黨管干部科學發展觀調研報告

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黨管干部，是黨的領導的一條根本原則，是體現這一領導的最為重要的途徑。與此同時，一些論者也往往把黨管干部看作我們制度中黨政不分、過度集中、缺乏民主、腐敗現象等弊端的一個主要淵源。實事求是地說，干部問題，確實是政治體制改革中的一個核心問題。

共產黨的領導，是我國政治制度的一個根本特征。黨管干部，是黨的領導的一條根本原則，是體現這一領導的最為重要的途徑。與此同時，一些論者也往往把黨管干部看作我們制度中黨政不分、過度集中、缺乏民主、腐敗現象等弊端的一個主要淵源。實事求是地說，干部問題，確實是政治體制改革中的一個核心問題。

黨要不要管干部？對于一個執政黨來說，其實這是無須爭論的。不只是因為我們黨是這個國家中唯一的執政黨，也不只是因為我們黨要領導建設中國特色社會主義，而且還因為，執政黨對官職進行控制，是政黨區別于其他組織的一個基本特征，是政黨政治的通行法則。然而，在我們制度中，許多問題恰恰出在管干部的實踐中。這至少說明，在把黨管干部原則與我們黨科學執政、民主執政、依法執政的要求相統一方面，還相當程度地存在問題。

（一）黨管干部原則的含義

黨管干部，“管”是其中的關鍵詞。對這個概念，至少存在三種理解。一是管理。管理作為一種行為，當然要有主體。黨不能作為一個抽象的管理者，還需要有實際的主體，即黨的組織部門。從這個角度去理解，所謂黨管干部，就是由黨的組織部門來實施干部的選擇、使用、調動和日常監督。二是決定。即由黨來決定干部的使用。同樣，在實踐中，既不能由一個抽象的黨，也不可能由代表黨的黨中央來決定所有各層各級的干部。于是黨管干部就變成了各級黨委管干部。而各級黨委的一把手又負全責，于是黨管干部進而變成了黨的書記決定干部。三是控制。即把干部看作權力運作的主體，從執政黨運用權力推動國家和社會發展的角度，對干部的使用、干部用權的全過程進行控制，保證執政黨路線、綱領、方針、政策得到執行，保證黨的執政目標得以實現。在這個意義上，黨管干部就是黨領導干部工作。

可以看出，這些理解存在不少問題。從管理的角度，如果我們把黨管干部僅僅理解成一種政黨內部管理行為，那是沒有疑問的。設立專門的組織部門，對自己的干部進行管理，是一個組織良好運作的不可缺少的環節。但是，如果把我們黨輸送到國家機關中去掌握權力的工作人員也算在內，問題就出現了。從理論上說，在民主政治中，國家權力屬于人民。掌權者是受人民的委托掌握權力。這樣一種委托關系，通常通過人民選擇來實現。那么，在把這種選擇權交給黨的組織部門的情況下，人民的委托過程如何體現？

由黨委、黨的書記決定干部，存在同樣的問題。既然干部的決定權掌握在黨的書記手里，公眾便沒有了這種決定權。這就造成了這樣一種狀況：理論上，公眾決定干部的命運；實踐上，卻是黨的書記決定干部的命運。沒有了決定權的公眾和干部之間便不存在權力委托關系。在這種情況下，干部對上（即向黨委和黨的書記）負責是有保證的，但卻無法讓他們對下（即向公眾）負責。這樣，黨管干部也就與民主政治的要求發生了沖突。

相比之下，第三種理解與權力委托關系可以并行不悖，也更加符合民主政治的原則，是一種能夠反映時展要求的理念。固然，這種理解不太符合我們的慣常做法，但是實際上，我們在認識上已經開始向這個方面發展。例如近年來，我們提出了“黨管人才”、“黨管媒體”的思想。這里面的“管”，顯然既不能簡單地理解成管理，因為我們很難要求所有的人才、所有的媒體都由黨組織來管理，事實上也做不到；也不能簡單地理解成決定，因為媒體有自己的活動規律，是很難用行政命令的方式來要求它的。至于說由黨組織來決定誰是人才、誰不是人才，那恐怕更無從談起。也許有人認為，在這里，“管”字的含義和“黨管干部”的“管”不是一個概念。這只能算作是一種看法，并無什么確鑿的依據。我倒更傾向于認為，這里面的“管”有相通之處，本身暗含著一種觀念的轉變。管人才也好，管媒體也好，實際上誰也沒有片面到把它看作是由黨的組織和個人說了算，而是強調黨對人才工作和傳播工作的控制（如果不是貶義地理解這個詞的話）和領導。這種控制和領導，是所有執政黨都必然履行的職能。正如黨的十七大提出那樣，“堅持黨管干部原則，堅持民主、公開、競爭、擇優，形成干部選拔任用科學機制”，“加強干部選拔任用工作全過程監督”。“黨管干部”的“管”，也應該從這個科學的意義上來理解。

（二）科學地管理干部

所以，在民主政治條件下，黨管干部應當以幫助人民更好地行使他們對掌權者的選擇權，而不是代替和虛化這種權利為原則。只有這樣，才能體現黨的領導和人民當家作主的有機統一。應該承認，在這方面，仍然存在不少問題。從認識上看，長期形成的把黨管干部等同于黨的組織和領導個人任命、變相任命干部的認識沒有完全改變。在不少同志看來，黨管干部就是黨委和書記說了算，否則就是淡化和削弱黨的領導。站在這個角度看問題，一些同志對讓人民群眾參與到選擇干部中來實際上是想不通的，把一些地方在村委會選舉、鄉鎮長直選方面所做的嘗試，甚至把在支部書記直選、鄉鎮黨委書記直選、黨代表直選等方面的嘗試，都看作是照搬西方模式，有抵觸情緒。這種認識，體現到實踐中，就是不能辯證地看待黨管干部與人民當家作主之間的關系，往往把兩者對立起來。一旦人民當家作主的嘗試與他們心目中的黨管干部觀念發生矛盾，就對民主實踐持否定態度，甚至把堅持黨管干部當作阻止人民群眾行使民主權利的借口。這種狀況，不利于推進政治體制改革，不利于社會主義民主政治的發展，從長遠看，也不利于堅持黨的領導。應當根據時展的要求，推動黨管干部的原則從認識上到實踐上都朝著科學化的方向轉變。

把對干部的選擇權還給公眾，還給人民，并不意味著政黨在管干部方面無所作為。恰恰相反，在保障公眾選擇權的情況下，政黨活動也仍然有著巨大的空間。

實際上，公眾有了選擇權，并不保證他們能夠選舉出最能代表他們的人。真實情況往往是，如果完全由公眾自己作出選擇，由于信息缺乏、平常關注度不夠、個人偏見等方面的原因，這種選擇很可能是盲目的。要防止出現這種情況，必須對公眾進行有效的引導。因此，向公眾介紹、推薦政治家、社會活動家、治國人才，是政黨的一項特別重要的功能。綜觀世界各國政黨，不難看到，政黨最重要的活動之一，就是選擇和培養忠于本黨（對于我們黨來說，同時也應是忠于人民）的人才和骨干，把他們推薦給公眾，幫助他們贏得民心民意，代表本黨掌握國家和政府的權力。政治學上叫“政治錄用”的功能。我們不能不承認，這種通過控制政治過程來控制公眾對官員的選擇權的方式，同樣可以叫做管干部。而且應當承認，在所有實行政黨政治的國家，這種管干部的方式無一例外都獲得了很大成功。不過，這種管干部的方式和公眾的選擇權之間有一條非常清晰的邊界，那就是政黨可以運用各種手段對公眾的選擇施加影響，但不能代替公眾進行選擇。不管政黨為公眾提供了多少可供選擇的人選，作出最后選擇和決定的，依然是公眾。這個邊界是不能越過的。

講到公眾對干部的選擇權，必須改變某些似是而非的認識。例如，有人指出：既然國外政黨也都是在一個重要職位上（如國家總統或主席、政府總理或首相、州長或省長等）提出一名唯一的候選人，我們同樣可以只提一名候選人。如此而論，等額選舉、形式主義選舉就都沒有錯了。其實這是從表面上看問題，而沒有把握問題的實質。的確，在關鍵性選舉中，國外政黨都是提出自己唯一的候選人參與競爭。很顯然，如果提出的候選人不是一個，而是兩個、三個，就可能造成支持本黨的票數分散，導致本黨在競選中落敗。但是，我們不能忘了，國外實行的是多黨競爭的體制。在多黨的情況下，每個黨推選一個唯一的候選人，對公眾來說，候選人仍然是差額的、可選擇的。因此，整體地看選舉，公眾的選擇權并沒有遭到侵害。一黨制條件下情況則不同。如果一個唯一執政的黨推舉唯一的候選人，那就意味著公眾沒有了選擇，選舉流于形式，這是和民主政治的原則相違背的。

這里講的雖然是其他政黨的經驗，但無疑具有普遍意義，說明這種方式合乎規律，值得我們認真研究。黨管干部管得是否科學、有效，說到底，就在于能不能既保持黨對整個干部選擇過程的有效控制，又不使公眾的選擇權失去意義，而不在于要么為了控制而架空公眾的選擇權，要么為了保證公眾的選擇權而架空黨的領導。這是我們推進干部制度改革、讓黨管干部科學化所需要把握的基本原則和基本方向。我們要沿著這個方向，適應時代的要求，轉變觀念，大力推進黨管干部的科學化。

首先，在充分保證人民對干部的選擇權的同時，加強黨對人民選擇的控制和引導。從出現政黨政治以來，人民的選擇從來都是在政黨的引導下進行的。從這個角度講，對人民的選擇進行引導，是政黨的責任。人們之所以需要政黨，而政黨之所以即使在被人們普遍詬病的情況下也能夠生存下來，就是因為它在政治運作中的不可替代性。在人民選擇上的引導，便是其中最重要的作用之一。政黨不是也不應該放棄這種控制權，而是不要濫用它來取代人民的選擇權。把握了這一點，黨管干部就有了科學的界限。

其次，從具體繁瑣的人頭管理中擺脫出來，更多地轉向通過政策導向來保證干部隊伍的質量。政黨的作用在于領導，而不是管理。長期以來，一個突出問題就是黨的組織管得越來越具體，陷入了事務主義，導致官僚主義泛濫，以致形成了離開行政手段就不會領導的習慣。在管干部的問題上，尤其如此。我們不是在管政策，而是在管人頭；不是在領導，而是在管理。熱衷于對具體人頭進行排列組合，卻不是通過政策來影響用人導向，正是舍本求末、陷身事務、不善于領導的典型表現。

再次，加大對治國理政人才培養的力度，為公眾提供充足的可供選擇的干部資源。每當我們把等額的人選提供給公眾時，總會聽到人們質疑的聲音：難道我們黨就提不出更多的人才？雖然這種設問本身顯得有點簡單化，但它確實說明，我們為公眾提供的干部資源是不夠充分的。根本原因是，我們缺乏更加民主廣泛的渠道提供更加充足的干部后備資源。我們非常贊成黨管人才的主張。當然，這絕不是說，黨要把人才也像過去管人頭一樣管起來，而是創造一種后備干部充分涌流、骨干人才脫穎而出的機制和體制，為人才的發展提供條件，創造環境。毫無疑問，如果在每個重要崗位上我們黨都能提供若干個候選人讓公眾來挑選，那么至少可以極大地扭轉干部隊伍中普遍存在的只對上負責、不對下負責的狀況，濫用權力的腐敗現象也必然從根本上得到遏制。