農漁村社區基層民主科學建設探索與思考

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黨的十七大把“黨員主體地位”寫進大會報告中，這是黨歷史上的第一次，標志著黨的建設理念的重大發展。尊重黨員主體地位，發揮黨員主體作用，既是重大的理論問題，也是重大實踐問題。當前，舟山漁農村既面臨著難得的發展機遇，同時又呈現出矛盾的多發期，進一步推進漁農村社區基層民主的科學化、制度化建設，對于進一步穩固和提高黨員主體地位、加強和改善黨對農村工作的領導，激發和調動廣大漁農民群眾投身社會主義新農村和小康社區建設的積極性、創造性，推進舟山“四?！苯ㄔO，構建海島和諧社會具有十分重要的現實意義。因此，如何充分發揮基層黨組織的作用、提高黨員的主體地位，從而擴大和發展漁農村基層民主，真正使漁農民在所在村莊、社區真正當家作主，充分行使自己的民主權利，是我們社會主義民主政治建設的重大課題。

一、推行基層民主科學建設的背景及原因村級事務的民主決策與管理是村民自治的實質之所在。早在村委會組織法修訂之前的1980年，我區就全面推行了村務公開制度。1998年以后，根據村委會組織法的有關規定，我區又對村級民主決策與管理作了進一步規范與完善。2005年我區以并村方式建立漁農村新社區，三年來新型漁農村社區對于提高黨在基層的執政能力建設、切實提高黨員主體地位、推進城鄉一體化建設步伐、改善漁農村面貌、減輕漁農民負擔、提高漁農民素質、改善和密切黨群、干群關系起著十分重要的作用，是創新漁農村管理服務模式的成功實踐。但是新型社區建立后，社區的各項制度和管理措施尚不十分完善，社區、村、經濟合作社的關系還未真正理順，社區中的人、財、物管理尚處在磨合期，部分干部群眾對社區建設還存在許多疑慮。同時，受市場經濟影響，不少黨員價值觀念也發生了巨大變化，個別黨員理想信念弱化，部分基層組織黨內民主執行不力，黨員主體地位沒有充分體現，影響了黨組織的地位，挫傷了黨員的熱情。隨著《村民委員會組織法》在農漁村全面實施以來，村民代表在村重大事務決策中作用增強，有些村過分依賴村民代表的作用，忽視了黨員決策參與和作用發揮；不少村（社區）在重大決策過程中，黨組織、村委會、黨員、村導代表幾者關系沒有很好理順，導致決策不規范、不嚴謹、不科學，也損害了黨員的知情權、參與權和監督權，不少黨員對此有不滿情緒。從我們走訪調查的情況來看，定海農村基層民主建設中存在的這些問題，有些是定海的本地實際情況所致，有些是村民自治制度安排的不合理所致。比較突出的問題可以歸結為以下幾點：

（一）黨員主體意識不到位。我區的農漁村社區黨員大都是以捕撈、務農等為主業的黨員和退休老黨員為主，其中特別是退休老黨員，他們認為為黨工作了一輩子，現在退休了，無職無權，該頤養天年了；社區部分無業、失業黨員因自身生活艱難，對黨的事業悲觀失望，充滿情緒化；青年黨員入黨時間短，對黨的認識較為淡薄。所以長期以來，致使黨員主體意識普遍不強，對黨員主體地位認識不夠深刻，黨員對黨在新時期的路線方針政策理解不深，或片面認識或牢騷滿腹。

（二）黨員主體地位不穩固?；鶎咏M織往往把黨員僅僅看作黨在社區開展各項工作的對象和工具，偏重于向黨員提要求、派任務，黨內組織生活“一言堂”現象嚴重，黨內制度約束不力，黨內民主流于形式，黨員除了堅決執行黨組織各項決定外，沒有充分的話語權、監督權和決策建議權。由于黨內制度建設、民主建設滯后，民主制度不健全，使社區黨員對黨組織的歸屬感普遍不強，對社區黨建關注度和參與度不高。

（三）黨員主體作用發揮不到位。重義務輕權利，是社區黨建的普遍現象。社區對黨員依據黨章行使社區黨內事務管理的權利保障不到位，制度不健全，而一味地要求黨員只講奉獻，不講索取，只講義務履行，不講權利享有，讓黨員自身感到失落，先進性發揮無從著手。致使社區黨員先進性的內在動力在和諧社區建設中不能得以真正體現。

（四）村務公開制度不到位。有些村村務公開雖開展多年，但群眾對此并不滿意，如城東街道的義橋村少數村干部沒有把群眾最關注的土地征用款分配使用、宅基地審批、重大建設項目招投標、集體資產增值保值、租賃出讓、集體資金外借、誤工補貼、招待費開支等實質性的項目在事前和事中進行詳細事實的公開，僅以結果公示代替具體的公開，導致群眾對村干部信任度降低，引發了各種矛盾的發生。

（五）村務運作監督不到位。村務監督存在“三不到位”現象。首先是監督缺位。村務管理缺乏相對獨立的日常監督機構，雖有村務公開監督小組和民主理財小組，但在實際的村務決策中往往是主要領導決策、班子幾個人的決策。盡管有些決策的也提交黨員、村民代表會議討論決定，但與會者對整個決策的前因后果缺乏充分的了解和掌握，在事實上根本無法做到對決策事前、事中、事后的全過程監督。其次是監督失位。在村務監督中，村兩委主要領導往往是事后將村務實施結果提交村務公開監督小組、民主理財小組履行監督手續，監督小組如有不同意見，一般都是事后意見，再糾正已有難度，往往是村干部解釋幾句了事，造成監督失位。再次是監督錯位。有的村干部對村務管理民主意識不強，辦事決策圖省力、怕麻煩，小團體說了算，事前是決策者，事中是操作者，執行過程中的成敗得失由他們說了算，事后又成監督者，運動員裁判員一身兼，形成監督錯位。

（六）村務決策程序不到位。村民對村務決策、村務管理、村務監督享有知情權、決策權、參與權和監督權。但目前村務決策的現實情況是村兩委主要領導往往將過程簡化，省略或代替了民主決策的基本程序，缺乏一整套規范化、程序化機制的制約和保障。有些村務決策失誤了，程序缺位了，村主要干部或當事人也不主動公開向村民承認錯誤，承擔責任。例如前面提到的義橋村，前一屆村幾位主要干部擅自把村集體300多萬元錢借給企業,結果企業破產,無法追回,雖這個干部追究了法律責任,但集體和村民卻受到巨大損失。

（七）村民的民主責任意識不到位。從我區農漁村情況來看，在一些地方影響最深刻、最全面的是在自治過程中的親情傾向、家族傾向、個人利益傾向。主要表現為：一是部分群眾義務觀念比較淡薄。分田到戶后，農民的經濟自主權加大，對集體的依賴性明顯減小；隨著市場經濟的深入發展，農民更加注重個人利益，在個人與集體利益產生矛盾的情況下，越來越傾向于個人利益，從而出現了一種過分強調個人利益和應享有的權利、忽視集體利益和應盡的義務的現象。在推行村民直選的過程中，有些村的村民甚至以當上村主任、村委會委員后讓村民不履行法律法規規定的義務、不配合協助鄉鎮政府履行職責，分空村級集體資產等作為競選綱領，竟然也得到了相當部分村民的贊同與歡迎。1998年、2002年村級換屆選舉中，全區分別有6名和10名以此為主張的村民當選為村委會成員。二是存在著憑個人好惡意向、家族親疏行事現象。受家族榮譽感、個人家庭利益得到最好保障、肥水不流外人（族）田（擔任村干部從村集體領取報酬）等思想的影響，近年來村民委員會選舉中，宗派矛盾呈現出越來越激烈的傾向。1999年村委會選舉時，全區宗派矛盾突出的村一個也沒有。而2002年村委會換屆選舉時，宗派矛盾突出的村已達10左右，有個別村甚至因宗派問題而引發了村民集體上訪事件，在08年的村級組織換屆選舉中個別社區（村）同樣出現了類似情況。

（八）農村精英選拔的力度不到位?，F行的村民自治內容除了村級社會管理與發展外，還有村級經濟發展的內容。即村級組織、村級管理者除了要有管理鄉村社會的基本知識與技能外，還要具備較強的經濟發展能力。而從我區農漁村的情況來看，這個要求顯然還難以達到。一方面，雖然現在定海農村也有許多能力較強的村民，但目前他們基本上都還處于自身事業加快發展的階段，加快自身發展是他們當前最迫切的愿望。如果讓他們作為村級管理的組織者，必然會使他們面臨著村務管理與自身發展精力上的矛盾。另一方面，對于農村中能力相對較弱者來說，由于擔任村級管理者每月既能有800元以上的固定收入，又能照顧到家庭的小生產，擔任村級管理者自然是他們最現實的選擇。特別是一些年齡較大，能力弱的村民，擔任村干部更是他們解決生活保障的有效途徑?；谶@樣一種狀況，每次村級換屆選舉，自然地成了農村能力較低者的競爭舞臺，以至每次選舉競爭者之間競爭異常激烈。僅2002年村級換屆選舉，全區因選舉而引發的上訪事件就有近20起，2008年村級組織換屆時上訪事件達到27起。村干部自身能力的不足，導致了村級管理、村級發展的滯后。若不盡快解決這些問題、探索建設出一套科學的符合農漁村社區實際的基層民主運行體系，將嚴重損害黨在漁農村的執政基礎，阻礙農漁村社區作用的充分發揮和各項工作的順利開展。

二、推行基層民主科學建設的具體做法

（一）建立健全組織機構設置，加快農漁村社區民主科學建設進程。2008年以全區社區（村）級組織換屆選舉為契機，我們在試點鄉鎮、街道采用選舉或協商的方式產生社區議事會、社區事務監督委員會、經濟合作社管理委員會、經濟合作社監督委員會。構建起了一套較為完善的社區管理、監督體系，并明確其各自職責的分工。例如城東街道在村級組織換屆選舉后，街道立即在各村進行了村務監督委員會的選舉。村務監督委員會由主任1名和委員4名組成，內設事務、財務兩個工作小組。由黨員和村民代表民主選舉產生，任期與村委會同屆。構成監督委員會成員要求是政治品德好、堅持原則、威信高的村民代表和村民主理財小組成員，且實行回避制，即村“兩委”班子成員及其直系親屬不得擔任。使得村務監督委員會在村黨支部的領導下，對村民代表會議負責，對村務的管理決策和村“兩委”干部進行監督。又如北蟬鄉，該鄉首先在星馬社區建立基層民主科學建設的組織體系，其中包括社區議事會、社區（村）事務監督委員會、經濟合作社管理委員會和經濟合作社監督委員會。社區議事會是在社區黨組織領導下的群眾性、智囊型、非決策性議事機構，對社區、村、經濟合作社重大事項決策前有關方案進行評估、審議、咨詢等，一般由社區專職干部、經濟合作社協管員、黨小組長和村民小組長等不超過20名的黨員干部群眾代表組成；社區（村）事務監督委員會主要代表社區群眾對社區事務進行日常監督的機構。一般由5人組成，主任為1名村委會非脫產委員，另4名為較有威信的村民代表組成；經濟合作社管理委員會主要代表社員對本經濟合作社的資產進行日常管理。一般為3人，具體按《浙江省經濟合作社組織條例》規定，實行差額選舉產生；經濟合作社監督委員會主要代表全體社員對經濟合作社管理工作進行日常監督。一般為3-5人，具體按《浙江省經濟合作社組織條例》規定，同樣實行差額選舉產生。

（二）建立健全相關制度，確保農漁村社區民主科學建設有序進行。建立了村務決策監督制度，明確村務監督委員會5項職責、20項監督事項、4項義務，為順利開展民主監督工作，提供了保證。制度規定村里的重大村務、事務、財務類事項一律列入監督范圍，包括貫徹執行上級政策、重大村務活動、土地征用費分配、救濟物資發放、村“三資”管理、制度執行、干部報酬等20項監督事項。執行村務公開監督，監督委員會負責審核村務公開內容，檢查公開制度落實情況，調查核實群眾反映的公開問題，并要求村委會答復；執行村級事務監督，監督委員會參與監督村務決策程序，并對決策是否符合法律和制度規定進行審核，有權對涉及村民切身利益的重要村務事項特別是“三資”管理實行全程跟蹤監督；執行村民民主理財，監督委員會下設民主理財小組，負責對本村集體財務活動進行民主監督，參與制定本村集體的財務計劃和各項財務管理制度，有權檢查、審核財務賬目及相關的經濟活動事項，否決不合理開支。村兩委班子在作出村務決策前，必須先召開村務聽證會議，廣泛聽取村民的意見建議，村務決策中，村務監督組織有權列席村委會召開的村民代表會議或重要村務會議，村務運作過程中，村務監督組織有權在事中進行檢查詢問，并將檢查詢問結果向村黨支部匯報，村務監督組織在監督過程中就重大事項提出的監督意見或建議，如村委會10天內沒有正當理由不作出改正或解釋的，村務監督組織有權向街道辦事處或上級有關部門反映。每年年底，村務監督組織結合村兩委班子工作述職，向黨員、村民代表報告一年的村務監督工作，對村兩委干部作工作評議，評議結果列入村干部年終崗位責任制考核。同時，作為社區（村）事務管理重要制度的聯席會議制度的建立，確立了社區黨組織在社區各類組織中的領導核心地位，進而理順了社區黨組織、社區管委會、村民委員會及經濟合作社之間的關系。個別鄉鎮還根據所轄社區的具體情況出臺相應的制度規定，如北蟬鄉星馬社區出臺的《北蟬鄉星馬社區財務民主理財、財務公開暫行規定》明確了社區（村）事務監督委員的工作職責、工作方法及監督的權限，同時還明確了社區財務公開的范圍、形式和時限，將原村務民主管理、民主監督的有效做法運用到社區管理中來，從而保證社區民主建設的有效開展，范了社區財務的管理、監督和公開模式。上述各個配套制度的實施，從根本上保證了農漁村社區民主科學建設的有序運行。

（三）明確職責、規范程序，保證村務決策監督機制的正常運轉。一是明確村務監督委員會的五項職責：主要是對村委會執行黨的路線、方針、政策及村級管理制度執行情況進行監督；列席涉及群眾利益的重要村務會議，審核村級財務收支情況；二是明確村務監督委員會的六種監督方式，村務監督委員會通過參與、審核、督查、協調、評議、向上級報告等六種方式行使監督權。三是明確村務監督委員會4項義務，村務監督委員會承擔支持兩委工作、宣傳政策、解惑釋疑，向村“兩委”報告工作，向村兩委反映村民的意見和建議，履行監督義務。村務監督采取事前、事中、事后全過程監督的程序。事前列席會議，啟動監督程序；事中對村務類事項進行1-2檢查詢問、對財務類事項組織成員定期審查，并提出監督意見；事后可根據監督情況向街道或上級部門反映，并將年度村務監督情況作為村務檔案歸檔保存。明確了監委會履行職責的一般程序：一是廣泛聯系村民，聽取收集村民反映的意見和建議；二是監委會召開會議，整理、討論村民反映的意見和建議；三是監委會將整理好的意見和建議提交村“兩委”；四是村“兩委”對監委會提交的意見和建議進行討論，研究并做出決定，向村民公示；五是監委會對決定事項實施跟蹤監督，發現差錯，及時啟動糾錯程序；六是決定事項完成后，由監委會成員對群眾進行走訪、聽取意見。

三、推行基層民主科學建設的實際成效基層民主科學建設的全面推開，擴大了黨員和村民群眾的知情權、參與權、決策權、監督權，加強了黨組織對村級各項事務的監督，加大了村級事務民主決策與管理的力度，加快了基層民主科學建設的步伐。

（一）創新載體，保障黨組織的核心地位，黨員與群眾的監督意識普遍增強。村務監督委員會的建立，使村務監督由單純財務監督向全面監督拓展，由事后監督向全程監督延伸；形成了一個能自主運作、自我化解矛盾的工作系統。使重大決策群眾參與、權力運作群眾監督、工作好壞群眾評說，有力地推進了基層民主政治建設。相關制度的出臺，也保證社區黨組織的在社區（村）各個組織中的核心領導地位；同時民主決策基本形式的明確，規定了決策中如遇到依照法律需要提交村民（社員）代表會議或村民（社員）會議表決通過的事項，必須經村民（社員）會議或村民（社員）代表會議討論通過。這樣一來，即堅持了黨的領導，也保證了村民自治和村務民主管理。村黨支部、村委會、監督委員會的職責進一步得到明確，逐步形成相互制約、相互促進的政治生態鏈。如去年十月，城東街道義橋村兩委班子討論決定，準備澆制一條100多米的水泥路通往螻古山，為開發休閑農業打好基礎。黨員群眾們得知后反映較大，認為條件還不成熟。況且休閑農業以后肯定是私人開發，村里這樣先投入50多萬元不必要。村監督委員會就向村兩委提出建議后，取消了該工程項目。

（二）創新機制，發揮黨組織的主體作用，社區黨組織和各個自治組織之間的關系得到理順。通過從制度上保證社區黨組織的領導核心地位，明確社區管委會、村委會、經濟合作社各類事務均需社區黨組織統一協調處理，進而構成了社區黨組織管全面，社區管委會、村委會、經濟合作社在社區黨組織領導下管各自事務的管理模式。使社區管委會、村委會、經濟合作社的職責更加明確，并使社區黨組織、社區管委會、村委會、經濟合作社之間的關系得以理順。改變了以往經濟合作社各自為政，社區黨組織難以有效管理監督的尷尬局面。鞏固了黨組織的領導核心地位，夯實了基層民主科學建設的基石，進一步強化了建設社會主義新農村的工作合力。

（三）突出科學民主，提高黨員群眾的主體地位，干群關系更加密切。監督委員會成立以來，各項村務管理也做到有章可循，公開、透明操作。讓廣大黨員群眾有了廣泛的知情權、參與權和監督權，使社區級決策機制更加公開化、民主化，減少了決策失誤，避免了“一言堂”現象的產生，進而使社區級決策更具公信力，一些原本矛盾重重的事項得到了有效化解，村風、黨風明顯好轉，并大大提高了黨員群眾在社區（村）幾套班子中的威信。以前普遍存在著村干部一為村民辦事就被懷疑其撈好處，不辦事村民又抱怨其無能的現象，往往使村干部吃力不討好，處于“兩難”的境地。有了村務監督委員會制度，當村民對村里一些重大決策有異議或財務方面有疑問時，監督委員會就能及時明察細究，并解惑釋疑，有效消除了村民對村務活動的各種猜疑和不信任，村民信任村干部，村干部信心也足了，改變了以往村干部與村民“鄉親不親”的尷尬局面，極大地促進了農村的發展和穩定。

（四）總結經驗，探索出了一套較為科學完整的社區（村）事務（財務）管理制度和管理模式，村官腐敗從源頭上得到治理。有了制度約束，所有村務管理活動都置于群眾的監督之下，從制度和機制上保障了村干部“不能腐敗”、“不敢腐敗”。一是管住了干部，解決了“用權一句話”的問題。如試點單位城東街道義橋村二年來，村務監督委員會共實施監督事項27項，提出質詢意見6條，規范了村干部的用權行為。二是管住了村務，解決了“決策一言堂”問題。監督委員會代表群眾對農村事務和干部行為進行監督，群眾可以把想說的話、想做的事和需要了解的各種情況，通過監督委員會上傳下達、交流反饋，架起了干部與群眾溝通的橋梁。三是管住了財務，解決了“花錢一支筆’問題。村干部的收入分配、辦公經費、資金管理等過去比較敏感的開支項目，以及辦實事等群眾關心項目落實情況等，全部處于群眾監督之下。同時也為村干部減輕了工作壓力，二年來為村集體經濟增收節支約60余萬元，經濟和社會效益明顯，促進了新農村建設。

四、推進農漁村社區基層民主科學建設的幾點建議

一是上級黨委、政府要加強農村工作的研究，建立健全農村村民自治的政策、法律，確保村民自治的正確進行。

二是要理順體制、職能，一方面要理順上級政府與村級組織的職能關系，真正把應由村民決策的事項交由村民決策，克服上級政府村民行使權利的現象；另一方面，要加強村級組織職責、職能分解的研究，理順村級各套組織之間的關系，保證村級各套組織協調高效地開展工作。

三是要完善考核監督體系。建立健全村級民主管理、民主決策、民主選舉、民主影響的相關制度，為村級民主政治建設提供必要的制度保障。

四是加強村級民主政治建設法律法規宣傳，教育引導村民正確行使民主權利，增強自治的主人翁意識，防止自治過程中出現各種偏差。

五是加強村級集體經濟發展，加大政府對農村各項事業的投入，增強村級自治的經濟基礎，為村級自治提供堅實的人才保障。