財政預算執行審計思考

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內容提要：預算執行審計是法律賦予審計機關的一項基本職能，是國家審計永恒的主題，是各級審計機關的首要任務。但當前預算執行審計中的諸多問題困擾著預算執行審計的先進性。所以，審計機關要把握時代脈搏、創新思路，深化預算執行審計。

關鍵詞：預算執行審計存在問題創新思路

深化財政預算執行審計的思考

預算執行審計是法律賦予審計機關的一項基本職能，是國家審計永恒的主題，是各級審計機關的首要任務。在發揮審計職能、維護地方經濟秩序、推動財政體制改革和促進地方經濟健康發展方面發揮了重要作用。隨著我國社會主義市場經濟體制下公共財政體框架的建立，財政預算管理體制正在發生重大變革，這些都將對預算執行審計的工作目標、內容、審計的方式產生深遠的影響。所以，不斷發展與完善預算執行審計已經成為各級地方審計機關的當務之急。

一、財政預算執行審計是政府審計的首要任務

（一）在促進依法行政中有所為。民主法治是和諧社會的首要特征，依法行政是民主法治的具體化。預算執行審計應把與社會公眾息息相關的執法部門、有收費和罰款的執收執罰單位作為重點對象，檢查執收執罰單位職責權是否明確、執法主體是否合格、執法行為是否合法合規、執法是否公平公正，加強對行政執法權的監督，促進社會和諧。

（二）在推進改善民生中有所為。預算執行審計應把與人民群眾息息相關的民生問題作為重點，監督社會保障、農村義務教育、基本醫療衛生、農業投入、扶貧、新農村建設等專項資金的預算執行情況，檢查惠農、惠民政策落實和惠民工程投入及效益情況，切實維護人民群眾的利益，促進實現經濟發展成果由人民共同享有的目標。

（三）在服務經濟發展中有所為。國民經濟又好又快發展是構建和諧社會的基礎，促進經濟發展是審計監督的重要使命。預算執行審計緊緊圍繞中央財政政策和黨委、政府重大經濟決策，監督各項財政經濟政（決）策的落實到位，加強本級預算執行審計，分析預算收入來源和結構，剖析預算支出結果和支出結構，為政府財政經濟決策提供依據，為促進經濟發展服務。

（四）在維護財經秩序中有所為。一方面，預算執行審計可以促進政府及其職能部門依法聚財、依法理財、依法用財，不斷提高財政財務管理水平，促進提高財政資金使用效益，為維護社會穩定服務。另一方面，預算執行審計對違反財政法規的問題作出審計處理和處罰，對嚴重的違法違紀問題還要移送紀檢監察或司法機關進行查處，追究相關責任人的責任，為反腐倡廉建設服務。

（五）在推動管理改革中有所為。預算執行審計發現問題，客觀分析，綜合評價，提出建議。一是從促進改進管理，堵塞漏洞，提高效率入手，提出加強財政財務管理的建議。二是從體制制度入手，針對體制制度存在的缺陷，提出深化財政管理改革的建議，建立長效機制。

二、地方預算執行審計工作存在的問題

自1996年地方預算執行審計開展以來，預算執行審計揭露的問題大同小異，而且這些問題被審計單位是屢查屢犯，值得我們認真思考。

（一）預算執行審計中宏觀意識、大局不強，影響了審計的深度和層次。審計工作要堅持服務大局，以科學的發展觀為統領，樹立為國家和地方宏觀經濟發展服務和指導思想，這是對現代審計工作的要求和期望。而目前，我國各級地方預算執行審計的宏觀意識、大局不強，本級預算執行審計的目標是什么、應該發揮什么作用，在一些地方特別是我們縣級審計機關還不是很清楚，工作缺乏思路。對經濟運行中存在的深層次問題的挖掘和分析不夠，工作中多局限于對個案問題的提示，對財政管理中存在的越位、缺位、錯位等問題及造成的危害，缺乏更深層次的提示和分析，對共性與規律性的東西缺少歸納與綜合，沒有從根本上提出解決問題的意見和建議，因此造成有的部門機械地參照上級執行；有的則延續財務收支審計的路子，審計中往往只滿足于查處違紀違規問題，似乎這就是審計的全部目的，預算執行審計在很大程度上還停留在查錯防弊的低層次上。導致“同級審”失去應有的作用，無法達到預算審計的真實目的。

（二）審計自身的缺陷，影響了審計的質量和效率。一是審計資源整合不夠。預算執行審計全局“一盤棋”思路貫徹不徹底，業務部門單獨作戰、特別是各自作戰，形成塊塊審計，最后的審計報告也只能是內容拼湊，與主體有聯系但不緊密。二是審計深度不夠。審計機關人少事多，特別是一線審計人員少，而參與預算執行審計人員則更少，由于預算執行審計時間緊，內容多、任務很重，不可避免影響預算執行審計的深度。三是審計特色不突出。目前審計大多停留在預算執行真實性、合法性上，對財政支出效益性審計不夠，沒有對財政支出資金效益跟蹤問效，也使得審計無特色、無亮點。四是審計報告質量不高。審計報告平淡，以數字說數字、就事項論事項，缺乏綜合分析，政府及其職能部門無法采納和運用。五是審計適應能力不強。部分審計人員缺乏對國家財政政策、稅收政策、財政管理體制改革等方面的學習，知之甚少，因而對財政管理中的一些新情況、新問題比較惘然，不知所措，造成審計內容、審計重點、審計方式、審計方法得不到相應調整，審計效果也很差，對審計結果的質量造成了一定的影響。

（三）預算執行審計中法律強制力較差，影響了審計的權威性和規范性。地方預算執法審計中法律強制力較差的主要表現在：一是審計結果的落實力度差，對被審計對象的約束性不強。揭露問題，查處案件并不是審計的最終目的，落實審計結果，加強管理，完善內部控制制度，保證財政資金安全高效運行才是審計的根本目標。但在實際工作中，由于地方審計機關受制于地方政府，有的問題查出了，但在審計決定落實時就難了，致使有些問題屢查屢犯，影響了審計的權威性。二是對審計法規規章的執行力不夠，增大了審計風險。地方各級審計機關在工作中對審計質量的控制水平不一，影響了預算執行審計的質量。

（四）審計報告前后的差別。當前開展的預算執行審計有一種頭重腳輕的感覺，報告之前，全方位高度關注，審計機關也全身投入，報告之后冷冷清清，被動應付。審計成果運用效果不高，預算執行審計揭露問題表面上是財政等職能部門管理問題，實際上也是政府自身管理中存在的問題，政府則有一種“左口袋”與“右口袋”關系的考慮，一般多在內部協調，缺乏問責機制，起不到實質改進作用，審計成果運用大打折扣，影響審計人員依法行政積極性。并且由于審計機關弱顯勢單力薄。每年審計對象主要是財政、稅務、金庫（銀行）、發改委等有職有權的政府部門，審計既要核查，又要處理，有時確實顯得力不從心，有法不遮眾的感覺。

三、如何深化財政預算執行審計

財政預算執行審計一方面推動了預算管理的改革，另一方面也應順應預算改革的要求，結合公共財政逐步建立和完善的實際，進一步拓展思路、轉變觀念、不斷創新。

（一）明確同級審基本原則和指導思想，把握審計技巧，提高同級審宏觀監督意識。同級審的基本原則，應當有利于本級政府對本級財政收支的有效管理和人大常委會對本級預算執行及其他財政收支的監督；有利于政府財稅部門和其他部門有效地行使預算管理職能；有利于實現政府預算執行和其他財政收支審計監督工作的法制化。在同級審的指導思想上應樹立為政府、人大服務的思想，確保為政府加強財政收支管理服務與為人大監督預算執行和審批財政決算服務的一致性。為此，實施同級審一定要把為政府財政管理和決策服務與為人大監督預算執行服務結合起來；把查處財政部門組織預算執行中的違紀問題與揭露政府在處理財政問題時存在的不合理、不規范問題結合起來；把查處財政部門“近水樓臺先得月”的問題與反映財政部門在編制預算、分配、執行中存在的不合理、不規范現象結合起來，從而把同級審質量提高到一個新的高度。

（二）切實履行職能，突出審計重點性。同級審計重點可分為一般重點和個別重點，一般重點帶有普遍性，是各級同級審必須注意的重點，個別重點帶有特殊性，因不同地區經濟的發展狀況不同，預算執行重點不同而有區別，需要審計機關根據不同情況分別確定，突出抓好：一是重點審計對象。把組織預算執行的財稅部門始終擺在審計的首要地位，加大教育、社會保障、民政、水利、城建等重點部門、重點資金的審計，加大財政投資項目、與人民群眾息息相關的救濟救助、收費罰款等熱點、難點事項的審計，加大群眾信訪舉報、人大、政府交辦等事項的審計。二是重點審計內容。圍繞財政管理制度改革的主要特點，在全面摸清預算執行情況的基礎上，重點審計預算編制的科學合理性，預算調整項目，預算執行偏差大、影響年度預算平衡的項目，涉及財政體制變動和稅收管理體制的項目，年度財政預留支出項目，預算項目中數額大且未細化的項目，列收列支項目，非稅收入管理，政府負債和預算管理改革中部門預算、國庫集中收付、政府采購執行等情況。三是重點整改內容。重點關注上年度審計發現問題的整改情況，審計提出加強管理的意見的采納情況。

（三）堅持“三個結合”和預算執行審計一體化，提高審計效率預算執行審計是個系統性和綜合性很強的工作，需要審計機關上下聯動、各專業審計之間密切配合和協作，及時溝通信息，實現信息共享。一些審計機關只滿足于完成自身工作，缺乏全局和系統的觀念，上下級之間在內容上存在重復審計，一些審計成果沒有充分利用，造成審計力量和審計資源的浪費。個別下級審計機關對上級審計機關統一組織和安排的審計或調查項目完成不好，上下級審計機關信息渠道不暢，一些審計信息不能被及時采用，造成了不必要的浪費。在同一個審計部門內部各專業審計不配合財政審計，有的把預算執行審計理解為單純地對財稅部門的審計，各專業審計和專項資金審計缺乏宏觀的財政經濟意識。堅持“三個結合”，就是把對財稅部門的審計與對預算執行單位的審計結合起來，把本級預算執行審計與對下一級政府財政收支的審計結合起來，把預算執行審計與其他專業審計、專項資金審計及審計調查結合起來。實踐證明，“三個結合”是搞好預算執行審計的確實有效的方法。

（四）整合審計資源，豐富審計方式多樣性。隨著財政管理體制改革等財稅政策及征管方式的變化、不少部門的垂直上劃的實際，當前審計體制的局限性帶來了很多弊端，也應該隨之變化，審計機關應當調整審計方式，整合審計資源。一是實現審計信息共享性。涉及到上級返還補助等轉移支付資金，上級審計機關可通過下級審計機關核查并上報審計結果，同時上級審計機關也可將上級下撥的專項資金來源渠道、資金額度等審計信息傳遞下級審計機關，以便下級審計機關全面掌握專項資金來龍去脈。二是將單行的“上審下”、“同級審”整合，實行“上下聯合審計”方式。聯合審計可以實現“上審下”權威性優勢和“同級審”熟悉實情優勢互補，既可節省審計成本，又可節省被審單位的人力和時間，避免重復審計，提高審計工作效率，同時還通過“上審下”加大跟蹤問效問責力度，可促進“同級審”作用的發揮。三是豐富“交叉審”內涵，打破區域人員界限實行重點專項資金“跨區域組合審計”方式。實踐證明，“交叉審”效果好于“同級審”，但也存在地方與地方關系方面問題，如能在一個地區內，將轄區內審計人員重新組合編組開展審計，其效果比“交叉審”還要好。四是在財政投資領域、資產評估等方面可以借助社會審計力量，在審計跟蹤問效方面可以借助內部審計力量，充分利用其審計成果。五是比照稅收屬地征管的原則，上級審計機關也應將對國稅等垂直管理部門的審計，授權給下級審計機關，下級審計機關負責報告工作，實現審計機關同唱政府大部門審計一臺戲的和諧局面。

（五）提高審計人員素質，協調各方面關系，營造和諧的預算執行審計環境。本級預算執行審計涉及面比較大，業務比較雜。因此，本級預算執行審計工作能順利進行，很大程度上取決于參審人員的素質。一是有計劃地組織審計人員學習財稅專業知識和計算機輔助審計技術，注重培養復合型人才。二是加強工程造價、評估等財政財務審計專業以外專業培訓，優化審計人員專業結構，為績效審計提供技術支撐，創建審計特色，豐富預算執行審計。三是加強審計人員寫作能力培訓，促進審計人員既能查、又能分析、還能撰寫的能力水平提高，使審計報告最終能為審計工作服務，使審計成果得到最有效的運用。四是整合審計資源，精心組織實施，倡導團隊意識，以此來增強審計隊伍的戰斗力和執行力，進一步提高預算執行審計的效能。與此同時，和諧的審計環境是預算執行審計順利進行的保證。首先要處理好與被審計單位的關系，積極開展文明審計。審計與被審計單位不僅僅是檢查與被檢查的關系，也是相互協作、促進的關系。在預算執行審計過程中，審計人員要嚴格要求自己，遵守審計紀律。發現問題要耐心與相關人員溝通，這樣有利于對問題進行深入地分析和準確定性。二是協調與人大、政府等部門的關系，爭取他們對審計工作的支持。高質量地完成預算執行審計工作任務光依靠審計機關是不行的，審計工作的順利進行離不開人大、政府的支持和推動，審計結果的落實也需要相關部門的督促和配合。否則，預算執行審計只會流于形式，發揮不了真正的作用。

參考文獻：

1、《對深化同級財政審計的幾點思考》中國審計報羅永興

2、《深化財政預算執行審計的思考》審計署網站2007/12/12張勤喜

3、《當前地方財政預算執行審計存在的問題及對策》安徽省淮南市審計局陳宏偉

4、《地方預算執行審計現狀及發展》（中國審計2007年第18期白日玲，宮本勝，張潮蕾）