土地承包糾紛調處調查報告

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今年以來，黨中央、國務院相繼出臺了一系列扶持糧食生產、促進農民增收的政策措施，農民群眾耕種土地、發展糧食生產的積極性高漲，農業生產出現了可喜的局面。與此同時，多年來在基層存在的與黨的農村基本政策、法律法規相悖的一些錯誤做法和近年來農村土地非農建設開發過程中侵害農民利益的問題引發的土地承包糾紛和群體性事件時有發生，給農村經濟發展和社會穩定帶來了不利的影響。為了貫徹落實國務院《關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》精神，充分發揮人民調解組織在化解民間矛盾糾紛中的獨特作用，配合黨委、政府依法解決農村土地承包糾紛，全市基層司法所和人民調解組織根據北京市司法局《關于加強人民調解組織及時化解當前農村土地承包糾紛的通知》精神，積極行動起來，開展了針對農村土地承包糾紛的專項排查調處工作。近日，北京市司法局相繼召開有關區縣土地承包糾紛調處工作座談會；實地深入通州、順義、昌平等區縣對我市農村土地承包糾紛的總體情況、糾紛類型、人民調解組織在依法調處土地承包糾紛中的作用發揮情況進行了專項調查，現將調查的有關情況報告如下：

一、我市農村土地承包糾紛總體情況及糾紛類型

近年來，特別是今年以來，由于農民對土地的認識因土地升值和種糧比較效益的提高，農村土地承包糾紛呈現明顯上升趨勢，在局部還相當激化。據有關區縣基層司法所和人民調解委員會統計，今年以來共受理涉及農村土地承包糾紛895件，比去年同期增加597件，是去年同期的3倍。

從我們調查的情況看，目前我市農村土地承包糾紛主要涉及以下六種類型：

（一）農民失地或喪失土地承包經營權引發的占地補償糾紛。

這類糾紛表現為：1、因非農建設征地如興建住宅小區、修建道路、建設綠化帶、建設工業園區和各類開發區占地，造成部分農戶無地可種，引發的糾紛。有的村集體土地全部被征用，農民失去土地經營權；有的村集體沒有機動地可以分配，喪失生活來源的農民沒有得到占地補償或是補償標準不合理引發的糾紛。2、二輪延包時，部分從事二、三產業的承包戶因嫌經營土地效益低，而放棄了土地承包經營，現在受免征農業稅和糧食直補的影響，重新要求承包土地，由此引發糾紛。3、因婚喪嫁娶、生育，形成人員遷徙、人口變更而未取得土地承包權引發的糾紛。

（二）土地承包合同糾紛。

這類糾紛主要表現為：1、因合同內容不規范，簽訂合同時缺乏主要條款或主要條款約定不明確，引發的糾紛。2、因簽訂合同違反法定程序，承包方案沒有經過村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，擅自發包引發的糾紛。3、因一方或雙方不履行合同義務引發糾紛。發包方未按合同要求提供水電等合同約定的義務或承包方未在約定期限內交付承包費，引發合同履行糾紛。4、因合同變更或終止引發的糾紛。發包方將部分集體土地，低租金、大面積、長期限的承包給本集體經濟組織內部成員或對外租賃給社會自然人、法人經營，造成少數承包人長期占用大量的土地資源，而本集體經濟組織成員在合同未屆滿的情況下要求變更合同或者提前終止合同收回已發包的土地引發糾紛。

（三）違法侵占、流轉集體或個人承包土地引發的侵權糾紛。

這類糾紛表現為：1、因流轉程序違反法律規定，采取轉讓方式流轉土地的未經發包方同意，采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的沒有報發包方備案而私自流轉土地引發的糾紛。2、因流轉方式違法，法律規定采用書面合同形式流轉土地的沒有簽訂書面合同僅以口頭方式流轉，引發的糾紛。3、因擅自改變承包合同引發的糾紛。土地流轉期間代耕人未經承包人許可擅自與發包方簽訂土地承包合同，改變承包關系引發糾紛。4、搶種他人土地引發的侵權糾紛。

（四）土地相鄰權糾紛。

這類糾紛表現為：1、因承包戶間種植不同品種的農作物，如因栽種速生楊，影響相鄰承包戶農作物采光、生長而引發的糾紛。2、因截水、排水或在田頭地界種植農作物，侵害相鄰方有關權益引發的糾紛。

（五）農業政策調整引發的糾紛。

由于部分基層干部不能正確理解國家有關退耕還林或調整農村種植結構的精神，搞“無糧村”、“無糧鎮”，造成一些種植速生楊、畜牧草的農民進退兩難，原來承諾的優惠政策不再兌現引發的糾紛。

（六）干群矛盾引發的糾紛。

這類糾紛表現為：1、因農民反映村干部在土地承包過程中違反法定程序、暗箱操作擅自流轉土地引發的糾紛。2、因農民反映村干部在土地承包中存在財務不公開、土地收入、補償土地款支出不明、集體資產去向不明等經濟問題引發的糾紛。3、因部分農民平時與村干部不和，借土地承包糾紛之機企圖達到個人目的等。

此外，因二輪承包合同沒有平面圖或當時基層干部工作不細，造成實際面積與合同面積不符等引發的糾紛。部分村、鎮有少量機動地作短期發包，由于費用低引發的哄搶等一些因基層干部政策水平不高，工作方法簡單引發的糾紛等等。

二、我市農村土地承包糾紛特點及主要原因

（一）當前，我市農村土地承包糾紛具有以下特點：

1、土地承包糾紛涉及面廣、參與人數多、容易激化。目前我市除東城、西城、崇文、宣武和石景山區外其他區縣都存在不同程度的土地承包糾紛。這其中，又以通州、順義、昌平、大興等城市化進程較快的近郊較為突出。參與的農民少則數十人，多則上百人，且多為失去土地而沒有得到合理補償的農民，這類糾紛涉及面廣、事態不宜控制，如果處理不當容易引發惡性案件。

2、土地承包糾紛類型多樣、成因復雜、有許多又是多年形成的積案、宿怨較深，調解難度大。僅粗略統計涉及土地承包的糾紛就有六大類，表現形式多種多樣，既有歷史遺留問題又有政策落實問題，既有補償問題又有干群矛盾問題，因此調解起來難度相當大。

3、土地承包糾紛中集體上訪、越級上訪、重復上訪現象突出。由于糾紛直接涉及農民最敏感的土地問題，因此，當農民的利益受到侵犯得不到有效保護或解決時，往往存在“把事態鬧大，才能引起重視”的錯誤思想，認為只有通過群體上訪等行為才能解決問題，保護自己的合法權益。另外，在農民背后有一些人出于各種目的組織、挑動，故意制造不良影響，也是一個值得注意的問題。

4、農村土地承包糾紛不是一般意義上的糾紛，它既涉及法律問題又涉及政策問題，帶有明顯的新舊體制轉換過程中陣痛的特點，對黨和政府執政能力和執政水平是嚴峻的考驗。土地承包糾紛是一個重要的政治問題。

（二）當前我市土地承包糾紛產生的主要原因：

1、現行征地補償制度與市場經濟規則不相適應。土地是我國農村最基本的生產資料，也是農民賴以生存的根本保障。農民一旦失去土地，就會成為種田無地、就業無崗、社保無份的“三無”人群。因此，任何涉及土地的問題都會觸及農民最敏感的神經。目前，我市通州、順義等郊區縣，土地承包糾紛中涉及面廣、參與人員多、反映最為強烈的就是因興建住宅小區、修建道路、建設綠化帶、工業園區建設等占用農民土地后沒有給與農民補償或是補償費用不合理引發的糾紛。按照現行《土地管理法》規定，征用耕地的土地補償費用為該土地征用前3年平均產值的6至10倍，安置費為4至6倍。如果按照最高補償30倍計算，一畝地平均產值1000元，全部補償費也只有3萬元。農民拿到這筆補償款后便與賴以生存的土地徹底分離，沒有養老保障，必須自謀生路。對于那些缺乏就業技能或是年齡較大的農民來說，隨著安置費用逐漸用完，連以后的生計都無法維持，因此農民失地后沒有長效的保障機制是誘發土地承包糾紛的根本原因。目前，我國的征地制度是以土地國家所有制和集體所有制為基礎，在市場經濟初期形成并沿用至今的，征地補償理論和制度設計的計劃經濟體制特征明顯。在社會主義市場經濟不斷發展的條件下，仍然按照計劃經濟條件下的補償辦法測算補償標準，沒有尊重農民對土地享有收益的權利，自然與市場經濟規則不相適應，農民失去土地后沒有合理的保障機制，征地糾紛在所難免。

2、中央有關農業政策法規在基層的貫徹落實存在一些偏差。從1984年中央制定農村一號文件至今的20年間黨中央、國務院始終從農民群眾的根本利益出發，制定了一系列保護農民權益、提高農民收入的政策法規。但是政策、法規在基層具體執行中存在一些偏差是引發土地承包糾紛的另一主要原因。有些鄉鎮政府在缺乏市場調研的情況下，主觀地用行政命令強迫農民進行模試經營，或者擅自改變土地用途；有些鄉鎮政府工作不到位，缺乏對土地承包合同的規范指導，造成土地承包合同在訂立和履行中不必要的失誤；不少基層同志反映，目前農村除村委會、黨支部外，還有一個經濟合作社，這個機構既不是農民選舉的，也不受任何監督，它可以有對外簽約權，許多干部“暗箱操作”都是以經濟合作社名義進行的，這說明我們在農村管理體制上還存在明顯漏洞。另外，有些經管站的人法律知識欠缺，有些人不懂法無法審查土地承包合同也就更談不上有效地指導農民，這些都是造成糾紛的重要原因。

3、干群矛盾比較突出。隨著社會主義民主與法治進程的發展，越來越多的農民在學習政策法律的同時也開始運用政策、法律的尺子監督干部，維護自己的合法權益。而部分基層干部整體素質不高，法律意識不強，不能完全適應現代農村飛速發展的要求。有些村干部工作方法簡單、粗暴，不調查研究，不會做群眾思想工作；有些村干部法律意識差、漠視農民權益，采取行政強制措施單方更改承包合同或是在承包過程中憑經驗，以口頭約定的方式訂立合同，造成合同的無效；有些村在流轉土地時，違反民主議定原則，采用村委會部分負責人“暗箱操作”的方式，擅自流轉土地，這些違反中央政策和法律法規的做法直接損害了農民利益，遭到農民群眾的堅決抵制。

三、人民調解組織在調處土地承包糾紛中作用發揮情況

根據《土地承包法》和有關政策規定，農村土地承包糾紛可以通過村民委員會和鄉鎮人民政府調解的方式解決。截至6月底，全市共有鄉鎮、村調解組織3983個，各級調解組織按照分類指導、個案化解的原則共受理涉及土地承包糾紛895件，調解成功338件，調解成功率38%。同時全市各級調解組織都將依法受理、調解涉及農村土地承包糾紛作為維護本地區社會穩定的中心工作，在調解工作中堅持說理與講法并舉；解決思想問題與解決實際問題并舉；抓主要矛盾帶動次要矛盾的解決。在市司法局統一部署下，全市各級調解組織在土地承包糾紛的排查、依法調處、法制宣傳、信息反饋、防止矛盾糾紛激化工作中發揮了應有的作用。

（一）及時開展土地承包糾紛排查工作。各區縣司法所和人民調解組織在調解農村土地承包糾紛中，按照“調防結合、以防為主”的方針，把工作的出發點和落腳點放在積極預防上。利用廣大司法助理員、人民調解員、糾紛信息員扎根基層、聯系群眾，對本地區人員結構和土地承包狀況比較清楚，對土地承包糾紛的歷史、現狀和形成原因比較熟悉，對解決這類糾紛富有經驗的優勢，及時組織開展了土地承包糾紛排查工作，通過深入田間地頭、農戶家中，實地走訪糾紛重點地區、重點戶和重點人，把已經發生的和可能發生的土地承包糾紛進行了認真的梳理。共發現可能醞釀的群體性事件和上訪苗頭43件，涉及5048人，及時向所在地區的人民政府和司法行政機關進行了反饋，盡最大努力將糾紛化解在初發階段。

（二）加強土地法律、法規和政策宣傳工作。全市各司法所和調解組織在認真學習《農村土地承包法》和黨的有關農業政策的同時，還積極配合地方黨委、政府發揮政策咨詢解答和政策宣傳的職能作用，通過公開調解、現場調解、以案說法、向村民發放宣傳材料等農民群眾喜聞樂見的形式全面系統、生動詳細的向村民宣講了中央一號文件、《土地承包法》、《北京市信訪條例》等與農民群眾利益密切相關的法律法規，取得了良好的效果。

（三）發揮網絡健全優勢，強化信息報送機制。人民調解具有網絡健全、聯系群眾、方便及時的優勢。目前，全市各區縣司法行政機關和人民調解組織都建立了土地承包糾紛信息的“雙報”制度，建立起了覆蓋社會面的信息網絡，全市各基層調解組織對于本轄區內發生的糾紛信息，每天向所在地區的街鄉政府和司法行政部門匯報，及時發現引發群體性事件的隱患和苗頭，同時加強對糾紛信息的搜集整理、綜合分析，查證、甄別和利用情報信息的能力。對群體性事件做到早發現、早報告、早控制、早化解，為地方黨委、政府依法妥善解決農村土地承包糾紛提供了準確依據。

（四）控制事態發展，做好依法調處工作。土地承包糾紛涉及面廣，調處難度大、容易激化。因此，各司法所和調解組織在調處農村土地承包糾紛過程中，都將控制事態發展，防止矛盾激化作為調解工作重點。按照分類指導、個案處理、積極引導、依法化解的原則開展調處工作。對于因土地承包合同履行、合同變更、解除、相鄰糾紛等引發的矛盾能夠通過《土地承包法》、《合同法》和《民法通則》的有關規定進行積極調解；對于調解不了或不宜調解的糾紛也都積極引導他們通過合法的途徑解決，盡最大努力防止糾紛激化。

（五）參與合同把關，做好地方黨委、政府參謀助手。土地承包糾紛有相當一部分是由土地承包合同制定不規范引發的。全市各司法所和調解組織在調處土地承包糾紛的同時還協助有關部門開展了對原有合同的審核工作，并積極參與新簽訂土地承包合同的把關工作。

四、人民調解組織在調處土地承包糾紛中面臨的問題

由于農村土地承包糾紛的形成有其復雜的原因、背景，從根本上說，它是涉及農民群眾切身利益的重大問題。在調處此類糾紛中基層司法所和人民調解組織盡力作了多方面工作，但也有許多無奈。

（一）因為農村土地承包糾紛涉及農民群眾切身經濟利益。每個糾紛都涉及土地、資金等具體利益問題。因此，僅靠司法所和人民調解組織的說服教育和思想工作只能是在一定程度上控制事態、暫時延緩矛盾糾紛的激化，很難從根本上解決問題。

（二）目前，在調解此類糾紛中使用的方法絕大多數只是延緩矛盾的措施，給農民一些眼前利益，使事態暫時平息，并非治本的解決問題。一旦時過境遷，許多問題還可能重新爆發。

（三）司法所、人民調解委員會不是決策機關。平時其許多意見不能被采納，發生問題時有些糾紛法院可以不受理，公安機關可以不介入，但司法所無法回避。然而，由于司法所和調委會未經授權不可以能提出具體解決問題的措施，因此，農民一句“你說話算數嗎？”就完全可以把他們頂回來。

另外，一面是黨的政策，一面是國家的法律，也常常使我們的調解人員陷入兩難之中。

五、化解當前農村土地承包糾紛的一些建議

解決農村土地承包糾紛問題從本質上講是要堅持黨在農村的基本路線、方針、政策的問題，是一個嚴肅的政治問題。各司法所、人民調解組織應當明確，解決土地承包糾紛應當實行標本兼治。

（一）從治本上講，司法所和人民調解組織應主動協助黨委、政府做好以下工作。

1、應以農村土地承包糾紛反映出的問題為樣本，普遍、深入地在農村各級黨政干部和廣大農民群眾中進行一次黨的農村政策教育。黨的實事求是思想路線教育，尊重客觀規律和社會主義市場經濟的教育。

2、切實加強對農村土地確權工作的領導，切實把土地確權工作搞扎實，并全面清理一下歷年來遺留的各種問題，包括目前未顯現的矛盾隱患。這里關鍵是讓農村基層干部明確土地與農民利益的關系，要轉變干部包辦一切的做法，真正讓農民自己面對市場。

3、解決失地農民的保障問題。使有就業能力的失地農民能夠有就業保障，喪失勞動能力的有養老保障。

（二）從治標角度上講，司法所和各級人民調解組織應主動協助黨委、政府采取以下措施解決農村土地承包糾紛問題。

1、對涉及農村土地承包問題的有關事項進行一次全面的排查、梳理和綜合分析，要從中發現糾紛的苗頭，及時做好疏導化解工作；要從中發現潛在的糾紛隱患在準確分析判斷的基礎上，提出化解措施，使隱患徹底消除。

2、對今年以來已經調解過的糾紛進行一次全面的復查清理。區分以下情況，分別處理。凡是已徹底解決的予以消號；基本解決了,還有少量遺留問題的，應采取措施徹底解決；只是暫時緩解了事態并未根本解決的問題，要分析原因及時向黨委、政府或有關部門報告，提出對策，努力創造解決問題的條件。

3、加強法制宣傳教育，做好《土地承包法》、《村民委員會組織條例》、《北京市農村集體資產管理條例》和有關農村土地確權工作的一系列政策宣傳教育工作，使黨的路線、方針、政策讓廣大農村基層干部和廣大農民群眾了解掌握，認真貫徹執行。

4、加強對具體糾紛的調處和疏導工作，各司法所和人民調解委員會要認真貫徹北京市司法局《關于進一步做好農村土地承包糾紛調處工作的通知》中提出的具體要求，本著嚴格執行黨的政策和國家法律、法規確定的原則，具體區分不同類型的糾紛，采取個案化解的方式，努力做好涉及農村土地承包糾紛的調解工作。對確實無法調解解決的，要努力控制事態，防止矛盾激化，引導當事人通過司法途徑或其它途徑妥善解決問題。

5、加強有關信息報送工作。各司法所、人民調解委員會要密切關注涉及土地承包糾紛的動態，及時向黨委、政府和司法行政機關報送相關信息，反映社情民意。

要積極為黨委、政府決策提出司法建議，切實發揮司法助理員、人民調解員身在基層、熟悉情況、懂得法律的優勢，對有關問題及時出主意、提建議、主動做好工作。

要有連續作戰和打持久戰的精神準備，調解涉及農村土地承包的許多復雜問題不是可以一蹴而就的，要耐心做、反復做、堅持不懈。