司法作用的調查與思考

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如何妥善處理發展中的社會矛盾，是構建和諧社會推進平安建設必須解決的問題。實踐證明，強化人民調解工作地位和作用，可以及時將矛盾糾紛消滅在萌芽狀態，化解在基層。為進一步發揮人民調解在化解矛盾糾紛中的獨特優勢和作用，根據縣委“服務企業，服務農村”兩服務的安排，我局特組織了相關人員對我縣人民調解工作地位和作用進行了專題調研，并針對一些影響人民調解工作地位和作用發揮的薄弱環節提出相應的解決對策。

一、我縣人民調解工作地位和作用發揮的現狀

近年來，我縣人民調解工作在各級領導的重視與支持下，不斷健全調解網絡，創新調解機制，探索調解新路子，充分發揮了第一道防線的作用，把大量的民間糾紛消除在萌芽狀態，化解了大批民轉刑案件及群體性事件，有力地維護了基層社會穩定，促進了縣域經濟穩步、快速發展，得到了上級領導的充分肯定。

據統計，5年來，全縣各級調解組織認真貫徹“調防結合，以防為主”的方針和小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交的要求，共調處各類矛盾糾紛5217件，成功5192件，調解成功率達99%以上，其中，成功調解疑難復雜糾紛和難點、熱點糾紛1799起，防止民間糾紛轉化為刑事案件90件，制止群體性械斗40起，涉及500多人，防止群眾性上訪23批次，涉及300多人。實踐證明，我縣人民調解工作發揮了以下幾方面的作用。

（一）起到了化解矛盾糾紛的“金鑰匙”作用。各級調解組織充分發揮其貼近基層、貼近群眾的優勢，有效充當民間糾紛的和事佬。調解強調的是如何解決問題，而非追究孰是孰非，多以道德量責任，多用責任講承擔，且調解程序相對簡單，故當事人在心里易于接受，因此自愿履行率也高，據統計5年來，通過調解解決達成5千多件協議，自動履行率達99%以上，目前，調解已成為了化解矛盾糾紛的主要手段。

（二）起到了黨和政府聯系群眾的“連心橋”作用。針對黨和政府一系列新政策的出臺，由于部分群眾的不理解，造成了執行的偏差，同時造成了黨群干群關系的緊張，各級調解員充分發揮知法、懂法的優勢，通過宣傳政策、法律，有效地疏導黨群干群關系。如2005年我縣整治違章建筑政策的出臺，對相鄰建筑涉及拆除或罰款不同處理，引起了部分群眾的異議，對此，廣大調解員通過對農保地、建設用地等政策法規的宣傳，使得這一政策得到了較好的執行。

（三）起到了維護社會穩定的“穩壓器”作用。我縣近2千名調解員，通過每月一次及重大節慶日的矛盾糾紛排查與調處，及時將一些矛盾糾紛化解在萌芽狀態。對一些重大疑難糾紛，調解為當事人提供了一個平等溝通的平臺，鼓勵其以積極的姿態共同面對問題和解決問題，從而有力地促進了社會的和諧與穩定。如去年“10•21”交通事故引起的抬尸堵路糾紛，在縣長王國忠、副縣長王以好的等縣領導的高度重視下，城關辦事處調解組織及時介入，通過耐心細致的交流，分析利弊得失，終于使此事得到圓滿的解決。

（四）起到了化解信訪問題的“減壓閥”作用。信訪問題是各級領導最為關注的問題之一，對一些信訪的苗頭性事件，我縣各級調解組織及時介入，通過析法明理等方式予以解決，對那些一時解決不了的問題，積極引導當事人通過合法的方式解決合理的訴求，從而有效地緩解了信訪工作的壓力。如去年9月份因*諾馬迪家私廠拖欠工資引發圍堵楚門鎮人民政府的信訪案，楚門鎮調解組織及時介入，此事因老板已逃跑，無法直接進行調解，故積極引導當事人通過法院訴訟途徑予以解決，在楚門鎮調解組織幫助下，通過了法律援助形式將此事及時解決。

二、當前影響我縣人民調解工作地位和作用的發揮有關薄弱環節

雖然我縣在人民調解方面做了大量卓有成效的工作，但與有效解決新時期人民內部矛盾還有很大的差距，當前仍有許多影響與制約人民調解工作職能發揮的因素，歸納一下，主要有以下幾個方面。

（一）對調解工作重視程度不夠。特別是部分鎮鄉黨委政府對調解工作認識、重視和支持力度不夠。一是把調解工作當成軟任務，認為調解工作未納入縣里年度工作考核的硬指標，可抓可不抓。二是認為調解工作起不了大作用，有了糾紛找法院，發生案子有公安，“輕防重打”思想突出。三是在實際工作中也沒有注重發揮各級調解組織的作用，常常是部署調解工作越過調委會，檢查指導繞過調委會，工作評比不提調委會，未能真正把人民調解工作拿在手上抓。黨委政府的認識沒解決，加之社會各界對人民調解在化解糾紛，防止矛盾激化中的作用缺乏認識，出現糾紛，當事人大都寄希望于政府解決和訴訟解決。

（二）調解隊伍整體素質比較薄弱。主要表現為一是文化程度低、業務素質不高。就今年統計數據來看，目前，我縣共有調解員1928人，其中，大專以上學歷只有114人，占總人數的5.9%，初中及以下達76%。二是兼職過多，精力分散。他們往往身兼調解綜治等多項職責，工作繁忙，眾多調解員缺乏專業知識和技能，文化偏低，對法律、政策的理解運用不到位，較難勝任和應對重大疑難糾紛及新時期出現的新糾紛的調處。三是人員流動過頻，工作連續性不強。一方面是鄉鎮司法助理員流動過與頻繁，另一方面是特別村（居）他們的調解員98%以上是由村干部兼任，無專職調解員，每三年一屆的村居換屆，就導致一批已接受過指導，參加過培訓，正熟悉業務的調解員（村居干部）被替換，而后任者又有一個從頭培訓、指導與熟悉過程。

（三）對調解工作的管理、指導力量不足。一是司法所人員少、工作面寬。對基層人民調解委員會的指導和監督主要由司法所負責，但是我縣直屬司法所建設面臨重重困難，使得對人民調解工作的管理和指導顯得力量不足。雖然我縣11個鎮鄉都建立了司法所，但除城關、坎門、清港有3名專職司法所工作人員外，其他鎮鄉司法法均為1—2人，此外，司法所除指導參與疑難民間糾紛的調處外，還承擔社區矯正、依法治理等工作職責。在指導調解工作中，由于缺少必要的交通工具及指導經費，往往使指導管理工作難以深入開展。二是業務指導主體相對單一。按照《人民調解委員會組織條例》的規定，人民調解委員會在基層人民政府、司法所和基層法庭共同指導下進行工作，但目前全縣只有港北1個法庭，導致人民法院與調委會聯系相對減少，調解業務指導責任基本上落在了司法所肩上。

（四）調解工作的規范化程度不高。隨著人民調解協議被賦予法律效力及公民法律意識的提高，人民調解工作的規范化水平，已成為當前發揮調解職能作用，樹立人民調解公信力的關鍵。雖然我縣近年來通過了“人民調解案卷評比”等各項措施，積極推進人民調解工作規范化建設，但一些鄉鎮及村居調委會工作程序不規范，在調處矛盾糾紛的過程中“重口頭、輕程序”，有的對調解案件沒有登記造冊，有的缺少調解筆錄，有的調解文書及調解協議制作不規范。

（五）調解經費保障不力。目前，縣財政核拔給我局的業務調解經費只有10萬元，面對近2千名的人民調解員的日常指導，經費問題顯得捉襟見肘。在調解報酬落實方面，一些村居（社區）由于受村級集體經濟薄弱的影響，往往連誤工補貼都難以得到落實，這嚴重的挫傷了他們的工作積極性和主動性，更難吸納懂法律、懂政策的較高素質人員充實到調解隊伍中來。

三、提升新時期人民調解工作地位和作用的對策

為推進人民調解工作的可持續發展，筑牢預防化解社會矛盾糾紛的第一道防線，我們要充分樹立有作為才有地位的工作思路，要在加強宣傳，強化考核，深化指導，加大投入，構建“大調解”格局等方面做好文章。

（一）加強宣傳，營造調解工作的良好氛圍。人民調解工作是維護人民群眾根本利益，建設“平安*”“和諧*”的一項重要工作，是社會利益協調機制和預警防范體系建設的重要內容，是社情民意反映的重要渠道，是改進群眾工作、密切黨群、干群關系的重要途徑。要充分發揮人民調解在解決矛盾糾紛中的簡、便、快、省等獨特優勢，同時要大力宣傳人民調解在社會矛盾糾紛解決機制中的“穩壓器”作用，讓各級領導充分認識人民調解工作的作用。同時也要人民群眾認識人民調解解決問題的途徑與訴訟、信訪的途徑不同，讓人民群眾認識、了解、支持、參與人民調解工作，使人民調解成為公民解決矛盾糾紛、維護自身合法權益的重要選擇。

（二）強化考核，使調解工作落到實處。一是建立領導責任機制。由縣到鄉鎮成立綜合領導小組，建立由黨政一把手負總責，分管領導具體抓，綜治牽頭協調，法院、公安、司法、民政、土地、林業、城建、勞動等職能部門各負其責、相互配合的工作機制。二是建立嚴格的考評機制?？h里要統一將調解作為綜合治理中的單項工作，對各鄉鎮（辦事處）、縣直各部門進行年度工作考核，并層層簽訂目標責任書。三是建立獎懲激勵機制。以縣政府名義，每年一次對調解工作進行總結表彰。與鄉鎮考核掛鉤，對調解工作做得好有受過表彰的調委會及調解員的鄉鎮予以表揚，對調解工作做得差的鄉鎮予以批評，通過表彰激勵、通報批評等獎懲制度的兌現執行，從制度上保障我縣調解工作落到實處，收到實效。

（三）加大投入，完善調解工作經費保障?？h財政要按照財政部、司法部《關于進一步加強人民調解工作經費保障的意見》及省委辦公廳、省政府辦公廳《關于進一步加強新時期人民調解工作若干意見》的要求，落實好調解指導經費和補助經費，保證我局對人民調解工作的管理和指導。各鄉鎮也要從同級財政中安排一定資金，支持和保障司法所及同級調解組織正常開展調解工作。設立好每年一次的調解工作表彰經費，落實好人民調解員的勞動報酬和培訓經費，以穩定調解隊伍，提高工作積極性。

（四）加強直屬司法所建設，深化對調解工作的管理和指導。一是要按照省司法廳有關直屬司法所建設的要求，理順管理體制，確保司法所工作有人抓、有人管、有人干。二是要積極爭取當地黨委、政府的重視支持，加強與有關部門的協調和溝通，努力解決司法所的經費問題，改善辦公條件，落實必要的辦公經費和工作補貼等，確保司法所正常開展工作，履行好各項職能作用。三是要加強司法所與綜治辦、派出所、法庭等部門的橫向溝通協調，善于發揮聯合調解機制效應，借助外力，形成合力。

（五）推進專職調解隊伍建設，努力構建“大調解”格局。要以鄉鎮調委會為依托，逐步建立專職調解員隊伍，走調解專業化路子，使一批熱愛調解工作、熟悉調解技能，掌握相關法律知識的人員充實到調解隊伍，形成以專為主，專兼互補的調解隊伍陣容。在“大調解”格局構建方面，一是在繼續鞏固村（居）、鄉鎮（辦事處）人民調解委員會的基礎上，根據形勢發展需要，積極穩妥地發展行業性、區域性人民調解組織，目前，特別要在醫療和交通2個行業抓好落實。二是大力加強村級調解組織的規范化建設。對換屆后的村級調解組織進行全面摸排和整頓，按照“五有”（有相對固定的辦公場所、有人民調解委員會標牌、有印章、有調解文書、有統計臺帳）和“四落實”（組織落實、制度落實、工作落實、報酬落實）的要求，規范人民調解委員會組織建設，確保矛盾糾紛發生時先有人民調解組織發揮“第一道防線”作用。三是整合社會資源，發動全社會力量，建立健全各級聯調工作機制，將矛盾納入社會總體控制、合理分流、依法解決的軌道上來，更好地發揮人民調解工作預防和調解矛盾的作用。