資本市場的檢查評價，一是檢查評價資本市場是否建立健全市場準入機制并得到嚴格執行；二是檢查評價資本市場是否建立嚴格的市場運作的監管機制，規范運作；三是檢查評價是否建立完善的風險防范機制并得到認真執行；四是檢查評價資本市場的運做是否促進企業向現代企業制度轉變，完善法人治理機制，提高了資本質量；五是檢查評價資本市場是否促進產業結構調整和國有資產的戰略重組；六是加強對從事資本市場中介服務機構的監督檢查。

3、對固定資產投資宏觀管理的監督評價。

固定資產投資是促進國民經濟持續發展的物質基礎。經過多年的改革，我國固定資產投資已形成相當大的規模，國家重大基礎設施投資、緊缺產業的投資，都取得了空前的成效，如遍布全國的公路網絡，以三峽工程為代表的水利設施建設等，正在或即將在國民經濟中發揮重要作用。固定資產投資也正在形成新的格局，主要表現為：投資主體多元化、投資決策主體化、投資調控間接化、投資使用責任化。但同時，我國固定資產投資中存在的重復建設、盲目建設以及“豆腐渣”工程還十分嚴重，造成巨大的損失、浪費，朱總理也曾多次予以痛斥，因此加強固定資產投資審計十分迫切。對固定資產投資的檢查與評價，從宏觀管理的層面上來講，主要是通過對投資總量控制、投資結構控制和投資效益與風險控制的審計來進行評價。

(1)對固定資產投資總量控制的評價。

適度的固定資產投資規模是發展經濟所必須的，過度的固定資產投資規模是造成通貨膨脹的一個重要根源。把握適度的投資規模要根據經濟發展的狀況來決定。近幾年由于世界經濟總體不太景氣以及國內市場趨于疲軟，為了保持我國有較快的經濟增長。國家實施積極的財政政策，擴大對基礎設施建設投資的力度，及加大對西部開發的投資力度，這無疑是必要的，而且也是適度的。如2001年國家發行500億元特種國債，支持西部開發，重點加強基礎設施建設和生態建設；增發1000億元國債，用于加快在建的國債項目的建設，同時明確不再開工新的項目，這就是“度”。國家審計機關開展固定資投資審計就要把握此類“度”來評價地方和部門的配套資金是否及時足額到位，是否有擴大投資、亂鋪攤子的情況發生，是否有擠占挪用國債資金的情況發生。同時，還要評價國家調控固定資產投資規模的貸款政策和財稅政策是否到位，是否得到執行，效果如何。

(2)對固定資產投資結構調控的評價。

固定資產投資結構調控的目的是合理配置資源，重點扶持基礎產業、支柱主業，“瓶頸”產業的發展，有重點地進行基礎設施建設，防止重復建設、盲目建設、無效建設。確保國民經濟持續、穩定發展。對固定資產投資結構調控的評價，就是圍繞調控目的，評價其調控措施是否有理、有力，如稅收政策是否能引導資金流向國家引導的產業方向等，調整是否達到預期的目的，以及固定資產投資結構和調控中還存在的不足。

(3)對固定資產投資效益、投資風險控制的評價。

我國正在實施的投資決策主體化改革是注重投資效益、防范投資風險的重要措施，“誰投資，誰決策，誰收益，誰承擔風險”，是投資決策主體化改革的基本目標。投資決策體制改革能鼓勵投資者注重投資效益，加強投資風險管理。因此，對固定資產投資效益、投資風險控制的評價，首先要從國家投資政策是否有利于投資者十分注重投資效益和風險防范這個視角去評價。其次還要從相關的配套措施是否健全有效、是否嚴格執行去評價，如必要又簡便合理的項目審批制度、項目招標投標制度、評價論證制度以及評價體系，項目的管理制度和監督制度等，尤其要注意對目前還較普遍的假招投標、假論證的檢查和揭露，從根本上完善這些制度。

4、對產業發展宏觀管理的監督評價

國家產業發展宏觀管理主要通過制定產業發展計劃并與之配套的產業政策措施來實施。國家產業政策一般有產業結構政策、產業組織政策、產業技術政策、產業布局政策、進出口政策等。對產業發展宏觀管理的審計主要是通過對產業政策實施及其效果的評價來進行。

美國新現實主義學者吉爾平在論述國家管理目標時說“隨著現代企業的發展，技術進步和經濟效率成為獲得財富和權力的最有效手段”，“在現代社會，組織和管理世界經濟成為國家的重要目標”。盡管他的論斷出現在上世紀的70年代末，但隨著世界經濟一體化步伐的加快和科技在經濟發展中的決定性作用的增強，他的論斷越來越顯現出當今時代的特征?，F在一個國家的科學技術和管理的水平，主要體現在產業上，因此，國家審計機關對產業管理的審計，應著重于產業技術和產業管理的水平。

(1)對產業結構政策、布局政策的實施及效果的評價。

產業結構一般可以分為兩個層次的結構，一是指一、二、三產業結構，這是大產業結構；二是指一、二、三產業內部的產業結構，如農、牧業結構，輕、重工業結構等。

我國改革開放以來，一、二、三產業結構得到逐步調整。農業的基礎地位得到加強，但農業發展緩慢，基礎設施脆弱，農民收入增長遲緩，部分地區尚未脫貧；第三產業的比重有所增長，但與國際水平相比差距很大；第二產業內部結構不合理。我國今后相當長一段時間內，一、二、三產業結構政策都將圍繞解決上述問題展開。因此，國家審計機關要圍繞國家的產業結構政策是否解決上述問題展開。如加強對國家投入的以加快水利建設為重點的農業基礎設施和生態環境建設資金的投入、運用的審計，確保專款專用和提高資金使用效益，切實改善農村基礎設施落后的狀況；加強對國家用于收購糧食資金的審計，確保國家按保護價敞開收購農民余糧的政策落實到位；加強對國家在農村實施“輕徭薄賦”政策的審計監督，查處亂收費、亂集資、亂攤派等行為，切實減輕農民負擔；加強對農業其他專項資金的審計以加快農產品結構調整、農產品深加工、城鎮化建設的步伐等；加強對產業布局中向中西部傾斜政策實施的審計監督，注意對政策措施落實到位的檢查，尤其注意對資金專款專用、安全、項目效益的評價，防止投資的失?。患訌妼Φ诙a業結構調整的審計評價力度，促進不同產業合理均衡發展，尤其注重促進高新技術和具有自主知識產權產業的發展；加強對第三產業的審計評價，促進第三產業快速發展，尤其要促進金融、服務、貿易、建筑等第三產業的發展，迎接入世后的國際競爭。

(2)對產業組織、產業發展政策實施的評價。

從某種意義上講，產業組織就是該產業內資源的分配形式，產業組織的效率也包括微觀和宏觀兩個層面的內容。從微觀層面講，產業組織效率一般指企業的組織效率；從宏觀層面講，還包括國家產業結構的效率等問題。產業組織的有效決定產業內資源分配的有效性。如何實施有效組織，這就是宏觀管理問題。從總體上說，我國產業組織的效率還比較差，不管是人力資源還是物資資源，我國的管理組織水平尚處在一個比較落后的水平，因此，科學地落實產業組織的潛力非常大。國家審計機關對宏觀層面的組織效率評價一般都是通過實施對單個企業的審計來評價。國家產業組織政策是否有利于資源在空間的合理布局，是否符合我國產業發展方向，鼓勵包括機械、電子、石化、汽車、通迅等技術含量高、市場容量廣、關聯度大、資本技術密集形的產業發展,是否有利于資源的合理開發和利用，是否有利于資源利用效率的提高，是否有利于企業制度創新、管理創新，是否有利于國有資產的保值增值；是否有利于引進資金、技術、管理和人才。

(3)對產業技術政策實施及管理的評價。

產業技術，尤其是制造業的技術能力，決定了一國制造業的國際競爭力，而技術差距則在一定程度上反映了國家之間的相對競爭力。一國的技術政策，目的是促進國家技術創新能力的提高。技術能力主要包括產品開發、設計、生產能力等。對產業技術政策實施及管理的審計，主要評價技術政策是否能形成促進技術發展的良性運行機制，是否有利于提高國家技術綜合能力，是否鼓勱高新技術用于改造傳統產業，使傳統產業激發活力。具體表現在是否擁有一定人數的技術帶頭人和結構合理、業務素質高的技術開發隊伍；技術創新工作是否有足夠的經費保證，企業的科技發展基金是否按國家規定足額提取，擁有能滿足產品開發必需的科研測試條件和中試能力；掌握主導產品開發所需要的關鍵技術，采用先進的設計方法和手段；能根據市場需求,開發出達到或接近國際先進水平并具有市場競爭力的產品，形成對市場作出快速反應的運行機制。

5、對其他各項社會經濟事業管理的檢查評價。

(1)對實施可持續發展戰略的各項政策措施執行情況的審計評價。

為了推進可持續發展戰略的實施，保護環境，促進資源綜合利用，國家正在編制《中國21世紀議程－可持續發展行動綱要》，用于指導21世紀初期我國實施可持續發展工作。

我國面臨的生態環境形勢仍然十分嚴峻。一是污染物排放總量還很大，污染程度總體上還在持續惡化。二是生態惡化加劇的趨勢尚未得到有效遏制，部分地區生態破壞的程度還在加劇，成為制約經濟和社會發展的一個重要因素。三是環境與資源執法管理力度不足。四是沒有形成適應市場經濟要求的多元化環保投資機制，環保資金缺口大，使用效益不高。國家審計機關要以將要頒發的《綱要》作為評價的標準，對有關環保政策、計劃、措施的貫徹實施及效果作出獨立評價。

○1對是否建立可持續發展綜合決策機制，逐步對環

境與發展、規劃和政策對可持續發展影響的情況進行檢查評價，對各種可能影響可持續發展的政策措施進行評價，這就能最大限度的從決策階段有效防止影響可持續發展的錯誤決策。評價的重點是機制的完善、有效、科學。

○2對環保資金，包括國債資金中用于環保的資金的籌集、管理、使用情況的檢查評價，看是否能?？顚Ｓ茫褂眯Ч绾?，如國家大江大河治理資金、三北防護林建設資金、退耕還林還草資金等。

○3對是否完善資源環境領域的經濟政策，促進資源綜合、有序的開發利用，促進多元投入機制，把環保作為一個產業來發展，彌補環保資金的不足以及完善的環保管理機制進行評價。當前審計的重點是如何通過法制、機制的完善，杜絕當前十分普遍的對我國有限資源的無序開采和損失浪費的現象，以及促進環保產業的發展。環保產業將是21世紀的一個重要產業，促進環保產業的發展，不僅能利用現代科學技術成就有效地治理環境，改進生態系統，節約能源和其他資源，還能積累資金用于環保事業的發展，促進環保事業的良性循環。

○4督促建立環境會計成本核算體系，實現環境成本的“內部化”，引進“環境負債”概念，并納入環境會計成本核算體系，從而達到真實地核算環境成本、產品成本、開發成本，用經濟核算手段有效地抑制破壞生態環境、浪費資源的行為，促進國民經濟的良性循環和可持續發展。

(2)對科教興國戰略貫切實施情況的檢查評價。“科學技術是第一生產力”，“教育是一項新興產業”已越來越成為人們的共識，國家已制定科教興國戰略，并配套制定了許多相關的政策，國家審計機關對科教興國戰略實施情況的評價，重點應該在這么幾個方面：

○1科教興國戰略的各項政策措施是否到位，各項資金是否有保障，按規定提取的科技發展基金和教育基金是否足額提取，國家預算支出的科技和教育經費是否按規定每年在增長,鼓勵社會資金投資科技和興辦教育的措施是否落實到位并行之有效。

○2科技資金是否向信息、生物、能源、新材料、環保等新興技術領域傾斜，科技資金的使用效益和效果如何。

○3知識產權的保護制度是否得到有力的貫徹,屬于國家的知識產權是否得到切實保護；國家鼓勵技術、管理等生產要素參股、參與分配的政策是否落實，是否有嚴格健全的分配機制和制度，做到既能鼓勵科技人員的積極性,完善科技體制，又不使國有資產流失；科技成果產業化的政策措施是否到到位，是否有強有力的支撐體系，支持科技成果盡快轉化為生產力，形成新的產業。

④教育資源的配置和開發利用，是否做到量入為出，合理優化配置，資源的利用效益和效率是否有相應的評價指標予以考核。

⑤科技和教育是否按國家要求制訂向西部、向重要領域傾斜的政策，這些政策貫徹實施的效果如何，還存在哪些問題需要解決,普及九年制義務教育的經費是否得到保障，教職工工資發放是否及時足額，教育經費是否被挪作他用。

(3)對社會保障制度實施的檢查與評價。

完善的社會保障體系是社會主義市場經濟體制的重要支柱。建立統一、規范、完善的社會保障體系，構筑社會穩立的“安全網”是我們經濟社會發展工作的一項重要的任務，但這也是一項復雜的社會系統工程。當前我們的社會保障制度還面臨許多困難和問題，國家審計機關重點應對如下幾個方面加強檢查評價，促進社會保障制度的完善。

○1是否確保社會保障資金的足額及時收繳，建立完善有效的保障資金管理辦法，防止社會保障資金被挪作他用，尤其重視對省統籌機制的嚴格監督,防止“空帳”，防止拖欠。

○2是否建立健全的社會保障基金保值增值的機制，提高資金運行效益；國家是否給了一定的政策支持；基金管理機構是否有完善、嚴格的基金管理制度并嚴格遵循。

○3是否擴大社會保障基金的來源渠道，對財政轉移支付的資金確保納入社會保障基金，注意加強對國有股的減持增加保障基金的資金的審計，確保足額、及時納入。

○4是否制訂積極的鼓勵下崗職工再就業政策，擴大就業，減輕保障基金的負擔，如制訂職工職業培訓政策，自謀職業的政策優惠等。

○5監督并促進醫藥衛生體制的改革,促進醫療機構、藥品生產流通領域競爭機制的形成,促進國家提出的“用比較低廉的費用提供比較優質的醫療服務,努力滿足廣大人民群眾基本醫療服務需要”的目標的實現。

○6促進社會保障制度自身的完善。我國的社會保障制度剛建立,建立制度自身的完善機制十分重要,國家審計機關要根據新情況、新問題,監督并促進不斷完善社會保障制度，使社會保障制度能真正維護廣大人民群眾的利益，為人民服務。

國家審計在宏觀經濟管理中發揮作用的領域十分廣泛，這里只能選擇與我們目前工作關聯度比較大，相對來說比較熟悉的幾個宏觀經濟管理領域進行分析研究，隨著各方面條件的不斷成熟，我們還要進行更廣泛及深入的研究與實踐。當前及今后的相當長的時間內，隨著世界經濟一體化步伐的加快及我國的“入世”，國家審計評價宏觀經濟管理還必須以國際的通行法則和WTO的有關規則作為標準，這是我們無法繞過的一道門檻，也是我國國家審計機關所面臨的最嚴峻的挑戰之一，因此，我們必須通過自身的學習與積累盡快跨越這道門檻。

四、用改革的思路,解決國家審計機關不適應當前宏觀經濟管理要求的各種矛盾。

毫無疑問，國家審計機關參與宏觀經濟管理的空間非常巨大，改革與發展的形勢又迫切要求審計機關去發揮應有的作用，但現實的情況是國家審計機關發揮作用的各種矛盾尖銳復雜，解決這些矛盾，只有用改革的思路。

1、改革國家審計體制,確保其高度的獨立性。

審計的靈魂是獨立性。國家審計機關對政府缺乏獨立性，就難以對宏觀經濟管理進行獨立公正的評價，這是審計理論中不爭的道理。因此順應時代潮流,改變我國國家審計的隸屬關系,使其保持高度的獨立性已是審計工作得到繼續發展、經濟工作實行必要透明度的客觀要求，這也是人們的共識。經過這么多年的改革,深層次的矛盾逐步顯露出來，這些矛盾嚴重阻礙了生產力的發展,因此改革不適應生產力發展的生產關系和上層建筑，已成為當前改革的重點?，F在改革國家審計機關隸屬關系的條件已基本成熟，改革的要求也越來強烈，人們企盼改革。當然，與之改革相適應的是“人大”的監督職能要加強，要強化行使國家權力機關的職能，這是審計機關隸屬關系改革的前提。

2、修改不適應國家審計機關發揮宏觀經濟管理作用的法律法規。

國家審計機關在宏觀經濟管理中發揮監督保障作用,光有一個“財政同級審”的《審計法》以及局限于憲法規定的財政財務收支審計領域是遠遠不夠的,必須對包括《憲法》、《審計法》在內的有關法律進行修改補充，從法律上確定國家審計機關在宏觀經濟管理中的地位和職能,從法律上保障國家審計人員行使正當的監督職能。事實上，我們現在所進行的有些工作已突破了這些法律限制，因此修改相關法律已是順理成章、水到渠成的事。國家審計機關要通過自己的努力,為改革有關法律、法規創造成熟的法制條件。

3、用創新的思維，拓寬監督宏觀經濟管理的途徑。

審計機關成立十多年來，一直在探索參與宏觀經濟管理的途徑與手段，積累了許多成功的經驗。如通過同步審計、行業審計、專項審計、專項調查方法，來反映微觀經濟活動中具有普遍性、傾向性、典型性的現象，并向有關方面提出意見和建議，為宏觀經濟管理決策服務，這些成功的經驗，對于國家審計機關加強對宏觀經濟管理監督仍有現實意義。同時我們也必須看到這些經驗的局限性：一是它們都建立在對微觀經濟活動審計的基礎上；二是反映的問題雖然有宏觀經濟管理的內容，但反映的一般只是表象，基本沒有涉及宏觀經濟管理本身，如宏觀經濟管理的手段、方法、體制、機制、法制等實質內容。因此拓寬監督途徑對于國家審計機關加強對宏觀經濟管理的監督顯得尤為必要，除了善于運用微觀審計的各種手段和途徑，獲取事關宏觀經濟管理的可靠信息，對宏觀經濟管理本身進行評價外，必須創造條件直接對宏觀經濟管理的諸如政策、措施、手段、方法等開展審計評價，要充分借助現代信息技術，對宏觀經濟管理信息進行篩選、綜合、歸納、分析，并據此對宏觀經濟管理作出獨立判斷。

4、加強“人”、“技”建設，改革國家審計人員的繼續教育制度,改革落后的審計手段，改善國家審計人員的知識結構，轉變落后的審計觀念。

我國現有的國家審計工作人員是無法重新選擇的,因此對他們加強教育培訓是唯一能選擇的改善他們知識結構的辦法。今年國家和地方都召開了干部教育培訓工作會議，并制定了加強干部教育培訓的辦法，中央領導也多次作了重要指示，干部教育培訓工作的重要性被提到空前的高度。國家審計機關要把握機遇，積極創造條件，加快教育培訓步伐。國家審計人員的培訓要“三管齊下”，即專業知識、審計技能和學歷教育兼顧，其中專業知識和審計技能要作為終身教育的內容。

教育培訓要防止形式主義，防止“點到為止”、“走過場”，要有嚴格的考試、考核制度作保證,要把考試考核的成績與審計人員的升遷、晉級掛勾。職業教育的行政管理部門對培訓工作要有長計劃、短安排,要選擇合適的教材和緊缺知識作為教學內容,防止教材的程式化和雷同。要盡量兼顧審計人員的不同需求，提供盡可能多的選擇，要加強國際審計交流和境外培訓，拓寬視野，增長審計人員的國際審計知識。

國家審計機關要從制度上保證審計人員有充足時間參加學習培訓,要有足夠的經費保證，要鼓勵審計人員業余學習。

國家審計機關要加強教育培訓基地的建設，提高教育設施標準，完善管理服務功能。

改革落后的審計手段，除了加強審計人員的計算機知識和操作技能的培訓外，必須配置必要的計算機和其他設備及相關軟件。必要時，還可以選擇部分審計人員到相關部門輪崗學習培訓，掌握這些部門的專業知識和技能，或進行對口人員的交流。

審計人員要轉變傳統的審計觀念，樹立現代審計觀念，跳出狹窄的財政、財務收支的小圈子，從經營、管理、機制、體制、法制等視覺去評價微觀審計中所碰到的問題，用聯系的、發展的觀點去評價相對靜止或孤立的經濟事項。

我們對國家審計在宏觀經濟管理中的作用研究是根據我國政治、經濟發展的需要，借鑒審計工作比較先進國家的經驗進行的前瞻性研究。我們認為，國家審計在宏觀經濟管理中發揮作用是一個漸進的過程,它是在我國政治、經濟改革的背景下所進行的審計工作的改革和發展，因此它無法超越我國的國情；同時，我國的改革是在一個與日俱進的世界背景下進行的，融入世界經濟一體化，是我國改革的一大顯著特點，因此審計機關的改革和發展，審計機關的工作，也必須適應國家整體改革發展的需要，緊跟世界潮流。另一方面,通過國家審計機關和審計人員的自身努力，積極創造優良的內部環境，加快國家審計改革、發展的步伐，促進國家審計在宏觀經濟管理中發揮更大的作用，這是必要的也是可能的。