民政工作整體發展調研報告

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當前至今后幾年，民政工作將面臨許多新形勢、新情況和新問題，迫切要求我們更新觀念，理清思路，確保民政工作快速、健康、協調發展。近一段時間，我們認真學習貫徹第十一次全國民政會議和第二十一次全省民政會議精神，結合威海實際，圍繞民政事業的發展對如何整體推進城鄉民政工作進行了認真研究和探討，初步形成了以社區為平臺，整合城市民政工作，推進城鄉民政工作整體發展的工作思路。

一、審時度勢，適時轉變民政工作思路

——城市化大發展要求加強城市民政工作。經濟的持續快速發展，必將加快社會的城市化進程，特別是隨著戶籍制度的全面改革，城鄉人口比例將發生根本性逆轉。我們民政工作是做人的工作，是解決人的問題，城市人口的急劇增長必將增大民政工作在城市中的比重。同時，城市化發展的實踐證明，城市化水平越高，城市的聚集效應和規模效應越強。有關分析表明，50萬人口以上大城市的人均國內生產總值是20萬人口以下城市的2.5倍，200萬以上超大城市是它的3.35倍，其中每百萬元固定資產的工業產值要比全國城市平均數高出45%。可見，相同的投入，在人口集中的城市產生的效果，會比人口分散的農村高出幾倍甚至幾十倍，這就要求我們從投入產出的角度，從民政工作整體發展的角度，重視城市民政工作的研究，加大城市民政工作的力度。

——入世影響的不斷顯現要求民政工作“城鄉并重”。入世對民政工作的影響是全面的，既有城市的，也有農村的。入世后，農業和部分企業由于競爭力不強很難適應國際競爭，農民收入可能下降，城市失業人員短期內可能激增，導致城鄉社會保障壓力增大；國內民間組織職能的強化和國外民間組織的滲透，將沖擊現行城鄉民間組織的管理運行體制；WTO不僅將給我國帶來經濟、效益理念，還將帶來政治、文化理念，這會直接影響到我們的民主政治生活模式，對如何按照黨的指導方針推進城鄉基層民主政治建設提出了更高要求；隨著社會服務行業的開放，社會福利社會化工作也將受到一定影響，等等。這就要求我們在加強城市民政工作的同時，要兼顧農村民政工作，推動城鄉民政工作的協調發展。

——費稅改革的全面鋪開要求民政工作“以城帶鄉”。從試點情況看，費稅改革給農村民政工作帶來了新的難點和熱點問題，如優撫對象優待標準難以提高，優待金難以保障，農村特困戶救濟金難以籌集，等等。這些問題單靠農村力量很難解決，迫切要求我們站在“三個代表”的高度，從維護廣大農村人民群眾的根本利益出發，發揮城市民政工作優勢，充分挖掘和利用城市資源，積極幫助解決農村問題，實現城鄉民政工作整體發展。

二、搭建平臺，全面整合城市民政工作

社區作為城市管理的基礎單位，是城市居民生活的主要空間，因其居民具有較強的歸屬感、認同感和自我管理能力，而具備強大的整合力。我們只有以社區為平臺，以社區建設為總抓手，把其它工作有機融入社區建設當中，才能做到綱舉目張，事半功倍，全面整合城市民政工作。

（一）以理順城市管理體制和健全社區居民自治組織為著力點，全面推進城市基層民主政治建設。應按照“三下一轉”的原則，突出解決好簡政放權、重心下移、費隨事轉等問題，將相關事權和財權下放到社區，全面推行“一門式”辦公，切實增強社區的協管權和監督權，建立起政府指導、街道組織、社區管理的良性互動關系，為社區居民自治提供權力保障。應按照“議行分離”的原則，建立健全社區居民委員會、社區居民代表會議及其常務議事會，切實解決好社區居民自治組織工作人員工資、福利待遇和辦公經費等問題，為社區居民自治提供組織保障。應全面完善社區居民自我教育、自我服務、自我管理、自我監督的各項制度，為社區居民自治提供制度保障，從而擴大城市基層民主，實現社區居民自治，為開展城市民政工作搭建堅實的平臺。

（二）以街居為依托，切實加強民間組織的培育發展和監督管理。應借助街居力量，“雙向”培育社區民間組織。一方面，應協調政府自上而下培育發展服務于社區居民和行使社區管理職責的協會組織，如慈善協會、殯葬協會等；另一方面，應自下而上積極培育發展能夠滿足社區居民生活文化需求的團體式組織，如老人聯誼會、體育協會等。同時，應充分發揮社區自治組織自我管理和自我監督的作用，全面、及時地了解和掌握社區民間組織動態，建立起社區民間組織管理監督的快速反應機制，實現城市民間組織培育發展和監督管理的有機結合，確保城市民間組織健康有序發展。

（三）以社區服務網絡為渠道，進一步做好城市社會救助工作。應建立社區服務網絡系統，把市（區）、街、居和中介服務機構納入網絡管理，逐步建立起獨立于企事業單位之外的社區救助保障體系。通過組織社區單位和社區志愿者開展包戶幫扶活動，切實為孤老、殘疾人及特困群眾解決生活難題。通過中介服務、家政服務實體和網點，積極實施社區居民“再就業工程”，進一步拓寬下崗職工和失業人員的就業門路。通過社區服務網絡，及時了解特困群體的家庭生活收入狀況，更好地落實城市最低生活保障動態管理制度，做到應保盡保。

（四）以實施“星光計劃”為突破口，加快城市社會福利社會化步伐。應把福利彩票與“星光計劃”的宣傳工作有機結合起來，營造福利彩票依托“星光計劃”樹形象，“星光計劃”依靠福利彩票求發展的社會輿論氛圍，促進二者的健康協調發展。應充分調動社區組織參與實施“星光計劃”的積極性，多方籌措福利資金，大力整合福利資源，合理安排福利項目，全面實施福利優惠政策，鼓勵社會力量建設一批方便實用、設施齊全、功能配套的社區老年福利服務設施。同時，應積極發動社區志愿者大力開展社區福利服務，為家庭提供多形式、全方位的支持和服務，在城市中進一步建立完善以居家為基礎，社區為依托，福利機構為補充的社會福利服務體系，形成投資主體多元化、服務對象公眾化、服務內容多樣化、服務隊伍專業化和志愿者相結合的社會福利社會化運作機制。

（五）以服務于社區建設為宗旨，不斷提高行政區劃和地名管理水平。應從促進區域經濟發展、便于社區管理著眼，根據地理位置、交通條件、產業布局、人口狀況和輻射帶動力等因素，科學編制和完善社區規劃，合理確定社區布局，同步做好“鎮改辦”、“村改居”和居委會“空白點”工作，為社區建設打好基本框架。應本著有利于增強社區居民認同感、歸屬感和凝聚力的原則，做好街道辦事處、社區居委會、居民小區、街巷的冠名和更名工作，進一步增強城市文化底蘊，打造城市品牌。

（六）以社區服務組織為載體，積極做好優撫軍休工作。應把一批經濟實力強、管理規范、制度健全、有一定專業水平的社區群眾性服務組織，因勢利導地轉變為實體化、專業化、職業化的、具有獨立法人資格的社會團體或民間組織，為優撫對象和軍休干部提供全方位的醫療、康復、保艦供養以及社會公益服務，積極構建社區優撫軍休服務網絡，實現社區服務與優撫軍休工作的有機結合。

（七）以整合社區資源為途徑，努力營造雙擁工作合力。應建立健全社區雙擁工作的有效機制，不斷豐富社區軍民共建內容，形成“一社區一特色”的雙擁模式，力求把雙擁工作延伸到社區，落實到社區。應多方激發社區居民、社區單位、社區組織參與社區雙擁工作的積極性，充分利用城市社區的科技、文化、經濟等優勢，積極開展科技擁軍、智力擁軍、法律擁軍和理論擁軍等活動，主動為駐軍辦好事、辦實事。應協調駐軍充分發揮自身優勢，在拓展社區服務，搞好社區衛生，繁榮社區文化，美化社區環境，維護社區治安等方面發揮積極作用，實現“資源共享、共駐共建”。

三、以城帶鄉，促進城鄉民政工作整體發展

由于長期計劃經濟體制的制約，城鄉民政工作嚴重分割，相互獨立，自成體系。新形勢要求我們充分利用城市民政優勢，分步驟、有重點地通過“補、推、助、聯、促”等多種途徑，逐步帶動農村民政工作，促進城鄉民政工作的整體發展。

（一）優撫工作要實現“以城補鄉”。費稅改革后，雖然征收和發放渠道得到了規范，但優待金總量和優待標準難以保證且有下降趨勢。我們應抓住費稅改革這一有利時機，按照“擁軍優屬、人人有責”的原則，積極探索將優待金統一納入稅收體系，設立優待金專一稅種，對城鄉居民統一征收優待稅，從而擴大優撫工作的社會基礎，拓寬優待金的籌集渠道，以彌補費稅改革可能給農村優待金造成的缺口。

（二）社會福利工作要實現“以城推鄉”。社會城市化、人口老齡化、家庭小型化的發展趨勢，給社會福利事業提供了廣闊的發展空間。目前我國農村社會福利事業投資渠道單一、服務形式單一、經營模式單一和服務對象單一，尚不能滿足多樣化的福利服務需求。我們應充分發揮城市的資金和區位優勢，鼓勵、引導社會力量興建一批高標準、高檔次的社會福利設施，在為農村部分有經濟條件的老年人提供福利服務的基礎上，進一步輻射帶動農村福利事業的發展。同時，應大力改善農村社會福利市場的投資環境，吸引城市福利機構向農村延伸。應借鑒城市社會福利設施的市場化運作機制，為鄉鎮敬老院的改造開辟多形式的投資渠道，不斷增強服務功能，改革運營模式，拓寬服務領域，以滿足農村福利對象的服務要求。

（三）社會救助工作要實現“以城助鄉”。隨著入世和費稅改革、戶籍制度改革的全面展開，農業將受到沖擊，農村救濟金的籌措渠道將發生變化，農村特困群體的救助方式要求與城市接軌，農村傳統的救助體系受到挑戰。我們應進一步完善最低生活保障制度，改變過去以戶籍身份為標準的低保條件，建立以生活狀況為單一標準的低保體制，努力形成涵蓋農民的城鄉一體化的低保網。應抓住城市居民收入相對農民較高、城市資源相對農村較豐富的特點，在城市廣泛設立捐助站點，大力開展經常性捐助活動，并建立捐助站點與村鎮定向救助機制，做好本地區的經常性救助工作；應充分發揮慈善總會的中介組織作用，在城市中組織開展形式多樣的義演、義賣和義捐活動，為農村籌集更多的救助物資，做好臨時性救助工作；應積極發動機關、企事業單位與經濟相對落后的村鎮結成幫扶對子，幫助農村貧困群體集體脫貧。

（四）民間組織管理要實現“以城聯鄉”。目前，我國民間組織管理主要依賴行政管理，城鄉民間組織之間的互律形式較少，缺乏交流，信息不夠暢通，相互之間得不到有效的互助。入世要求加快民間組織的信息化和國際化發展。我們應把農村民間組織盡快納入到信息資源比較廣、綜合實力比較強、國際化程度比較高的城市民間組織體系中，加強交流，共享資源和成果，拓寬交流合作領域，全力組建民間組織的“聯合艦隊”，增強國際競爭實力。同時，應以城市民間組織比較完善的管理制度，規范約束農村民間組織的活動，確保其始終沿著正確的方向發展。

（五）福利彩票發行要實現“以城促鄉”。目前，福利彩票在城市的發行機制已經日臻完善，但在農村卻相對薄弱。福利彩票要在現有基礎上實現更大的突破，就要先體彩一步，積極開拓、搶占農村市常在搞好城市福利彩票宣傳的同時，應進一步加大農村福利彩票宣傳的力度，使福利彩票在農村家喻戶曉、深入人心。應及時總結城市站點布局的經驗，指導農村合理調整站點布局，最大限度地占領農村市常應減少對縣級民政部門福利基金的提取比例，為農村福利彩票發行工作的快速開展提供資金保障。

四、應注意的幾個問題

城鄉并重，以城帶鄉，是民政工作思路的一次戰略性轉移。我們應從長遠的、全面的、宏觀的高度，樹立超前意識，結合自身實際做好前瞻性和全面性的研究工作，有針對性地制定好措施。具體工作中，我們認為應堅持“四個結合”：

（一）堅持“縱”與“橫”相結合。城鄉并重，以城帶鄉，是一項系統工程，覆蓋面大，涉及面廣，僅靠民政部門的力量很難奏效，只有協調好上下左右各方面的關系，做到縱橫結合，形成社會合力，才能推動這一思路的有效實施。在社區建設中，從縱的方面看，就是民政部門應積極發揮職能部門的作用，積極爭取各級黨委、政府的支持，把社區建設作為城市管理的基礎工程，列入重要議事日程，做好民政事業的參謀員。同時應主動下沉財力，做好基層民政工作的出納員，并深入基層加強檢查指導和調查研究，做好民政工作的指導員和調研員。從橫的方面看，就是應進一步加大社區建設的宣傳力度，做民政事業的宣傳員；全面協調有關部門，做好放權讓利工作，做民政工作的協調員；發動社會各界積極參與社區建設，做民政工作的組織員，形成黨委政府領導、民政部門牽頭、有關部門配合、社會力量支持、群眾廣泛參與的工作格局，為全面整合城市民政工作打好平臺。

（二）堅持“先”與“后”相結合。隨著城市化進程的加快，民政工作重心由農村轉移到城市，是一個不可逆轉的趨勢。從長遠看，對這一思路的準確把握，有利于我們及時調整和糾正工作方向上的偏差，做到應潮流而動。但問題的關鍵并不在于重心轉移的本身，而在于如何實現民政工作的整體發展。也就是說，把民政工作的重心轉移到城市中來，并不意味著農村的工作可以放松甚至不做，相反，對于農村中諸如基層民主政治建設等熱點問題，不但不能放松，而且應繼續抓緊抓好，進一步夯實民政工作在農村中的基矗因此，重點轉移，是就總體而言的，轉移與否要看轉移是否有利于民政工作的整體發展，能轉的要先轉快轉，不能轉的則不要急于轉，只有這樣，才能正確把握民政工作重心轉移的關鍵，避免群起效尤。

（三）堅持“點”與“面”相結合。構建城市民政工作的平臺，整合城市民政工作，實現“城鄉并重、以城帶鄉”，需要一個循序漸進的過程。在這個過程中，我們既要搞好“點”上的突破，又要注重“面”上的推廣。應結合單項民政業務的特點和各街居實際，根據街居的不同職能，因地制宜，有目的、有側重、分步驟地把單項民政業務放到街道辦事處或社區居委會，搞好試點工作。如在優撫對象多、軍休干部集中的社區應重點建立健全社區優撫軍休服務網絡，在駐軍單位較多的社區應重點探索社區雙擁模式，在生活狀況比較優越的社區應重點做好經常性捐助工作。同時，及時總結試點工作經驗，以點帶面，通過召開現場會等多種形式在全市范圍內進行推廣，逐步以社區的“點”拓展到城鄉的“面”，以單項業務的“點”拓寬至民政業務的“面”。

（四）堅持“法”與“德”相結合。依法行政與以德施政，是我黨治國的基本方略，如車之雙輪，鳥之兩翼，兩者相輔相成、相互促進。民政業務涉及的法律法規多達100余項，項項與廣大人民群眾的根本利益息息相關，民政工作又被譽為“德政工程”。在法律意識相對較強、個人意識相對突出的城市居民中開展民政工作，其效果如何很大程度上取決于依法行政和以德施政的水平。這就要求我們在工作中堅持“兩手抓”，一手抓依法行政，一手抓以德行政，把二者緊密結合起來。應進一步加快民政工作的立法步伐，突出解決好城市民政工作的法律盲點問題，如加快制定城市居民優待金統籌等有關政策；應進一步規范執法行為，嚴格按照法律程序重點做好社區居民自治的指導和民間組織的監督管理等工作；應全面實行政務公開，特別是在慈善資金和經常性捐助物資的籌集與發放上，應定期通過新聞媒介向社會進行公布，自覺接受社會監督。在依法行政的過程中，應始終把社會主義精神文明貫穿到各項業務中，大力加強民政公益宣傳，弘揚尊老愛幼、扶危濟困的優良傳統，提高居民的道德覺悟，樹立良好的社會風尚。同時，應切實加強民政干部隊伍的思想道德和職業道德教育，不斷提高執法水平，樹立求真務實和清正廉潔的民政形象，進一步密切黨群干群關系，為各項工作的開展奠定堅實的群眾基矗