勞保就業制度改革回顧與思考

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中國的就業增長和結構變化是30年改革、開放和發展的結果。因此，理解就業的增長和結構變化機制，是我們認識中國改革、開放和發展的一個重要側面。反過來也是一樣，這個時期特殊的就業問題，以及就業制度改革的過程與成績，也需要在改革、開放和發展的大背景下進行研究，才能更深入地認識其本質。

一、勞動力市場發育遵循經濟改革整體步驟與邏輯

中國在改革開放時期的經濟增長，是一個二元經濟轉換的過程，中國特殊的改革、開放和發展變化，又賦予這個過程一系列中國特色。

首先，在如何通過經濟增長和產業結構變化創造就業機會，消除勞動力無限供給特征這一點上，中國的現實與劉易斯理論模型是一致的。在實現二元經濟結構轉換之前，農業中存在大量剩余勞動力，城鄉勞動力市場處于制度性分割狀態，以及因此形成的農村向城市轉移勞動力工資水平長期停滯等，是這個階段的顯著特點。另一方面，伴隨著改革和發展的迅速推進，即勞動力市場的發育和人口紅利被充分利用，上述特征被不斷消除，迎來了中國經濟發展的重要轉折點，勞動力市場也進入到一個更為成熟的發展水平。

其次，中國的二元經濟轉換，同時又是從計劃經濟向市場經濟體制轉軌的過程，集中表現為勞動力資源從計劃配置向市場配置的機制轉變。在經歷就業迅速擴大和遭遇勞動力市場沖擊的同時，就業形式和就業增長方式發生了巨大的變化。通過實施積極的就業政策和強化勞動力資源的市場配置，中國強勁的經濟增長一直伴隨著城鄉就業的快速增長。這個趨勢在20世紀80年代后期開始的國有企業固定工就業制度改革，以及90年代后期國有企業進行減員增效改革以來并沒有改變。但是，就業結構以及推動就業增長的構成因素卻發生了巨大的變化，非公有經濟、中中小企業以及非正規部門成為就業創造的主力軍，也表明勞動力資源的市場配置機制，在就業擴大中逐步取代了計劃經濟的配置機制。

最后，上述同一過程又是在經濟全球化背景之下，通過擴大對外開放而實現的。經濟全球化的總趨勢是國際貿易的空前發展。中國在勞動力的質量和價格上體現出來的資源比較優勢，通過確立了勞動密集型產品在國際市場的競爭地位而得到發揮。在改革開放的30年中，世界經濟正迎來其新一輪全球化高峰，中國通過加入世界貿易組織，深深地融入經濟全球化過程之中，并成為最大受益者。在世界貿易總量迅速增長的同時，中國對外貿易以更快的速度增長。此外，資本在世界范圍的流動與配置，為中國提供了來自外部的更有效率的資源配置能力。

遵循于經濟改革整體邏輯與步驟，勞動力市場的發育也是伴隨著農村家庭承包制的實行及其效果的顯現，以農村勞動力這種生產要素的重新配置為標志而起步，并逐漸推進到城市，以漸進和激進結合的方式進行的。

二、農村勞動力重新配置與城鄉一體化

中國的經濟改革是20世紀70年代末從農村開始的，主要從實行農業家庭承包制起步。一旦這種改革對于農業生產產生巨大激勵效果，并且大幅度提高生產效率之后，農業勞動時間大大節約，形成公開的勞動力剩余，便開始了勞動力資源重新配置的過程。因此，家庭承包制這個農業經營的基本制度，對于農戶勞動力的重新配置具有更加重要的效果，即它除了具有調動勞動積極性的基本效果之外，同樣重要的是，通過給予農戶安排勞動時間、決定勞動方式和勞動內容的自主權，解放了勞動力這一最重要的生產要素。因此，我們可以把這項改革看作是勞動力市場改革的出發點和認識改革過程的邏輯起點。

從轉移的途徑和過程看，農村勞動力轉移依次有以下幾個步驟。第一步是在農業內部從（以糧為綱的）種植業部門向林牧漁業部門轉移，使農業內部的生產結構和就業結構得到了調整。第二步是在農村內部向以鄉鎮企業為主要載體的非農產業轉移。第三步便是農村勞動力跨地區和向城鎮的流動。

各種制度障礙的逐漸拆除是勞動力得以跨地區流動的關鍵。20世紀80年代以來，政府逐步解除限制農村勞動力流動的政策。隨著農村勞動力就地轉移渠道日益狹窄，1983年政府開始允許農民從事農產品的長途販運和自銷，第一次給予農民異地經營以合法性。1984年進一步放松對勞動力流動的控制，甚至鼓勵勞動力到臨近小城鎮打工。而到1988年中央政府則開了先例，在糧票制度尚未取消的情況下，允許農民自帶口糧進入城市務工經商。

到20世紀90年代，在對待農村勞動力流動的政策傾向上，政府本身產生了分野，包括中央政府和地方政府之間，以及勞動力流出地政府和流入地政府之間。盡管如此，勞動力流動的積極作用是不容忽視的，即便是對于勞動力流入地的政府也是如此。即便存在這種不同的政策傾向和政策的周期性搖擺，中央政府和地方政府仍然分別采取了一系列措施，適當放寬對遷移的政策限制，也就意味著對戶籍制度進行了一定程度的改革。

中央政府對于農村勞動力轉移重要性的認識，對于改革的推進作用十分明顯。從2000年開始，中央政府的有關文件表現出對農村勞動力流動的積極支持和鼓勵，明確提出改革城鄉分割體制，取消對農民進城就業的不合理限制的指導性思路，被稱作城鄉統籌就業的政策。這種政策傾向明確寫進2001年公布的“第十個五年計劃綱要”和2006年公布的“第十一個五年規劃綱要”中。并且，這種對待勞動力流動的鼓勵政策，通過改善流動人口的就業、居住、子女教育、社會保障條件，逐漸成為可執行的措施。這些政策變化，歸根結底是中國政府對于現實中制度需求所做出的積極反應，因而是順應經濟發展階段性變化要求的。

地方政府對戶籍制度改革的力度也明顯加大。近些年來，大多數省市在戶籍制度改革方面做出了頗為不凡的動作。一個具有共性的改革，是嘗試建立城鄉統一的戶口登記制度。到2007年，全國已有12個省、自治區、直轄市，相繼取消了農業戶口和非農業戶口的二元戶口性質劃分，統一了城鄉戶口登記制度，統稱為居民戶口。另外，很多城市進一步放寬落戶條件，以準入條件取代各類進城人口控制指標。

但是，改革遇到了種種難題。其中最突出的問題就是，地方政府發現，戶籍制度實際上并不是一個簡單的人口登記制度，其核心是戶口背后所包含的福利差異。當改變了戶籍登記的歸類方式或者放寬了落戶條件之后，現行的城市財政體制和公共服務體制卻無法應對加大了的負擔。結果是，戶籍登記方式的改變沒有實質內容，即作為統一的居民戶口中居住在農村的那部分人口，甚至按照條件落戶在城市的新居民，仍然不能平等地享有城市人口所享有的社會福利、社會保障和公共服務。經過一個周折之后，戶籍制度改革的路徑更加清晰了。戶籍制度改革的目的就是形成一個一體化的勞動力市場和城鄉統籌的公共服務體系。

目前與戶籍身份附著在一起的種種福利因素，如社會保障、社會保護、教育獲得以及其他公共服務，都處于改革的過程中。不僅中央政府把縮小城鄉公共服務差距作為重要的政策目標加以實施，地方政府也認識到了改變這個方面的現狀，將是更加有效地改革戶籍制度的途徑。歸根結底，戶籍制度改革的實質并不在于是否放寬了入籍的條件，而根本在于是否把福利因素與戶籍身份相剝離。因此，把戶籍制度與這些領域的改革相結合，從而形成一種互相補充、相互促進的關系，有助于政策調整和制度改革的推進，也抓住了改革的實質內容。

隨著勞動力流動政策環境的逐步改善，農村勞動力流動的規模和范圍都大幅度提高，形成人類和平歷史上最大規模的流動勞動力群體。在這種自由的流動擇業和就業過程中，農民工工資的地區差異逐漸縮小，甚至他們與城市普通勞動者之間的工資差異也趨于縮小。根據經濟學原理，這種工資趨同恰恰是勞動力市場一體化程度提高的標志。事實上，由于農民工的就業市場與城市本地普通勞動者的就業市場逐漸融合，城市職工的工資也出現了相同的地區間趨同現象，是勞動力市場一體化程度提高的表現。而伴隨著勞動力市場供求關系的改善，出現了全國范圍的“民工荒”現象，長期踟躇不漲的農民工工資，也開始以較快的速度提高。

三、城市就業沖擊與勞動力市場發育

城市勞動就業制度的改革是從增量上開始的。1980年政府推行的“三結合”就業模式（即在國家統籌規劃和指導下，勞動部門介紹的就業、自愿組織就業以及自謀職業三者的結合），第一次突破了城市勞動力配置的完全計劃化，形成了一個邊際意義上的政策調整。同時，它與對產業結構調整和所有制多元化的最初認同是相互補充的政策。勞動就業制度的存量改革始于1987年開始的“搞活固定工制度”改革，在要求企業招收新工人一律實行勞動合同制，企業與職工自愿簽訂勞動合同的同時，改革也涉及企業原有職工，標志著城市以國有企業為重點的勞動就業政策改革的全面開展。

與此同時，20世紀80年代初開始的國有企業放權讓利式改革的每一步深入，其實都意味著企業在使用勞動力方面自主權的擴大。也就是說，隨著國家逐步擴大國有企業的包括勞動用工權在內的各項經營自主權，企業管理者開始具有篩選、解雇職工的合法權，也有權根據企業效益和職工的表現決定和調整工資水平。這個制度條件具備以后，隨著企業競爭壓力的提高，企業雇傭行為就傾向于市場化，“鐵飯碗”就逐漸被打破。

20世紀90年代末以來，在職工大批下崗，城市失業率上升的情況下，政府實施了一系列政策，采取了很多措施緩解勞動力市場壓力，涉及政府自身、企業和勞動力等不同層面。在這個促進就業和再就業的過程中，政府顯然是不可替代的角色，涉及就業、再就業的重大政策的實施、重要制度的建設和重要服務體系的建立，政府都參與其中，承擔主要責任。

雖然政府對于特殊困難群體的就業扶持起到了重要的作用，但是，就業崗位歸根結底不能依靠政府來創造。中國勞動力市場在經歷這次沖擊之前，非公有經濟已經獲得了很大的發展，因而為沖擊發生時應對城市職工下崗、失業的嚴峻局面做了一定的鋪墊。另一方面，通過拆除城鄉之間、地域之間、部門之間和所有制之間的制度分割，矯正生產要素價格信號，從而利用勞動力市場促進就業，比政府扶持本身可能產生的效果要大得多。因此，也可以說，政府積極就業政策的各種措施中，效果最明顯的莫過于勞動力市場機制作用的發揮。

改革以來，中國強勁的經濟增長一直伴隨著城市就業的快速增長。這個趨勢在20世紀90年代后期經歷勞動力市場沖擊以后并沒有改變，1995—2005年期間，即使不考慮農村進城勞動力就業，城市就業也增長了43.5%。而這種就業增長主要是通過改革以來非公有制經濟和非正規部門的擴大推動，由逐步得到發育的勞動力市場機制配置的。2002年以來按照國際勞工組織標準計算的城鎮失業率穩中有降。國有企業下崗職工基本生活保障向失業保險并軌已經完成，同時城鎮登記失業率卻相當穩定，也呈現下降的趨勢。

在20世紀90年代后期，國有企業進行旨在減員增效的就業制度改革之前，由于當時國有企業大鍋飯還沒有打破，雖然非公有制經濟已經得到了一定的發展，但是，其吸納就業的作用主要還是邊際上的。而一旦城鎮就業制度進行了根本性的改革，盡管在一段時間里發生了較為嚴峻的下崗和失業現象，但是通過包括下崗再就業政策、失業保險制度、基本養老保險制度和最低生活保障制度的重建，而保證了基本平穩的過渡；同時通過勞動力市場的發育和持續的經濟增長，保證了就業的擴大，最終實現了勞動力資源由市場配置的改革目標。

四、勞動力市場轉型和發育的三個特征

就業制度的改革或勞動力市場的發育，整體上保持著穩健、漸進的推進節奏，在一些特定時期也發生了相對激進改革的事件。從一個改革整體和相對長的時間，結合就業增長和結構變化的真實情況看，勞動力市場的發育在改革中并不處于滯后地位。中國勞動力市場轉型和發育，清晰地顯示出三個重要特征。

第一個特征是增量調整與存量調整兩種改革方式并用。一般認為，中國經濟改革的特點是以增量調整為主的漸進方式。然而，勞動力市場的轉型與發育卻結合運用了漸進和激進的兩種方式。中國勞動力市場在經歷這次沖擊之前，非公有經濟已經獲得了很大的發展，因而為沖擊發生時應對城市職工下崗、失業的嚴峻局面做了一定的鋪墊。同樣，由于城鄉勞動力市場在此前得到的發育，使得遭受沖擊以后的高速經濟增長同步地創造了大量的就業機會，不僅化解了嚴峻的勞動力市場沖擊，而且通過各種市場化的途徑促進了就業、再就業、創業和勞動力流動，使城鄉就業增長實現了一個新的跨越。

第二個特征是數量調整和價格（工資）調整兩種改革方式并用。其他轉軌國家的經驗表明，由于轉軌時期的經濟增長衰退，在勞動力市場的調整中，當以數量調整為主時，則出現嚴重的失業現象，造成社會動蕩。而當以價格（工資）調整為主時，由于工人工資大幅度下降，會產生嚴重的貧困現象，同樣導致社會不安定。中國的就業制度的改革經歷了若干步驟，把兩種調整方式加以綜合利用，最大限度地發揮了改革的正面效果，消除了調整的負面效果。

在改革較早階段，通過邊際改革的方式進行了工資的調整。通過吸引農村剩余勞動力進入城市勞動力市場，以及用新的機制吸納新增勞動力，把計劃經濟時期和改革初期形成的制度性工資調整到接近市場均衡的水平。隨著這個新生勞動者群體規模的擴大，總體工資水平逐漸接近市場均衡水平。但是，對于已經在國有企業和城鎮集體企業就業的工人來說，制度性工資卻成為既得利益，難以調整，同時形成了大規模的冗員。繼而，借勞動力市場沖擊的時機進行了數量調整。一方面，大規模失業和下崗以一定的代價實現了數量調整，另一方面，失業群體在實現再就業的過程中，只能接受市場形成的工資水平，從而同時進行了工資的調整。而工資調整的結果意味著勞動力資源在越來越大的程度上通過市場配置，從而有利于就業的擴大，進而消除了數量調整的負面影響。

第三個特征是“自下而上”和“自上而下”兩種改革方式并用。中國就業制度改革過程具有激勵相容的特點，即城鄉勞動者追求收入增長與各級政府追求提高居民收入、縮小收入差距的目標，在擴大就業這個點上達到相會。在整個勞動力市場轉型過程中，一方面是尋求就業機會的城鄉勞動力突破制度的束縛，自發地跨越城鄉、地區、部門和所有制界限，另一方面是政府因應這種勞動力流動性增強的新情況和新的制度需求，有節奏地放松制度限制，并相應地對傳統體制進行改革。在遭受勞動力市場沖擊的特殊時期，為了應對嚴峻的勞動力市場壓力，政府不僅著眼于通過社會保障體系的建立，對失業群體進行社會保護，更重要的是利用各種有效手段擴大就業，并在實際中逐步確立了就業優先的政策制定和實施原則，因此，這種上下結合的改革方式，保證了政府職能與市場作用的方向通常是一致的。

作為改革特別是勞動力市場發育以及經濟發展的結果，中國經濟已經進入一個發展階段的轉折點。由于這個轉折點以勞動力無限供給性質的逐漸改變為表征，所以，我們不妨借鑒發展經濟學的現成名稱，將這個轉折點叫做“劉易斯轉折點”。這個轉折點的到來，并不意味著就業和社會保障制度改革的完成，而是標志著一個制度變遷的新階段的來臨，并且對經濟發展方式的轉變、勞動力市場制度模式的選擇等提出的新的任務。