民政局辦公室理性調研報告

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村委會直選伊始，我市針對農村基層政權建設面臨的新形勢，就如何檢驗和加強基層黨組織建設，把黨在農村工作中的領導核心地位與村委會法人自治地位有機結合起來，實現黨組織對村委會的有效領導，避免黨支部的領導地位被架空,確保村委會依法行使職能等問題進行了深入地思考和探索。在市委、市政府的領導下，我們與組織部門率先在全省大力倡導將黨支部建設與村委會直選相結合的村級干部管理體制改革模式，積極鼓勵黨支部成員參選村委會，特別是強調黨支部書記參選村委會主任，并根據選舉結果對支部班子進行調整，最大限度地實現黨支部書記、村委會主任兩個職務一肩挑、黨支部與村委會成員交叉任職。目前，全市2679個村中有2302個村實現了“一肩挑”，6168名村兩委成員交叉任職，分別占農村總數和村干部總數的85.9%、76%，在新一屆村委班子中黨員比例達到了92%。經過兩年多的實踐表明，這一模式取得了明顯成效，極大地促進了農村各項事業的健康快速發展。但同時，也引起較多爭議，現在有必要對其進行理性思考和科學分析，以獲得共識，并對這一模式各個環節應注意的問題要有充分準備，以便采取恰當舉措，使“一肩挑”真正達到預期目的。

一

從現階段威海實踐的情況看，最大限度的實行“一肩挑”和村兩委成員交叉任職的優越性主要表現在以下幾個方面：

一是加強了黨的領導，提高了村委會地位。村黨支部成員不搞特殊化，不作旁觀者，以平等身份依法參選村委會，勇于接受人民群眾的挑選，這行動本身就捍衛了黨的群眾威望和形象。同時一大批支部成員入選村委會，以及基層黨委敢于把條件成熟的村委主任調整為支部書記，這不僅有效地避免了黨的領導地位被架空，而且讓群眾看到了黨的先進性和與群眾愿望的一致性，黨組織的凝聚力和戰斗力在直選當中得以增強，農村群眾趨向淡化的政治意識得以回升。自直選以來，我市農村出現了新的入黨熱潮，3萬余人遞交了入黨申請書。作為村委會，通過直選依法確立了村民自治的法人地位，黨支部成員的積極參選無疑使這一地位進一步得以強化，一改過去在群眾中“不把村長當干部”的被動局面，“一肩挑”的實現，又有效地把黨的領導核心地位與村委會法人地位融為一體，使村民自治從根本上得以保障。

二是消除了分歧，維護了團結穩定。實現“一肩挑”后，村里的領導核心顯而易見，支記、主任再也不用爭權奪利，兩委成員再也不用分幫分派，群眾再也不用為跟著誰跑而為難發愁了，切切實實減少了內耗現象，使村兩委協調一致，團結一心，共謀發展。從直選之后農村上訪情況看，比往年同期下降了20%，其中實行“一肩挑”的村不足上訪總量的2%。

三是提高了辦事效率，促進了社會經濟發展。過去支書、主任分設的村往往是有利可圖的事搶著干，受苦難辦的事推著干，辦事拖拉，效率低下。實現“一肩挑”后，不僅使這一問題迎刃而解，而且常常是一個聯席會議就能在最短時間內拿出既體現黨的意志又反映群眾愿望的措施和意見，做到快速高效，政出一轍，這種快速形成決策的機制，符合市場經濟發展和人民群眾的要求，極大促進了農村社會經濟的整體發展。截止去年底，兩年來全市農村新修新建村路3160多公里，新上工副業項目3242個，山區農業開發項目3632個，增加集體收入24.6億元，在連年遭受百年不遇旱災、秋季作物嚴重減產的情況下，1999年實現農村經濟總收入達到了500.8億元，比上年增長5.3%，農民人均純收入達到了3706元。

四是增強了競爭激烈程度，優化了干部隊伍結構。黨支部成員積極參選村委會，有效地調動了村中一切力量和能人參與競爭，增強了競爭激烈程度，激發了群眾民主熱情，人們可以在更大范圍內挑選自己的意中人，真正實現了好中選優，使干部隊伍結構進一步優化。據統計，全市選民參選率達到92%，許多村達到了100%，選舉成功率近于99%；村干部年齡結構變輕，文化水平提高，致富能力增強，平均年齡由46.2歲降為44.9歲，高中以上文化程度的干部比例提高了3.2個百分點，被公認為村中致富帶頭人的干部比例增至35%。

五是減少了干部職數，減輕了農民負擔。直選之后，我市村干部職數一般控制在3—7人，由于威海在此之前就在村兩委中探索推行交叉任職的管理模式，所以這次村干部減少職數只為原有總職數的26.8%，共減少村干部2721名，僅干部工資一項，全市每年就減輕了農民負擔1000多萬元。

六是轉變了黨員干部工作作風，加快了民主政治建設步伐。以前由于群眾對黨支部成員沒有任免權，導致黨員干部大多習慣于對上服從忽視對下負責。實現“一肩挑”實質上是給予廣大群眾對黨支部成員的間接任免權，黨員干部經過直選村委會的錘煉和考驗之后，深刻地感受到了人民群眾的民主力量，自覺地轉變了工作作風，加快了村級民主政治建設步伐。直選后不到半年的時間里，我市100%的村建立了固定村務公開欄，100%的村建立了民主理財小組，96%的村建立了村民代表會議制度。

二

基于上述原因，可以說“一肩挑”和村兩委成員交叉任職是加強基層組織建設，促進農村發展的一條有效途徑。那么，為什么還會引起這么多的爭議，甚至是反對？下面，結合當前幾個主要異議與大家共同探討。

一說其錯，錯在違背“黨政分開”的原則。黨務與村務分開運作，這不僅是我們黨的基本原則，也是村民自治的客觀要求，但兩者運作的分開并不代表其各自負責的人員一定要分設，而是指兩者運作過程中的互不干涉性，換句話說，同一個人完全可以兼任兩者工作，只要明確職責，在涉及黨務工作時說黨務，在涉及村務工作中談村務，就不會存在違背這一原則的問題。同時，農村作為落實國家各項工作任務的最基層單位，決定了其黨務與村務是密不可分的，要把黨的政策和目標變為廣大群眾自覺行動的最快捷、最簡易的方法，就是通過村委會、村民代表會等自治組織形式來貫徹實施，而“一肩挑”正是實現這一方法的最有效管理模式。

二說其偏，偏在以村委會為核心。認為根據村委會選舉結果來調整支部班子，影響村級黨組織的領導核心地位。首先從黨的性質而言，我們黨是最廣大人民根本利益的忠實代表，把由村中大多數黨員和群眾民主選舉產生的反映民心民意的人調整進支部班子乃至擔任支部書記，符合黨的意愿。其次就“領導核心”概念的內涵而言，這是村級黨組織整體在農村工作中位置的定性，而非黨組織中的哪一個人位置的定性，但個人在群眾中代表性的大小直接影響核心作用的發揮，如果我們把大家公認能代表他們利益的人調整進核心位置之中，就會使黨的領導核心作用進一步加強，反之則會使核心位置有名無實。從這一意義而言，實現“一肩挑”不僅不會影響黨的核心地位，而且符合“三個代表”的黨建思想，進而使這一地位得以鞏固和加強。

三說其險，險在易形成權力中心。認為“一肩挑”，消除了村兩委之間的監督作用，會導致個人說了算。村兩委干部分設，確實存有相互監督的效能，但兩者領導與被領導的關系，決定了兩者之間的監督在實際操作中往往是單方面的。實踐證明，民主監督的強弱和村干部民主作風的好壞，主要取決于民主制度是否健全，監督渠道是否暢通，群眾參與是否廣泛。實現“一肩挑”，作為當選者，無論從對黨對群眾負責的態度出發，還是從為連選兼任的意愿出發，都會促使其盡快建立健全各種民主制度和監督渠道。作為群眾，過去主要是對村委會進行監督，雖然也可以對黨組織監督，但因不是黨組織一員，對支部成員的監督往往難奏其效，現在由于村干部的雙重身份，群眾則可以通過監督村委會工作達到直接監督黨支部成員的效果，監督權力的擴大必然激發廣大群眾參與監督的熱情。所以說，“一肩挑”的推行只能使監督更加有效，村干部作風更加民主。

三

綜合上述分析，我們認為，最大限度地實現“一肩挑”和村兩委成員交叉任職是從當前農村實際出發建設具有中國特色的社會主義農村基層民主政治的客觀需要，她帶有一定的普遍意義和方向意義。但在實踐中，必須對這一改革模式的各個環節操作準確和全面，否則就會事與愿違。因此，我們應達成以下共識。一是因地制宜，分類指導。最大限度地實現“一肩挑”和村兩委成員交叉任職，并不是要求所有的村都推行這一模式，在對農村狀況進行認真排查的基礎上，分類指導，對那些在人口多、村企強、工作量大的村擔任且作風正、能力強的村支書，原則上不要求其參選，直選后也基本不作調整。例如我市以人口達4340人的文登林村、企業達45家的榮成西霞口村為代表的200余村都屬這種情況。二是精心組織，積極動員。要以學習黨的十五大和十五屆三中全會精神為中心，對全體黨員干部，集中進行堅持黨的領導教育、全心全意為人民服務的宗旨教育和依法治國教育，讓大家充分認識參選村委會的必要性，增強責任感和緊迫感，明確各自參選目標，在廣大農村中形成了黨員干部人人關心選舉、人人積極參選的良好氛圍。三是深入宣傳，依法選舉。要通過多種形式、多種渠道廣泛宣傳直選的方法步驟，使群眾真正懂得如何行使民主權力和“一肩挑”的重大意義，讓群眾在更大范圍內挑選自己的意中人。嚴格把握選舉法定程序，確保做到“七個當潮，即當場發票、當場投票、當場唱票、當場計票、當場公布選舉結果、當場頒發當選證書、當選人當場宣誓就職，使選舉活動完全置于全體選民的監督之下，讓整個選舉過程高度透明，保證群眾在不受任何干擾的情況下自由表達意志，切忌出現“保原支書當主任”的誤區。四是認真考察，合理調整。選舉結束之后，基層黨委對村兩委班子進行全面考察，并區別情況進行調整。對工作確有成績，但因工作方法簡單或宗族、派性等因素落選的支部書記及成員，幫助他們改正缺點，繼續使用，對無所作為或為政不廉、處事不公道的，堅決予以調整；對村委會主任是黨員的，原則上依照黨內程序選任黨支部書記，村委會成員是黨員的，原則上選任支部成員；對村委主任或成員不是黨員，但寫過入黨申請書而又具備黨員條件的，應按黨章規定發展其入黨，對沒寫過入黨申請書的，應積極培養；短期內若無合適黨支書人選的支部，由鎮（鄉）黨委選派干部掛職擔任，真正把群眾擁護、信任的人推上黨和農村的領導崗位。五是搞好培訓，提高素質。要以各級黨校為基地，以組織、民政、農業等部門聯合辦學的方法，以黨的觀念、法律法規、科技文化、市場經濟以及施政藝術等為主要內容，采取脫產與半脫產相結合的形式，使村干部培訓步入正規化、長期化軌道，不斷提高村干部整體領導水平和強化為人民服務的思想。六是界定職責，明確責權。要依據《村委會組織法》和黨的《基層組織工作條例》，結合實際以地方規范性文件的形式明確劃分村兩委以及村民會議職責，要確立黨支部是村級各類組織和各項工作的領導核心地位，確立村委會是在黨支部領導和村民會議的制約下負責村務日常管理的法人地位，確立村民會議（包括村民代表會議，下同）是村級最高權力機構地位，在重大問題決策上，堅持村兩委聯席會議研究方案，提交村民會議表決，在財務管理上，堅持支書、主任、經辦人簽字，提交村理財小組審核，使村黨支部、村委會、村民會議三者之間形成相互統一的良性權力聯動格局。七是強化監督，民主管理。要以建立健全鎮（鄉）村規范為切入點，建立健全兩級監督體系。首先是村級監督體系，不斷完善村民會議、村民代表會議、村務公開、民主理財、民主評議干部等制度，不斷增強村務工作透明度；其次是鎮級監督體系，鎮（鄉）政府依法按時因事建立村務公開督查組、財務監督組、干部目標責任考核組等保障機構，并通過開展鎮級政務公開等形式，帶動和督導村級“四民主”全面有序運行，確保村級組織協調運作。