監督員制度的調研報告

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人民監督員制度是檢察機關貫徹和落實黨的十六大精神，推進司法體制改革的一項重大改革舉措，經過全國各地三年多的試點，這項制度不斷地在實踐中探索，在探索中發展，在發展中完善，取得了很大成效。黨中央對這項制度非常重視，指示我們要“深入推進人民監督員制度試點工作，適時加以推廣，促進人民監督員制度規范化、法制化?！雹俦疚脑噲D根據實踐經驗，對人民監督員制度的發展和完善略抒管見，不當之處，貽笑方家。

一、人民監督員制度的法律支撐問題

人民監督員制度的合法性、合理性是毋庸置疑的，從《憲法》、《刑訴法》、《人民檢察院組織法》中都可以找到其本源性的法律依據，很多的專家學者對此進行了廣泛深入的論證。然而，目前人民監督員制度的明確依據還只有《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定（試行）》，缺少明確的法律支撐。缺少法律的支撐，必然影響到該項制度的實效性。由此，對人民監督員制度立法的呼聲日漸高漲，有人甚至提出要制定專門的《人民監督員法》。結合各方面情況考慮，我們認為目前制定專門的《人民監督員法》不大可能，比較可行的方法，一是抓住今年全國人大常委會將刑事訴訟法的修改和人民檢察院組織法的修改列入立法計劃的契機，積極提出立法建議，在《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》中增加關于人民監督員制度的相應條款，二是參照人民陪審員制度的情況,提請全國人大常委會決定。②總之，要盡快使人民監督員制度由制度上升為法律，使之更具合法性、規范性和權威性。

二、人民監督員的遴選問題

人民監督員的數量和質量是關系到該項制度成敗的重要方面，我們應該遴選足夠數量的高素質的人民監督員，確保具體工作的需要。

關于人民監督員的數量，我們認為“省、市、縣人民檢察院人民監督員的名額為二十五人、二十人、十五人左右”③這個規定的數字比較適宜，但目前很多地方達不到這個數。人民監督員的數量過少會帶來很多弊端，如無法解決人民監督員工作與其本職工作的時間沖突等。不足的地區應當盡快補足數量。

關于人民監督員的條件，我們認為《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定（試行）》中對人民監督員的選任資格略顯寬松,沒有突出監督所必備的專業性要素,與檢察官極高的準入條件相比，門檻顯然低了些。理論上監督者應當有比被監督者更高的素質，而資格條件不高，在一定程度上勢必會影響到其對法律的理解和評判,影響監督的實效和力度。有些人過于強調人民監督員的廣泛代表性，認為人民監督員是否具有法律知識及從業經驗并非極為重要的條件，道德和良知才是人民監督員最需具有的個人品質，廣泛的代表性不僅可以平衡利益格局，而且在某些問題上還可以稀釋專業性帶來的弊端。我們認為僅有道德和良知是遠遠不夠的，人民監督員的擔任條件除了要符合《規定》中要求的條件外，具有相關法律知識背景應當作為一個重要條件加以考慮。這一條件也是為了人民監督員更加有效開展監督的需要。人民監督員既要敢于監督，又要善于監督，這也是人民監督員制度區別于英美法系陪審團制度的重要一點。陪審成員評審案件一般出于公序良俗，很少具有法律知識背景，而我們的人民監督員是要充分參與案件的討論，聽取匯報，然后做出決定，這就需要具有一定的法律知識背景。今年很多地方人民監督員即將換屆，我們認為被選者的法律專業水平應當成為選任過程中的一個關鍵性因素，受過法律教育或者說具有法律專業知識背景及相關經驗的人應該在人民監督員中占絕對多數，這樣才能保證人民監督員有效地行使監督權完成監督的使命。否則會產生“外行監督”現象，使人民監督員制度淪為“花架子”“作秀”。因為對檢察機關的監督是那些僅僅擁有樸素的正義感而沒有法律專業知識的人們所不能勝任的。

關于人民監督員的連任問題?！逗笔z察機關人民監督員辦公室工作規程》第十六條規定“人民監督員的任期為三年，不得連任”。《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定（試行）》第九條規定“人民監督員的任期為三年，連任不得超過兩個任期”。我們認為，應該讓那些認真負責、素質較高的人民監督員有連任的機會，最高檢的規定顯然比較適宜，第九條規定可以修改為：“人民監督員的任期為三年，連任的人民監督員不得超過總數的一半，連任不得超過兩個任期?！比嗣癖O督員中有連任的成員，該項工作的連續性也會強一些。

對個案監督的人民監督員的數量，我們認為應定為不少于五人的單數，一是保證監督結論的客觀公正，二是防止監督出現“騎墻”結果。④

三、人民監督員的組織管理問題

首先，應當改變人民監督員的組織形式。現行的人民監督員的組織形式并不適宜，被監督的檢察機關自行聘任、發聘書的形式是有缺陷的，在這種形式授權下的人民監督員到檢察院來履行職責，都是一種客情，按中國人的習俗是客隨主便。人民監督員的產生，監督權的授予不應來自于接受監督的檢察院。實踐證明，讓被監督者擁有選擇監督者的權力難免會影響到監督者的監督力度，人民監督員在履行職責過程中，能否處于超然的監督位置是存在疑問的。監督者的不獨立導致了監督者身份的外部特性被削弱，進而導致外部監督的內部化。監督者對被監督者負責的形式終會授人以柄。我們認為試行階段采取當前形式是無可厚非的，進一步，較可行的方案是下級的人民監督員改由上級檢察機關選任、委派。根據司法實踐和人民陪審員制度的完善過程，我們認為人民監督員也應由同級人大選舉、同級人大授權、同級人大委派，只有這樣人民監督員到檢察機關行使監督權才名正言順。“人民監督員制度要上升為法律規范，其選任模型借鑒人民陪審員的推舉、審查、提名與權力機關確認委任的創設路徑，是具有經濟性與可行性的，其‘被監督者選任監督者’的尷尬局面就會迎刃而解。”⑤人民監督員由同級人大授權、選任、委派是最終理想的方式。

其次，人民監督員制度中亟需明確規定人民監督員的權利義務及相應獎懲措施。人民監督員是人而不是神，也會受主、客觀因素的干擾，單憑人民監督員個人的熱情和自律很難保證監督的客觀公正，而且人民監督員作為一個特殊的群體也容易被“邊緣化”，成為特殊的利益集團。人民監督員在監督的過程中，可能出現不正當行使監督權的行為，這就需要在相關的法律中明確規定人民監督員的權利義務及相應的獎懲措施，以保證人民監督員履行監督職責的合法性和公信度。

再次，要規范人民監督員辦公室工作。對人民監督員辦公室的人員及設施配置，體現了對人民監督員制度的重視程度，有的地方機構沒有設置或人員不能到位，有的地方配置的人員素質不高或年齡太大，這些都嚴重阻礙了該項制度的發展。應該對人民監督員辦公室進行規范化建設，要充實力量，配齊人員，改善辦公條件。切實保證工作有得力人抓，事情有得力人辦。

四、人民監督員的有關文書問題

同這項制度一樣，人民監督員使用的文書也在不斷試行完善中，對于其中最重要的一種文書——表決票，我個人認為亟需修改。根據實際操作情況看,現有文書中的設計和說明容易產生歧義，現有文書將表決結果設計為同意和不同意兩欄，下面加以說明“同意打‘√’不同意打‘×’”，其本意是在同意的欄下打“√”在不同意的欄下打“×”。試想，在不同意的欄下打“×”是不是還有否定之否定的意思？同樣,如果打“√”打到不同意欄下也令人費解。個人認為，根椐具體實踐，表決票的表決結果欄宜增設“棄權”一項，設為“同意、不同意、棄權”三項，“說明”應修改為“在相應欄下打‘○’或打‘√’，這樣才較為合適。

五、經費保障問題

人民監督員監督工作所需經費的來源也是制約該項工作的一個重要方面，沒有經費保障只靠熱情和口號恐怕是很難搞好這項工作的。由此，各級院進行了多方協調，如湖北省人民檢察院與湖北省財政廳于2004年曾聯合發文《關于人民監督員監督工作所需經費列入檢察業務費管理的通知》⑥，規定“所需經費應由各級財政按部門預算要求列入項目支出預算?！边@方面存在的問題一是財政部門落實的問題，有的地方還沒有落實，二是落實后專款專用的問題，有的地方有挪作它用的現象。要搞好人民監督員工作，一定要落實經費保障并?？顚Ｓ谩?/p>

六、監督范圍問題

最高檢院制定人民監督員制度是加強對檢察機關直接受理偵查案件的監督，目前人民監督員監督的案件范圍，局限于檢察機關直接受理偵查案件中的三類案件和五種情形，這同時帶來的一個問題就是不同的犯罪嫌疑人、受害人在刑事訴訟中受到了不同的待遇，不同的犯罪嫌疑人在訴訟中的權利和義務出現不平等，與法律面前人人平等的原則不相一致，出現程序不公的問題。檢察機關直接受理偵查案件決定逮捕的犯罪嫌疑人在不服時，可以有人民監督員出面監督，而其他被檢察機關批準逮捕的犯罪嫌疑人卻沒有此救濟渠道。不可忽視的是，被檢察機關批準逮捕的所有犯罪嫌疑人，都需要救濟，這是程序公正的要求。對檢察機關直接受理案件擬做不起訴處分或撤案的，同樣存在這一問題。其實，檢察機關受理的其它案件也可考慮納入人民監督員的監督范圍。我們認為隨著試點工作的開展，在取得經驗和實效的基礎上，最高人民檢察院應該積極向國家立法機關提出立法建議，制定相關法律，將人民監督員監督案件范圍擴大到普通案件上，體現程序公正的要求。

人民監督員制度是在現行司法框架內的一項檢察制度改革和重要創新，是繼我國“人民陪審員制度”和“人民調解員制度”之后建立的又一充分體現人民性的制度。人民監督員制度作為一種新生事物，需要司法實踐的磨練，需要在各種評議和質疑當中，得到理性的論證、務實的改進。我們相信，人民監督員制度在實踐中會得到不斷的充實和完善，明天會更好。