政府農村集體經濟組織調研報告

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所謂留用地安置，即政府在征用集體所有土地時，按照征地面積的一定比例核定指標，留給被征地的集體經濟組織用于發展二三產業，通過留用地的開發經營為集體經濟組織成員帶來長期收益或相對穩定的就業崗位，安置失地農民，保障農民利益，維護農民權益。這種在征地時采用留用地安置的做法，中央有精神，市委、市政府也有相關政策意見。為進一步推動這項工作，市委農工委組織聯合考察學習組，赴廣東、上海、浙江和湖南等兄弟省市對征地留用地工作進行學習考察。兄弟省市有許多好的經驗做法值得學習借鑒。

一、兄弟省市征地留用地的主要做法

通過學習考察，了解到廣東、浙江、湖南等兄弟省市都已制定并推行了征地留用地制度，上海已制定了政策，正在具體實施。有的地區已有10多年的試點經驗。他們的主要做法是：

1、領導重視，出臺政策

幾個省市均把征地留用地作為維護農民利益、保障農民權益，推進“以城帶鄉、以工促農”的具體體現，各級領導都給予了高度重視。廣東省在出臺《關于統籌城鄉發展加快農村“三化”建設的決定》時，省委常委會議專題討論了兩次;省長辦公會專題研究討論國土廳的配套文件《關于深入開展征地制度改革有關問題的通知》。上海市在制定《關于本市實施農村集體征地留用地制度的意見》的過程中，所有市長均給予了高度的關注，反復修改討論，使這個政策更完善、更規范。幾個省市出臺的與征地留用地制度相關的政策文件，雖然政策層面不同，如有省市級的，有相關職能部門級的，還有區縣自己的實施意見，但都有力地指導和推動了這項工作的開展。

2、明確方式，確定比例

在具體操作中，各省市征地留用地都是以村集體經濟組織為單位，留用地數量有的按比例計算，有的按人計算。按比例計算，即：按征為建設用地的實有集體農用地的一定比例計算，留用地比例各省市不同，廣東省是10%－15%，上海市是5%－10%。征地留用地可以保留集體所有土地性質，也可以先依法征為國有，通過協議出讓的方式取得土地使用權。征地單位為留用地承擔農轉建或土地變性的相關費用，廣東省還承擔基礎設施建設費用，將建好大市政和具有基本開發條件的“熟地”留給村集體經濟組織。按人計算的是浙江省杭州市的濱江區，給第一輪土地承包時的所有集體經濟組織成員人均15平方米國有建設用地的使用權，當全村所有土地被征占50%以上時，可以申請按照規劃使用這部份留地指標。無論按哪種方式留用地，各省市都強調經批準的村留用地要在規劃許可證和土地使用證上分別注明“村發展留用地”字樣。

3、合理選址，明晰產權

這幾個省市在征地留用地的選址上，都強調既要服從城市（鎮）規劃，又要有利于村級經濟發展，統一布局，合理安排，相對集中，集約使用，提高土地的利用效率。原則上都是在本村地域范圍內留地使用，特殊情況本村確實無法落實留用地的可以異地安排，但也應優先在本鄉鎮范圍內落實。征地留用地的使用權為村集體經濟組織所有，原則上應量化到每個集體經濟組織成員。提倡在條件成熟的村實行社區股份制改革，建立社區性合作經濟組織，明確產權關系，讓失地農民能夠在社區性合作經濟組織中享受長期的股權收益。

4、約束使用方式，規范處置權

在留用地的使用上，不得用于商品住宅房開發、原則上也不得轉讓，對此幾個省市都有明確的規定。要求在符合土地利用總體規劃、城市建設規劃和國家產業政策的前提下，用好征地留用地，發展優勢產業，培植穩定的收入來源，以解決農民的生產、生活保障。征地留用地可以采取集體經營、承包經營、租賃經營等多種方式。村征地留用地主要用于能使農民獲得長期穩定收益的項目開發，一般以第三產業為主，不提倡村集體經濟組織自己經營，鼓勵建設標準廠房、倉儲庫房、商鋪用房、居民公寓等不動產，搞適宜收取物業收入的租賃產業。村集體經濟組織選擇留用地開發項目、經營形式，必須先征求村集體經濟組織成員的意見，實行民主決策。為維護村集體經濟利益，防止資產流失，對已投資開發的征地留用地或在規劃紅線確定后的留用地指標確需轉讓的，須經所在村集體經濟組織成員或成員代表三分之二以上人員討論通過，所在鄉鎮（街道）、區國土資源部門審核報區人民政府同意后，方可依法轉讓。轉讓收入優先用于發展集體經濟，適量用于集體經濟組織成員的分配。

5、以留用地為主，配套保障措施

我們考察的幾個地方，在留地安置的同時，都配合其他途徑保障農民利益。一是結合留地安置，搞好產權制度改革，建立社區股份制，使失地農民以股份的形式獲取留用地的經營收益。二是結合留用地安置，建設好社會保障制度，一些地方在土地出讓金中拿出一定比例為失地農民入保險，同時明確了區、鎮、村和個人所承擔的不同比例。三是結合留地安置，做好失地農民的培訓和就業工作。通過以上做法，使失地農民能夠有“四金”作保障：一是“薪金”，安置就業可以獲取工資收入；二是“租金”，失地農民可以通過拆遷搞新民居出租多余房屋，還可以為農民個人建設用于自己出租的住宅，獲取房租收入，使農民做到“以房養房”；三是“股金”，失地農民在留用地上建設標準廠房或商業門店，然后折股到人，獲取股紅收入；四是“保障金”為失地農民建立養老保險、醫療保險等各種社會保障，使農民達到退休年齡時獲取養老收入。

我們從考察中了解到，在推行征地留用地制度時，這幾個省市的總體思路、目標要求基本是一致的。雖然在具體操作層面上每個地區又有其不同的做法，如留用地的性質、留用地途徑、留用地比例、留用地選址、優惠政策等方面，都根據當地實際情況小有不同，但有一點非常明確、是共性的，即留用地是征地貨幣補償的一種補充，是維護農民利益、保障農民權益的有效途徑。實踐證明，這部分土地已經成為失地農民重新就業的載體，集體經濟收益的主要來源，農民增收的穩定渠道。

二、對北京征地留用地工作的建議

20*年，市政府出臺了148號令，第十五條規定“征地雙方協商可以實行非貨幣補償。在符合規劃的前提下，征地單位可以在征用范圍內留出部分土地由農村集體經濟組織或者村民委員會使用，作為征地補償?！睂W習借鑒兄弟省市的經驗做法，認真分析北京建設社會主義新農村的形勢，應加大實施征地留用地安置的力度、改革調整完善征地補償安置辦法。

1、提高認識，加強領導，認真宣傳

無論是公益性用地，還是經營性用地，都會使農民失去生產、生活資料，失去賴以生存的土地。在征占土地過程中，既要加速推進城市化進程、促進經濟社會發展，又要照顧各方面利益、維護社會均衡，政府在這個過程中起著至關重要的作用。各級政府在征地過程中，保護農民這個弱勢群體是不可推卸的責任，安置好農民是義不容辭的歷史性任務。因此，要提高對在征地過程中留一部分土地給農村集體經濟組織重大意義的認識，加強對這項工作的領導，使20*年市政府第148號令中的相關內容得到落實。同時，認真做好留用地的宣傳工作。兄弟省市的經驗已經證明，在留用地工作開展的初期，一部分農民群眾會因貨幣補償數額的減少，而產生抵觸情緒，但只要各級政府認真做好宣傳教育工作，留用地的重大意義就會得到群眾的認可，得到廣大農民的理解、支持和參與。相信隨著時間的推移、群眾素質的提高，政府部門宣傳引導力度的加大，我市農民要求留用地的愿望會越來越強、呼聲會越來越高，留用地制度會在失地農民中家喻戶曉、人人皆知。留地安置具體實施后，失地農民將長期、穩定、有保障地受益。

2、研究制定留用地安置的具體實施辦法

市有關部門應抓緊制定我市征地留用地安置的相關政策意見，包括原則、目標、具體實施辦法和相關配套措施。對個別已經采用了留用安置辦法的地區或項目，要及時總結經驗教訓，好的方面繼承發揚，不足之處認真改進。就全市而言，在留用地的比例、選址上可以根據實際情況靈活掌握，但留用地的性質必須轉為建設用地，由村集體經濟組織使用。在用途上，要強調不能由村集體經濟組織直接經營，不能搞房地產開發，不能轉讓，提倡搞不動產項目的物業開發，以收取租金為主。同時，對村集體經濟組織抓緊進行社區股份制改革。留用土地可以量化給每個集體經濟組織成員，也可以統一作價入股，參與集體經濟組織的經營，取得股金收益。

3、先行試點，再全面推開

通過到幾個省市考察學習，使我們了解了對留用地中需要解決的一些重要問題的基本解決辦法。通過深入探討、反復研究可以在操作層面上，找到具體實施的有效途徑。但留地安置對我市來講，畢竟是新生事物，是新的安置補償途徑，要注意研究已征地地區和新征地地區先后政策的銜接問題，避免解決了新問題，又引發舊矛盾。要在全市開展征地留用地之前，先進行試點，通過試點找準問題，積累經驗，為全面實施留用地安置奠定基礎。